Sentencia 2011-00055 de marzo 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2011-00055-01

Número interno: 19811

Magistrado Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Barcenas

Demandante: Alianza Fiduciaria S.A.

Demandado: Distrito Capital - Secretaria de Hacienda Distrital

Tema: cobro coactivo

Subtema: excepción de falta de título ejecutivo

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: « 3. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si son nulas las resoluciones DDI 185004 del 9 de agosto de 2010 y DDI 195233 del 7 de octubre de 2010 (que confirmó a la anterior), por medio de las que la subdirección de impuestos a la propiedad de la oficina de cobro de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la Alianza Fiduciaria S.A. contra el mandamiento de pago librado mediante Resolución DDI 175584 del 8 de junio de 2010 y ordenó continuar con la ejecución.

3.1. Asunto preliminar: de la caducidad de la acción.

El Distrito Capital presentó la excepción de caducidad de la acción, con fundamento en que la notificación personal de la Resolución DDI 195233 del 7 de octubre de 2010, proferida por la oficina de cobro de la subdirección de impuestos a la propiedad de la Dirección de Impuestos de Bogotá, con la que se resolvió el recurso de apelación presentado contra la Resolución DDI 185004 del 9 de agosto de 2010, se efectuó el 15 de octubre de 2010.

Que, en consecuencia, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 15 de febrero y la demanda fue presentada el 18 de febrero de 2011.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Decreto 1 de 1984, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución, según el caso. Eso significa que una vez se cumple el término de caducidad se cierra la posibilidad de demandar el acto administrativo particular ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

También vale decir que los términos de caducidad no son plazos que el legislador estableció de manera caprichosa para restringir el acceso a la administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Y, en cuanto a la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, porque los actos administrativos que definen situaciones, reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden cuestionarse indefinidamente en sede administrativa o jurisdiccional.

Ahora bien, en el sub examine, la resolución que resolvió el recurso de apelación fue notificada el 15 de octubre de 2010, por tanto, a partir del 16 de octubre de 2010 comenzaba a correr el término de caducidad de la acción. Y se cumplió el 16 de febrero de 2011.

De acuerdo con el sello de radicación que aparece en el folio 3 del expediente, la demanda fue recibida en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de febrero de 2011, por tanto, no operó la caducidad de la acción.

No prospera la excepción propuesta por la demandada.

3.2. Delimitación de la litis.

Sea lo primero precisar que de la lectura de los actos y memoriales que conforman la actuación administrativa ahora cuestionada, la Sala advierte que el demandante, en realidad, no alegó la excepción de falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago. Fue la administración la que decidió subsumir el alegato de la demandante en esa excepción y, en tal sentido, fue resuelta por el tribunal en la sentencia apelada.

De hecho, como se puede apreciar en la demanda, las causales de nulidad que propuso la demandante se orientan a probar que los actos demandados son nulos por: (i) violación del derecho de defensa y (ii) por la falta de aplicación, al caso concreto, de la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios.

En esa medida, el problema jurídico de la controversia judicial no debió limitarse a establecer si se configuró la excepción de falta de título ejecutivo por la presunta falta de claridad que tendrían los títulos ejecutivos objeto de cobro, por el hecho de que en algunos títulos se citó el nombre de la fiduciaria y el fideicomiso afectado, pero identificando el fideicomiso con el NIT de la fiduciaria, y, en otros, solo se citó el nombre de la fiduciaria con su correspondiente NIT.

El verdadero problema jurídico tenía que abarcar si se violó el derecho de defensa de la demandante y el principio de separación patrimonial, como se alegó en la demanda.

La demandante, según su alegato, siempre ha pretendido que no se haga efectivo el cobro coactivo del impuesto predial de ciertos bienes, afectos a patrimonios autónomos por ella administrados, y contra los propios bienes de la sociedad fiduciaria.

