Sentencia 2011-00053 de marzo 10 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00053-01

Nº Interno: 19972

Magistrado Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Alianza Fiduciaria S.A.

Demandado: Distrito Capital - Secretaria de Hacienda Distrital

Tema: Cobro Coactivo

Subtema: Excepción de falta de título ejecutivo

Fallo

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

Dado que ambas partes apelaron, la Sala decide sin limitación el recurso interpuesto contra la sentencia del 19 de octubre de 2012, que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que anuló parcialmente los actos demandados. La sentencia apelada declaró configurada la excepción de falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago que libró el Distrito Capital respecto de ciertas obligaciones tributarias y, respecto de otras, ordenó continuar con el proceso de ejecución por cobro coactivo.

3.1. Delimitación de la litis. 

Sea lo primero precisar que de la lectura de los actos y memoriales que conforman la actuación administrativa ahora cuestionada, la Sala advierte que el demandante, en realidad, no alegó la excepción de falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago. Fue la Administración la que decidió subsumir el alegato de la demandante en esa excepción y, en tal sentido, fue resuelta por el Tribunal en la sentencia apelada.

De hecho, como se puede apreciar en la demanda, las causales de nulidad que propuso la demandante se orientan a probar que los actos demandados son nulos por: (i) violación del derecho de defensa y (ii) por la falta de aplicación, al caso concreto, de la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios.

En esa medida, el problema jurídico de la controversia judicial no debió limitarse a establecer si se configuró la excepción de falta de título ejecutivo por la presunta falta de claridad que tendrían los títulos ejecutivos objeto de cobro, por el hecho de que en algunos títulos se citó el nombre de la fiduciaria y el fideicomiso afectado, pero identificando el fideicomiso con el NIT de la fiduciaria, y, en otros, solo se citó el nombre de la fiduciaria con su correspondiente NIT.

El verdadero problema jurídico tenía que abarcar si se violó el derecho de defensa de la demandante y el principio de separación patrimonial, como se alegó en la demanda.

En efecto según el alegato de la demandante, siempre ha pretendido que no se haga efectivo el cobro coactivo del impuesto predial de ciertos bienes, afectos a patrimonios autónomos por ella administrados, y contra los propios bienes de la sociedad fiduciaria. No obstante, la sentencia apelada ordenó seguir adelante con la ejecución del impuesto predial liquidado provisionalmente mediante las liquidaciones oficiales 2005EE73782 y 2005EE74075, sin haber analizado ese alegato propuesto.

El Distrito Capital [demandada], por su parte, parece no cuestionar el alegato de la demandante. Más bien, parece coincidir con esta en que las fiduciarias no pueden responder, contra su propio peculio, por el pago del impuesto predial que se cause por inmuebles afectos a la fiducia mercantil. De hecho, en la contestación de la demanda advirtió que en uno de los actos administrativos demandados, concretamente, en la Resolución DDI-195230 del 7 de octubre del 2010, se dijo, textualmente, que “…no se proferirán medidas cautelares en contra de los bienes propios y cuentas bancarias de la Fiduciaria, sino en contra de los bienes que conforman los patrimonios autónomos…”,

En ese contexto, para la Sala, no habría un verdadero litigio judicial por resolver. Sin embargo, es un hecho que el Distrito Capital controvierte la decisión que se tomó en la sentencia apelada en el sentido de dar por terminado el proceso de cobro respecto de las demás liquidaciones provisionales del impuesto predial que expidió esa autoridad.

En consecuencia, la Sala considera pertinente resolver las causales de nulidad propuestas en la demanda que, como se precisó inicialmente, aluden a probar: (i) la violación del derecho de defensa de la demandante y (ii) la falta de aplicación, al caso concreto, de la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios.

Para el efecto, la Sala hará una breve reseña de la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos del resto del activo de las sociedades fiduciarias, y luego, analizará los hechos del caso concreto a efectos de verificar si se configuran o no las causales de nulidad propuestas.

Adicionalmente, la Sala anticipa que no analizará el hecho nuevo que propuso la demandante en el recurso de apelación en el sentido de que la Liquidación Provisional 2005EE73782 no constituye título ejecutivo por cuanto en la anotación 6 del certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con el número de matrícula 50N-20159537 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, se registró un reglamento de propiedad horizontal, y que con base en ese registro, se canceló el folio de matrícula inicial y nacieron 22 unidades inmobiliarias independientes en el año 1996. Ese hecho no fue discutido en la demanda, y ni siquiera en la actuación administrativa, por lo tanto, en virtud del principio de lealtad procesal no será objeto de análisis en esta sentencia.

3.1.1. De la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios.

3.1.1.1. Separación patrimonial de los bienes fideicomitidos. La normativa nacional.

La Sala empieza por reiterar(4) que no es procedente confundir las obligaciones tributarias que tiene el fideicomitente con las que pueda contraer el fiduciario, como consecuencia de la realización de hechos generadores de una obligación tributaria, pues las normas mercantiles son claras en establecer la diferencia entre los patrimonios del fideicomitente, de la fiduciaria y del fideicomiso(5).

Así se precisó en la sentencia del 21 de agosto de 2014(6):

1. Naturaleza jurídica de los patrimonios autónomos.

3.1. Para hablar de patrimonios autónomos necesariamente hay que referirse al contrato de fiducia mercantil, ya que es en virtud de dicho negocio jurídico que los patrimonios existen y desarrollan las actividades para las que fueron constituidos.

De conformidad con el artículo 1226 del Código de Comercio, el contrato de fiducia mercantil es “un negocio jurídico en virtud del cual una persona llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario”.

Por definición expresa del legislador, la fiducia mercantil supone una transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada.

Ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo, pues los bienes i) salen real y jurídicamente del patrimonio del fideicomitente —titular del dominio—, ii) no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, sino que sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y, iii) están afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo, tal como lo disponen los artículos 1226 a 1244 del Código de Comercio.

3.2. Igualmente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 146 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los bienes fideicomitidos se deben separar del resto del activo de una fiduciaria(7), con el fin de que ese patrimonio autónomo no se confunda con el del fiduciario, ni con otros patrimonios igualmente constituidos.

En consecuencia, tampoco es posible confundir las obligaciones tributarias que tiene el fideicomitente, con las que pueda contraer el fiduciario, como consecuencia de la realización de hechos generadores de una obligación tributaria, pues las normas mercantiles son claras en establecer la diferencia entre los patrimonios del fideicomitente, de la fiduciaria y del fideicomiso(8).

En la sentencia del 8 de mayo de 2014(9), también se dijo:

Con fundamento en la anterior norma [se refiere al artículo 1226 del C. Co], la Sala(10) ha precisado que una vez el fiduciante transfiere los bienes al fiduciario, se forma con ellos un patrimonio autónomo, separado del resto de activos de la entidad y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios. Este patrimonio autónomo está afecto a la finalidad para la cual fue creado(11) y no forma parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, de manera que los bienes fideicomitidos sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida(12), es decir, que la fiducia tiene como deuda la finalidad para la cual fue creada.

La exigencia de la separación de los «bienes fideicomitidos» del resto del activo de una Fiduciaria(13), busca que ese patrimonio no se confunda con el del fiduciario ni con otros patrimonios igualmente constituidos, por ello se constituye como patrimonio autónomo y contablemente debe ser reflejado de manera trasparente su registro como bienes propios del fideicomiso(14).

Así pues, una vez constituida la fiducia surge un patrimonio autónomo únicamente afecto al cumplimiento de las obligaciones que sean contraídas para desarrollar la finalidad para la cual fue creado. Aunque el patrimonio autónomo sea administrado por la sociedad fiduciaria es independiente de su patrimonio y de los demás negocios fiduciarios, además, los bienes que lo constituyen dejan de ser parte del patrimonio del fiduciante, pues se escinden de él.

3.1.1.2. El impuesto predial en la normativa del Distrito. Responsabilidad de las Sociedades Fiduciarias.

El impuesto predial unificado está regulado en la Ley 44 de 1990 como un impuesto del orden municipal que fusionó varios tributos(15) y que grava la propiedad o posesión de un inmueble en áreas urbanas, rurales o suburbanas(16).

El Decreto Distrital 807 de 1993(17) establece que la declaración del impuesto predial unificado es anual y debe presentarse en los formularios oficiales con el lleno de los requisitos legales, en los lugares y dentro de los plazos, que para el efecto señale la autoridad distrital(18).

Respecto de los obligados a presentar la declaración del impuesto predial, el artículo 25 del Decreto Distrital 807 de 1993, [vigente para la época de los hechos] disponía lo siguiente:

Los propietarios, poseedores o usufructuarios de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo periodo, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio.

En el caso de predios que pertenezcan a varias personas, la presentación de la declaración por una de ellas, libera de dicha obligación a las demás, independientemente de la responsabilidad de cada una por el impuesto, intereses y sanciones, en proporción a la cuota parte o derecho que tengan en la propiedad(19).

Tratándose de los patrimonios autónomos, habida cuenta de que carecen de personería jurídica, el artículo 11-1 del Decreto Distrital 807 de 1993(20), adicionado por el artículo 6º del Decreto 401 de 1999, dispuso lo siguiente:

ART. 6º—Cumplimiento de las Obligaciones de los Patrimonios Autónomos. Adicionase el Decreto 807 de 1993 con el siguiente artículo:

ART. 11-1.—Cumplimiento de las Obligaciones de los Patrimonios Autónomos. En el caso de los fondos comunes, fondos de valores o patrimonios autónomos, se entenderá cumplido el deber de presentar las declaraciones tributarias, cuando la declaración se haya efectuado por el fondo, o patrimonio autónomo, o por las sociedades que los administre.

Con relación a cada uno de los patrimonios autónomos bajo su responsabilidad, los fiduciarios están obligados a cumplir las obligaciones formales señaladas en las normas legales para los contribuyentes, los retenedores y los responsables, según sea el caso. Para tal efecto, se identificarán de forma global todos los fideicomisos que administre, con un NIT diferente al de la sociedad fiduciaria.

Las sociedades fiduciarias presentarán una sola declaración por todos los patrimonios autónomos. La sociedad fiduciaria tendrá a disposición de la Dirección Distrital de Impuestos, para cuando esta lo solicite, una desagregación de los factores de la declaración atribuible a cada patrimonio autónomo.