El Distrito Capital [demandada], por su parte, parece no cuestionar el alegato de la demandante. Más bien, parece coincidir con esta en que las fiduciarias no pueden responder, contra su propio peculio, por el pago del impuesto predial que se cause por inmuebles afectos a la fiducia mercantil. De hecho, en la contestación de la demanda advirtió que en uno de los actos administrativos demandados, concretamente, en la Resolución DDI-195233 del 7 de octubre del 2010, se dijo, textualmente, que “[…] no se proferirán medidas cautelares en contra de los bienes propios y cuentas bancarias de la fiduciaria, sino en contra de los bienes que conforman los patrimonios autónomos […]”.

En consecuencia, la Sala considera pertinente resolver las causales de nulidad propuestas en la demanda que, como se precisó inicialmente, aluden a probar: (i) la violación del derecho de defensa de la demandante y (ii) la falta de aplicación, al caso concreto, de la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios.

Para el efecto, la Sala hará una breve reseña de la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos del resto del activo de las sociedades fiduciarias, y luego, analizará los hechos del caso concreto a efectos de verificar si se configuran o no las causales de nulidad propuestas.

3.2.1. De la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios. Reiteración de jurisprudencia(4).

3.1.1.1. Separación patrimonial de los bienes fideicomitidos. La normativa nacional.

La Sala empieza por reiterar(5) que no es procedente confundir las obligaciones tributarias que tiene el fideicomitente, con las que pueda contraer el fiduciario, como consecuencia de la realización de hechos generadores de una obligación tributaria, pues las normas mercantiles son claras en establecer la diferencia entre los patrimonios del fideicomitente, de la fiduciaria y del fideicomiso(6).

Así se precisó en la sentencia del 21 de agosto de 2014(7):

1. Naturaleza jurídica de los patrimonios autónomos.

3.1. Para hablar de patrimonios autónomos necesariamente hay que referirse al contrato de fiducia mercantil, ya que es en virtud de dicho negocio jurídico que los patrimonios existen y desarrollan las actividades para las que fueron constituidos.

De conformidad con el artículo 1226 del Código de Comercio, el contrato de fiducia mercantil es “un negocio jurídico en virtud del cual una persona llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de este o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario”.

Por definición expresa del legislador, la fiducia mercantil supone una transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada.

Ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo, pues los bienes i) salen real y jurídicamente del patrimonio del fideicomitente —titular del dominio—, ii) no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, sino que solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y, iii) están afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo, tal como lo disponen los artículos 1226 a 1244 del Código de Comercio.

3.2. Igualmente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 146 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los bienes fideicomitidos se deben separar del resto del activo de una fiduciaria(8), con el fin de que ese patrimonio autónomo no se confunda con el del fiduciario, ni con otros patrimonios igualmente constituidos.

En consecuencia, tampoco es posible confundir las obligaciones tributarias que tiene el fideicomitente, con las que pueda contraer el fiduciario, como consecuencia de la realización de hechos generadores de una obligación tributaria, pues las normas mercantiles son claras en establecer la diferencia entre los patrimonios del fideicomitente, de la fiduciaria y del fideicomiso(9).

En la sentencia del 8 de mayo de 2014(10), también se dijo:

Con fundamento en la anterior norma [se refiere al art. 1226, C.Co.], la Sala(11) ha precisado que una vez el fiduciante transfiere los bienes al fiduciario, se forma con ellos un patrimonio autónomo, separado del resto de activos de la entidad y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios. Este patrimonio autónomo está afecto a la finalidad para la cual fue creado(12) y no forma parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, de manera que los bienes fideicomitidos solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida(13), es decir, que la fiducia tiene como deuda la finalidad para la cual fue creada.

La exigencia de la separación de los “bienes fideicomitidos” del resto del activo de una fiduciaria(14), busca que ese patrimonio no se confunda con el del fiduciario ni con otros patrimonios igualmente constituidos, por ello se constituye como patrimonio autónomo y contablemente debe ser reflejado de manera trasparente su registro como bienes propios del fideicomiso(15).

Así pues, una vez constituida la fiducia surge un patrimonio autónomo únicamente afecto al cumplimiento de las obligaciones que sean contraídas para desarrollar la finalidad para la cual fue creado. Aunque el patrimonio autónomo sea administrado por la sociedad fiduciaria es independiente de su patrimonio y de los demás negocios fiduciarios, además, los bienes que lo constituyen dejan de ser parte del patrimonio del fiduciante, pues se escinden de él.