Los fiduciarios son responsables por las sanciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones formales a cargo de los patrimonios autónomos, así como de la sanción por corrección aritmética y de cualquier otra sanción relacionada con dichas declaraciones.

Con cargo a los recursos del fideicomiso, los fiduciarios deberán atender el pago de los impuestos distritales que se generen como resultado de las operaciones del mismo, así como de sus correspondientes intereses moratorios y de la actualización por inflación, cuando sean procedentes.

Cuando los recursos del fideicomiso sean insuficientes, los beneficiarios responderán solidariamente por tales impuestos, retenciones y sanciones” (resaltado y subrayado fuera de texto).

La Sala(21) ha precisado que de la norma transcrita se establecen las obligaciones formales tributarias a cargo de las fiduciarias y la forma de cumplir la obligación sustancial de pago de los tributos administrados por el Distrito Capital, así:

• Presentación de las declaraciones tributarias correspondientes respecto de cada uno de los patrimonios autónomos(22).

• Pago de las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, que es responsabilidad directa y exclusiva de la fiduciaria.

• Pago de los impuestos distritales con «cargo a los recursos del fideicomiso» y, en caso de que estos «sean insuficientes», responderán solidariamente los «beneficiarios» por tales impuestos, retenciones y sanciones.

En esas condiciones, la Sala advierte que las sociedades fiduciarias tienen reguladas expresamente en el artículo 11-1 del Decreto 807 de 1993, las obligaciones tributarias a cargo, respecto de los patrimonios autónomos que administren(23). En cuanto a la obligación de pago del impuesto, si bien en primera medida corresponde realizarlo a la fiduciaria como vocera y administradora del patrimonio autónomo, tal obligación está condicionada a que existan recursos en el patrimonio autónomo pues de no existir, entran a responder los beneficiarios(24), pero sin que la norma establezca solidaridad entre la fiduciaria como vocera y administradora del patrimonio autónomo y el beneficiario, sino subsidiariedad en la responsabilidad exclusiva del beneficiario(25).

3.1.2. Del caso concreto.

3.1.2.1. Hechos probados y no controvertidos.

1. Conforme consta en el certificado de existencia y Representación Legal proferido por la Superintendencia Financiera de Colombia, la razón social de la demandante es: ALIANZA FIDUCIARA S.A.

2. El 10 de mayo de 2005, la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital formuló las siguientes liquidaciones provisionales en contra de la demandante en las condiciones que se precisarán más adelante:

CHIPMatríc inmobVIGActo oficialFecha del actoSaldo impuestoSaldo sanción
AAA095YDDE45808820002005EE7255210/05/20051.863.0001.863.000
AAA0095YDEP5429920002005EE7255310/05/20052.196.0002.196.000
AAA0097YOMS55024020002005EE7299810/05/2005893.000893.000
AAA0075WNNX127986720002005EE6683710/05/200566.934.00066.934.000
AAA0097YTEP144622220002005EE7300710/05/2005599.000599.000
AAA0097YTFZ144622320002005EE7300810/05/2005256.000324.000
AAA0097YTHK144622420002005EE7300910/05/2005236.000298.000
AAA0097YTJZ144622520002005EE7301010/05/2005483.000608.000
AAA0101LYOM2015953720002005EE7378210/05/200519.106.00019.106.000
AAA0103AANN33888020002005EE7407510/05/20051.121.0001.121.000
AAA0075UOWF148115020002005EE9371710/05/2005136.000136.000
AAA0075WPHK148113620002005EE9371810/05/2005921.000921.000
AAA0075WPJZ148113820002005EE9371910/05/20051.455.0001.455.000
AAA0075WPKC148113920002005EE9372010/05/20051.582.0001.582.000
AAA0075WPLF148114020002005EE9372110/05/20051.669.0001.669.000
AAA0075WPMR148114720002005EE9372210/05/20051.594.0001.594.000
AAA0075WRTD148113720002005EE9372310/05/20052.261.0002.261.000
AAA0075WRUH148114120002005EE9372410/05/2005542.000542.000
AAA0075WRWW148114220002005EE9372510/05/2005214.000214.000
AAA0075WRXS148114320002005EE9372610/05/2005895.000895.000
AAA0075WRYN148114420002005EE9372710/05/20051.250.0001.250.000
AAA0075WTCN148114820002005EE9372810/05/20051.183.0001.183.000
AAA0075WTDE148114920002005EE9372910/05/2005703.000703.000
AAA0075WTEP148114520002005EE9373010/05/20051.817.0001.817.000

3. Según se lee en estas liquidaciones, la Secretaría de Hacienda cruzó información para detectar contribuyentes omisos por la vigencia del año 2000, y determinó que no había prueba de que se hubieran presentado las declaraciones del impuesto predial por el año 2000 de los predios relacionados en cada una de las liquidaciones provisionales. Además, los actos precisan que, consultada la base de datos remitida por la Superintendencia de Notariado y Registro a primero de enero de 2000, figuraba como propietario del inmueble objeto de la liquidación provisional, la persona identificada al inicio de cada acto.

4. En el acápite de “propietarios” que trae cada liquidación provisional, el responsable se identificó así:

Apellidos y nombres o razón socialTipo de documentoNúmero de identificaciónDirección de notificaciónCiudad dirección de notificación
FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DEL FIDEINIT8605313153KR 13 78 20BOGOTÁ

Salvo en las Liquidaciones provisionales 2005EE73782 y 2005EE74075, en las que se identificó, así:

Apellidos y nombres o razón socialTipo de documentoNúmero de identificaciónDirección de notificaciónCiudad dirección de notificación
ALIANZA FIDUCIARIA S.A. NIT8605313153KR 13 78 20BOGOTÁ

Cada liquidación, provisional, además, identificó el predio de manera estandarizada, como se indica a continuación. En cada liquidación solo cambian los datos del predio. Se transcribe un cuadro, a título de ejemplo:

Año gravableCHIPMatrícula inmobiliariaDirección del predio
2000AAA0095458088CL 90 21 74

— También se advierte que al proceso se aportaron algunos certificados de registro de instrumentos públicos correspondientes a los inmuebles relacionados en las liquidaciones provisionales.

Así, por ejemplo, en los folios 132 y 133 reposa el registro de matrícula inmobiliaria 458088, impreso el 25 de febrero de 2005, en cuya anotación 15, del 8 de julio de 1993, consta que el inmueble registrado fue transferido de Espinosa Currea Francisco a Fiduciaria Alianza S.A. Y, en la especificación jurídica de los actos inscritos se dejó la constancia de que corresponde a una Fiducia Mercantil.

— En otros certificados consta que la transferencia se hizo a Fiduciaria Alianza S.A. VOCERA DEL FIDEICOMISO INMOBILIARIO OFICINAS 2000. Y, en la especificación, se consignaron leyendas como las siguientes: “transferencia a título de fiducia”, “tradición transferencia de dominio a título de fiducia mercantil”, “Fiduciaria Alianza S.A. adquirió por transferencia a título de fiducia mercantil irrevocable”.

— En cuanto a la parte resolutiva, las liquidaciones provisionales dispusieron liquidar el impuesto “y la sanción por extemporaneidad respectiva”. Siguiendo con el ejemplo, la liquidación se formula, así:

Dirección del predio: CL 90 21 74

Año gravableCHIPImpuesto a cargo (FU)Sanción (VS)Total saldo a cargo (HA)
2000 AA00957DDE1,863,000.001,863,000.003,726,000.00

Determinación del impuesto a cargo

Último impuesto declaradoImpuesto ajustado año 1995Impuesto ajustado año 1996Impuesto ajustado AÑO 1997Impuesto ajustado año 1998Impuesto ajustado año 1999Impuesto ajustado año 2000
1,076,000.00.00.001,270,000.001,473,000.001,694,000.001,863,000.00

Determinación de la sanción por extemporaneidad

Impuesto a cargo (FU)Número de meses de extemporaneidadSanción de extemporaneidad
1,863,000.00581,863,000.00

— Las liquidaciones provisionales referidas inicialmente fueron notificadas el 20 de junio de 2005. La comunicación se dirigió a la Fiduciaria Alianza S.A. Vocera del fideicomiso inmobiliario Oficinas 2000. En dos casos, se dirigió a la Fiduciaria Alianza S.A. Pero todas las comunicaciones fueron remitidas a la Kra 13 Nº 78 20 de Bogotá(26).

5. Es un hecho no controvertido que las liquidaciones provisionales no fueron objeto de recursos en la vía gubernativa y que, por lo tanto, se encuentran ejecutoriadas.

6. Ahora bien, el 16 de junio de 2010, la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., mediante la Resolución DDI 178213, libró mandamiento de pago por las sumas debidas por concepto del impuesto predial de las liquidaciones provisionales referidas en el hecho 1 de este acápite, en los siguientes términos:

ART. PRIMERO.—Librar mandamiento de pago a favor del Distrito Capital y a cargo de FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS identificada con NIT 860.531.315.3 por la suma de DOSCIENTOS VEINTE MILLONES SETENTA Y TRES MIL PESOS MCTE. ($ 220.073.000) valor correspondiente al impuesto predial unificado, sanciones y actualización de las sanciones de las vigencias señaladas en el párrafo primero de la parte considerativa de esta providencia más los intereses de mora respectivos y las costas que se causen hasta su pago total de las obligaciones fiscales insolutas.

ART. SEGUNDO.—Decretar el embargo y secuestro de los bienes muebles o inmuebles, salarios, sumas de dinero que tenga o llegare a tener depositadas en cuentas de ahorro o corriente, certificados de depósito, títulos representativos de valores y demás valores de que sea titular o beneficiario el deudor, depositados en establecimientos bancarios, crediticios, financieros, compañías de seguros o similares, en cualquiera de sus oficinas o agencias en todo el país. Así mismo, decretar el embargo sobre los remanentes que pudieran existir ante autoridades judiciales y/o administrativas. El valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses.

ART. TERCERO.—Notificar a la sociedad FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS identificada con NIT. 860.531.315.3, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 140, 6º, 7º, 8º y 9º del Decreto Distrital 807 de 1993 y el artículo 826 del ETN…”.

— El 18 de junio de 2010, el apoderado de Fiduciaria Alianza S.A. se notificó personalmente de la Resolución DDI 178213 [mandamiento de pago](27).

— El 8 de julio de 2010, la actora propuso la excepción que denominó de “carácter constitucional”, y que la sustentó con varios argumentos que tituló, así: (i) “INEXISTENCIA DE UNIDAD PATRIMONIAL DE FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS IDENTIFICADA CON EL NIT. 830.053.812”, (ii) LA UNIDAD DEL NIT NO IMPLICA LA UNIDAD PATRIMONIAL”, (III) “INAPLICACIÓN DE LAS NORMAS QUE REGULAN DE MANERA ESPECÍFICA EL TEMA”, Y, (IV) CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN FORMAL POR PARTE DE ALIANZA FIDUCIARIA S.A.”. El contenido de cada acápite es similar al propuesto en la demanda.

— El Distrito Capital, mediante la Resolución DDI-185005 del 9 de agosto de 2010, interpretó que la demandante propuso la excepción de falta de título ejecutivo, y en ese contexto, resolvió el alegato de la ahora demandante, en sentido desfavorable. El contenido de ese acto se defendió en similares términos a los propuestos en la contestación de la demanda.

— Mediante escrito del 8 de julio de 2010, la actora interpuso el recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo.

— Por medio de la Resolución DDI 195230 del 7 de octubre de 2010, el Distrito Capital confirmó el acto recurrido.

3.1.2.2. De la causal de nulidad por violación al derecho de defensa y del principio de separación patrimonial entre los patrimonios autónomos y la sociedad que los administra.

Son dos los problemas jurídicos a resolver. El primero atañe a decidir si se le vulneró el derecho de defensa a la demandante: (i) por el hecho de que el mandamiento de pago se dirigió a FIDUCIARIA ALIANZA S.A. COMO VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, identificada con el NIT 830.053.812, pues en el certificado de existencia y representación legal figura como ALIANZA FIDUCIARIA S.A. y, (ii), porque el Distrito Capital omitió especificar en el mandamiento de pago, cada uno de los fideicomisos a los que están afectos los bienes objeto de cobro del impuesto predial.

De otra parte, habida cuenta de que para la demandante no están claras las obligaciones que pretende cobrar el Distrito Capital contra los bienes de la sociedad fiduciaria, como segundo problema jurídico le corresponde a la Sala analizar si se vulneró el principio de separación patrimonial de los bienes afectos a los patrimonios autónomos de los bienes de la sociedad que los administra.

La Sala considera que no está configurada ninguna causal de nulidad, porque no toda irregularidad en la precisa identificación del contribuyente representa una violación al derecho de defensa.

Es cierto que, conforme con los hechos que aparecen probados en el expediente, en el mandamiento de pago, el Distrito Capital invirtió el nombre de la fiduciaria, pues lo dirigió a FIDUCIARIA ALIANZA S.A. cuando debió dirigirlo a ALIANZA FIDUCIARIA S.A. No obstante, esta circunstancia no le impidió a ALIANZA FIDUCIARIA S.A. notificarse personalmente del mandamiento de pago y, por eso, pudo oponerse. En consecuencia, no se aprecia en qué medida se le ha vulnerado el derecho de defensa.

Además, el hecho que fundamenta el cargo de vulneración del derecho de defensa no justifica el incumplimiento en que incurrió la demandante, pues ese hecho no era obstáculo para adelantar los trámites necesarios para pagar el impuesto predial de los bienes administrados. A pesar de que alega que presentó las declaraciones sin pago porque no había recursos para pagar el impuesto, no acredita prueba sobre su dicho.

Ahora bien, sobre la supuesta obligación que tenía el Distrito Capital de especificar en el mandamiento de pago los fideicomisos a los que correspondían los bienes objeto del impuesto predial, se advierte que la demandante no cita ninguna norma en la que se regule esa obligación. Y no es necesario que así se prevea en la ley, pues la obligación clara, expresa y actualmente exigible debe constar en los actos que prestan mérito ejecutivo(28). Para el caso concreto, las liquidaciones provisionales del impuesto predial, actos administrativos ejecutoriados, que son los que prestan mérito ejecutivo.

Como se puede apreciar en los hechos del caso, en las liquidaciones provisionales se identificó al sujeto responsable, se describieron los bienes objeto del impuesto predial, se liquidó el impuesto predial y las sanciones correspondientes.

Es menester destacar que las liquidaciones provisionales tasaron el impuesto predial y las sanciones por extemporaneidad, con fundamento en el artículo 90-1 del Decreto 807 de 1993 que facultaba al Distrito Capital a determinar provisionalmente el impuesto predial por omisión de la declaración tributaria y a imponer la sanción por extemporaneidad(29).

Como se precisó en el acápite referido a la responsabilidad de las sociedades fiduciarias, en materia del impuesto predial, éstas responden con su propio peculio por el incumplimiento de la obligación de declarar. Y como en su calidad de administradoras de los patrimonios autónomos los representan, las fiduciarias tienen que hacer las gestiones necesarias para pagar el impuesto predial contra los recursos derivados del propio patrimonio autónomo.

En ese entendido, las liquidaciones provisionales bien podían formularse contra ALIANZA FIDUCIARIA S.A. COMO VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS o como ALIANZA FIDUCIARIA S.A., a secas, esto es, sin necesariamente aludir a esa vocería, pero en el entendido natural de que obraba en esa condición.

Para la Sala, el hecho de que se denomine en los actos administrativos de una o de otra forma a la misma empresa no le vulnera el derecho de defensa, ni le resta claridad al título el hecho de que se hubiera invertido el nombre, pues, se reitera, que si el acto administrativo contiene obligaciones tributarias que, en el estricto sentido de la ley, deben ser atendidas por la fiduciaria, esta sabe perfectamente que unas son obligaciones con cargo a los patrimonios autónomos [el impuesto] y otras con cargo a su propio patrimonio [sanciones]. Por lo mismo, ALIANZA FIDUCIARA S.A. bien pudo controvertir, en sede administrativa y judicial, el acto administrativo, ora en defensa propia, respecto de las obligaciones que le son directamente imputables, ora por las que tendría que responder en defensa de los patrimonios autónomos, respecto de las obligaciones que, en calidad de administrador, está en el deber de atender, pero que se cumplen con cargo a los recursos de los patrimonios autónomos.

Es un hecho no controvertido que las liquidaciones provisionales se encuentran en firme y, por lo mismo, son actos plenamente ejecutables. ALIANZA FIDUCIARIA S.A. no contradijo la validez de esos títulos por medio de la respectiva actuación judicial, esto es, mediante la interposición de las respectivas acciones judiciales.

Ahora bien, el mandamiento de pago es el instrumento del que se vale la administración para ejecutar los títulos ejecutivos. La demandante alegó la falta de claridad en el mandamiento de pago pues, a su juicio, de ese acto no queda claro si se pretende ejecutar a la propia fiduciaria o a los patrimonios autónomos.

Analizado el mandamiento de pago que libró el Distrito Capital para cobrar el impuesto predial, se advierte que señala como responsable a FIDUCIARIA ALIANZA S.A. COMO VOCERA DE LOS PATRIMONIOS AUTÓNOMOS. En ese contexto, no se advierte que el Distrito Capital pretenda ejecutar a la sociedad fiduciaria contra su propio peculio por las obligaciones de los patrimonios autónomos.

De hecho, el Distrito Capital, como se advirtió inicialmente, en la Resolución DDI 195230 del 7 de octubre de 2010 [acto demandado], admitió que ese no era su propósito, pero, eso sí, aclaró, que como las liquidaciones provisionales tasaron la sanción por extemporaneidad, ese pago incumbe hacerlo directamente a la fiduciaria.

En todo caso, la Sala considera pertinente aclarar que el Distrito Capital puede decretar medidas cautelares contra los bienes de la propia fiduciaria, pero eso sí, para cobrar la sanción por extemporaneidad, exclusivamente. No es admisible decir que la demandante sea solidariamente responsable por el pago del impuesto predial, como lo argumentó el demandado, pues, el Decreto Distrital 807 de 1997 dispone la responsabilidad subsidiaria, pero a cargo del beneficiario del fideicomiso.

No obstante ese equivocado entendimiento del demandado, para la Sala no es pertinente anular los actos administrativos demandados, pues del mandamiento de pago no es dable inferir la supuesta violación del principio de separación patrimonial, que adujo la demandante. Pero en garantía de lo aquí dicho, la Sala decide condicionar la ejecución de las liquidaciones provisionales dictadas por el Distrito Capital en el sentido de que se entienda que el mandamiento de pago se libra a cargo de ALIANZA FIDUCIARIA S.A., COMO VOCERA DE LOS PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, para que se haga efectivo el cobro del impuesto predial con cargo a los recursos derivados de la administración de los patrimonios autónomos, y a cargo de ALIANZA FIDUCIARIA S.A., para que se haga efectivo el cobro de la sanción por extemporaneidad con cargo a los bienes de la propia sociedad fiduciaria.

Se exceptúa de la anterior decisión, el cobro coactivo de la liquidación provisional 2005EE74075, porque, tal como lo manifestó la demandante, mediante la Resolución DDI 155429 del 28 de septiembre de 2011, la Subdirectora de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá revocó de oficio dicha liquidación provisional(30).

Conforme con el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del nuevo Código General del Proceso(31), en la sentencia se tendrá en cuanta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. REVÓCANSE los numerales segundo y tercero de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:

SEGUNDO. DECLARAR probada la excepción de falta de título ejecutivo en relación con las obligaciones contenidas en la liquidación provisional 2005EE74075 del 10 de mayo de 2005.

TERCERO. En consecuencia, continúese adelante con el proceso de cobro coactivo respecto de las obligaciones contenidas en las liquidaciones provisionales que se enlistan a continuación, a condición de que se entienda que el mandamiento de pago se libra a cargo de ALIANZA FIDUCIARIA S.A., COMO VOCERA DE LOS PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, para que se haga efectivo el cobro del impuesto predial con cargo a los recursos de los patrimonios autónomos, y a cargo de ALIANZA FIDUCIARIA S.A., para que se haga efectivo el cobro de la sanción por extemporaneidad con cargo a los bienes de la sociedad fiduciaria.

CHIPMatríc. inmob.Vig.Acto oficialFecha del actoSaldo impuestoSaldo sanción
AAA095YDDE45808820002005EE7255210/05/20051.863.0001.863.000
AAA0095YDEP5429920002005EE7255310/05/20052.196.0002.196.000
AAA0097YOMS55024020002005EE7299810/05/2005893.000893.000
AAA0075WNNX127986720002005EE6683710/05/200566.934.00066.934.000
AAA0097YTEP144622220002005EE7300710/05/2005599.000599.000
AAA0097YTFZ144622320002005EE7300810/05/2005256.000324.000
AAA0097YTHK144622420002005EE7300910/05/2005236.000298.000
AAA0097YTJZ144622520002005EE7301010/05/2005483.000608.000
AAA0101LYOM2015953720002005EE7378210/05/200519.106.00019.106.000
AAA0075UOWF148115020002005EE9371710/05/2005136.000136.000
AAA0075WPHK148113620002005EE9371810/05/2005921.000921.000
AAA0075WPJZ148113820002005EE9371910/05/20051.455.0001.455.000
AAA0075WPKC148113920002005EE9372010/05/20051.582.0001.582.000
AAA0075WPLF148114020002005EE9372110/05/20051.669.0001.669.000
AAA0075WPMR148114720002005EE9372210/05/20051.594.0001.594.000
AAA0075WRTD148113720002005EE9372310/05/20052.261.0002.261.000
AAA0075WRUH148114120002005EE9372410/05/2005542.000542.000
AAA0075WRWW148114220002005EE9372510/05/2005214.000214.000
AAA0075WRXS148114320002005EE9372610/05/2005895.000895.000
AAA0075WRYN148114420002005EE9372710/05/20051.250.0001.250.000
AAA0075WTCN148114820002005EE9372810/05/20051.183.0001.183.000
AAA0075WTDE148114920002005EE9372910/05/2005703.000703.000
AAA0075WTEP148114520002005EE9373010/05/20051.817.0001.817.000
 TOTAL108.788.000109.043.000
TOTAL217.831.000

1. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.»

4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA, C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014). Referencia: NULIDAD. Radicación: 85001-23-31-000-2011-00020-02 (19248). Demandante: CLARA LEAL TORRES. Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL.

5 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2009, Consejero ponente: William Giraldo Giraldo, Radicación: 25000-23-27-000-2004-01343-01(16510).

6 Ídem.

7 Artículo 146, numeral 7º, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Separación Patrimonial de los fondos recibidos en fideicomiso. Toda sociedad fiduciaria que reciba fondos en fideicomiso deberá mantenerlos separados del resto de activos de la entidad”.

8 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2009, Consejero ponente: William Giraldo Giraldo, Radicación: 25000-23-27-000-2004-01343-01(16510).

9 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., 8 de mayo de dos mil catorce (2014). Radicación: 250002327000200700210 01 (19913). Actor: FIDUCIARIA DE OCCIDENTE S.A. (NIT. 800143157-3). Demandado: DISTRITO CAPITAL. Impuesto predial – años gravables 1999, 2000 y 2001.

10 Sentencia del 5 de febrero de 2009, expediente 16261, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

11 Artículo 1233, Código de Comercio.

12 Artículo 1227, Código de Comercio.

13 Cfr. Artículo 146 numeral 7º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Separación Patrimonial de los fondos recibidos en fideicomiso. Toda sociedad fiduciaria que reciba fondos en fideicomiso deberá mantenerlos separados del resto de activos de la entidad”.

14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 7 de mayo de 2008, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

15 El impuesto predial unificado reúne los siguientes tributos: (i) el impuesto predial adoptado por el Código de Régimen Municipal (D. 1333/86) y demás normas complementarias; (ii) el impuesto de parques y arborización, regulado por el Código de Régimen Municipal; (iii) el impuesto de estratificación económica de la Ley 9ª de 1989 y (iv) la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989.

16 El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 prevé que son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

17 “Por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones”.

18 Decreto 807 de 1993, artículo 12 # 1, 13 y 16.

19 Esta norma fue modificada por el artículo 15 del Acuerdo 469 de 2011, que establece: ART. 15.—Obligados a presentar declaración del impuesto predial unificado. Los propietarios, poseedores, usufructuarios, así como los tenedores de bienes públicos entregados en concesión, ubicados en la jurisdicción de Bogotá Distrito Capital, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo período, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio, sin perjuicio de las exenciones y exclusiones contenidas en las normas vigentes.

(…). Cuando se trate de predios vinculados y/o constitutivos de un patrimonio autónomo, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, los fideicomitentes y/o beneficiarios del respectivo patrimonio, en su calidad de sujetos pasivos. (Resaltado fuera de texto). Este artículo fue modificado en virtud de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, que señala: ART. 54.—Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión (resaltado fuera de texto).

20 Norma adicionada por el artículo 6º del Decreto 401 de 1999.

21 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA, C.P. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., 8 de mayo de dos mil catorce (2014). Radicación: 250002327000200700210 01 (19913). Actor: FIDUCIARIA DE OCCIDENTE S.A. (NIT. 800143157-3). Demandado: DISTRITO CAPITAL. Impuesto predial - años gravables 1999, 2000 y 2001.

22 Aunque la norma transcrita señala que debe presentarse una sola declaración por todos los patrimonios autónomos, se ha entendido que esta obligación para el caso del impuesto predial debe concordarse con el artículo 25 del Decreto 807 de 1993, que establece: «ART. 25.—Obligados a presentar Declaración de Impuesto Predial Unificado. A partir del 1º de enero de 1994, los propietarios o poseedores de predios ubicados en la jurisdicción de Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo período, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio». La Administración Distrital en el Concepto 824 del 10 de noviembre de 1999, indicó lo siguiente: «Como podemos observar en el impuesto Predial Unificado la obligación de declarar y pagar el tributo recae en los propietarios, poseedores y usufructuarios de predios ubicados en jurisdicción de Santa Fe de Bogotá, D.C., de la misma forma la obligación tributaria debe ser cumplida por cada predio existente de manera independiente. Ahora bien, si debe ser declarado cada predio de manera independiente mal podría pensarse en cumplimiento de la disposición prevista en el artículo 11-1 del Decreto 807 de 1993, de “presentar una sola declaración por todos los patrimonios autónomos” cuando estos correspondan a predios inmuebles, sea el caso de la titularización o en la fiducia de administración a manera de ejemplo. Ya que esta disposición imposibilitaria el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones por concepto del impuesto predial unificado ya que la característica propia del tributo así lo determina».

23 Ídem 21.

24 Esta conclusión no contradice la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente 15958, M.P. Dra. Ligia López Díaz, pues en esa oportunidad el asunto discutido era diferente, pues el análisis propuesto estaba encaminado a establecer si la declaración del impuesto predial presentada por el beneficiario del fideicomiso era válida, a pesar de que la fiducia ya había presentado la liquidación del impuesto.

25 Como lo ha señalado la Sala: “Es procedente precisar que la Responsabilidad Solidaria hace referencia a la obligación conjunta sobre una misma prestación, aunque en materia fiscal ésta se encuentra limitada por el monto de los aportes, de modo que para cada uno de los responsables, principal o solidario, se hace exigible al tiempo la obligación sustancial y con ello nace la posibilidad de ejercer en su contra el cobro coactivo.

La subsidiaria, en cambio, aunque esté previamente determinada en la ley, sólo opera de manera residual al cumplimiento de una condición, que es la que el deudor principal no pague; de forma tal que no puede iniciarse proceso de cobro coactivo contra el deudor subsidiario, sino cuando esté demostrado en la actuación que la labor de cobro en contra del deudor principal ha sido fallida”. Sentencia del 31 de julio del 2009, expediente 17103, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

26 Folios 136 A, 144, 152, 159, 165, 169 A, 177, 197, 201 B, 209, 216, 223, 230, 236, 240, 248, 255, 261, 267, 273, 279.

27 Folio 36, c.p.

28 MORA G., Nelson R. Procesos de Ejecución. Tomo I. Edición 4ª, Editorial Temis, Bogotá 1982, págs. 61 y ss.

El tratadista Nelson R. Mora, explica los requisitos del título ejecutivo, así:

“Conforme a las categorías antes enunciadas, la claridad debe emerger del título ejecutivo, sin que se quiera acudir a razonamientos u otras circunstancias aclaratorias que no estén consignadas en el título o que no se desprendan de él; es decir, que el título sea inteligible, explícito, preciso y exacto, y que, aparentemente, su contenido sea cierto, sin que sea necesario recurrir a otros medios de prueba.

“Del latín exigere, la exigibilidad significa que la obligación puede pedirse, cobrarse o demandarse. La obligación es exigible cuando válidamente puede pedirse o demandarse su cumplimiento al deudor” ...

“Expresa, del latín expressio, expressus, que significa declarar precisamente lo que se quiere dar a entender. El documento debe contener una obligación expresa, es decir, debe expresarse en él, sea en el escrito donde se encuentra consignada la obligación, sea oralmente, cuando se trata de documentos que permiten esa modalidad, como la cinta magnetofónica, el video tape, el disco, o las películas cinematográficas con sonido, el contenido y alcance de la obligación, las partes vinculadas y los términos en que la obligación se ha estipulado”.

29 “ART. 90-1.—Determinación Provisional del Impuesto Predial Unificado por omisión de la Declaración Tributaria. Cuando el contribuyente del impuesto predial unificado omita la presentación de la declaración tributaria, estando obligado a ello, el funcionario competente de la Dirección Distrital de Impuestos, podrá determinar provisionalmente como impuesto a cargo del contribuyente una suma equivalente al impuesto liquidado en su última declaración aumentado en el porcentaje establecido con base en la metodología legal vigente de ajuste de cifras. Así mismo fijará la sanción de extemporaneidad correspondiente en un valor equivalente a la que debe calcular el contribuyente. El valor del impuesto determinado provisionalmente causará intereses de mora a partir del vencimiento del término para declarar y pagar. (…)

30 Folio 344, c.a. 3.

31 Artículo 305, CPC.