3.1.1.2. El impuesto predial en la normativa del Distrito. Responsabilidad de las sociedades fiduciarias.

El impuesto predial unificado está regulado en la Ley 44 de 1990, como un impuesto del orden municipal que fusionó varios tributos(16) y que grava la propiedad o posesión de un inmueble en áreas urbanas, rurales o suburbanas(17).

El Decreto Distrital 807 de 1993(18) establece que la declaración del impuesto predial unificado es anual y debe presentarse en los formularios oficiales con el lleno de los requisitos legales, en los lugares y dentro de los plazos, que para el efecto señale la autoridad distrital(19).

Respecto de los obligados a presentar la declaración del impuesto predial, el artículo 25 del Decreto Distrital 807 de 1993, [vigente para la época de los hechos] disponía lo siguiente:

Los propietarios, poseedores o usufructuarios de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo periodo, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio.

En el caso de predios que pertenezcan a varias personas, la presentación de la declaración por una de ellas, libera de dicha obligación a las demás, independientemente de la responsabilidad de cada una por el impuesto, intereses y sanciones, en proporción a la cuota parte o derecho que tengan en la propiedad.(20)

Tratándose de los patrimonios autónomos, habida cuenta de que carecen de personería jurídica, el artículo 11-1 del Decreto Distrital 807 de 1993(21), adicionado por el artículo 6º del Decreto 401 de 1999, dispuso lo siguiente:

ART. 6º—Cumplimiento de las obligaciones de los patrimonios autónomos. Adicionase el Decreto 807 de 1993 con el siguiente artículo:

ART. 11-1Cumplimiento de las obligaciones de los patrimonios autónomos. En el caso de los fondos comunes, fondos de valores o patrimonios autónomos, se entenderá cumplido el deber de presentar las declaraciones tributarias, cuando la declaración se haya efectuado por el fondo, o patrimonio autónomo, o por las sociedades que los administre.

Con relación a cada uno de los patrimonios autónomos bajo su responsabilidad, los fiduciarios están obligados a cumplir las obligaciones formales señaladas en las normas legales para los contribuyentes, los retenedores y los responsables, según sea el caso. Para tal efecto, se identificarán de forma global todos los fideicomisos que administre, con un NIT diferente al de la sociedad fiduciaria.

Las sociedades fiduciarias presentarán una sola declaración por todos los patrimonios autónomos. La sociedad fiduciaria tendrá a disposición de la Dirección Distrital de Impuestos, para cuando esta lo solicite, una desagregación de los factores de la declaración atribuible a cada patrimonio autónomo.

Los fiduciarios son responsables por las sanciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones formales a cargo de los patrimonios autónomos, así como de la sanción por corrección aritmética y de cualquier otra sanción relacionada con dichas declaraciones.

Con cargo a los recursos del fideicomiso, los fiduciarios deberán atender el pago de los impuestos distritales que se generen como resultado de las operaciones del mismo, así como de sus correspondientes intereses moratorios y de la actualización por inflación, cuando sean procedentes.

Cuando los recursos del fideicomiso sean insuficientes, los beneficiarios responderán solidariamente por tales impuestos, retenciones y sanciones” (negrillas y subrayas fuera de texto).

La Sala(22) ha precisado que de la norma transcrita se establecen las obligaciones formales tributarias a cargo de las fiduciarias y la forma de cumplir la obligación sustancial de pago de los tributos administrados por el Distrito Capital, así:

• Presentación de las declaraciones tributarias correspondientes respecto de cada uno de los patrimonios autónomos(23).

• Pago de las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, que es responsabilidad directa y exclusiva de la fiduciaria.

• Pago de los impuestos distritales con “cargo a los recursos del fideicomiso” y, en caso de que estos “sean insuficientes”, responderán solidariamente los “beneficiarios” por tales impuestos, retenciones y sanciones.

En esas condiciones, la Sala advierte que las sociedades fiduciarias tienen reguladas expresamente en el artículo 11-1 del Decreto 807 de 1993, las obligaciones tributarias a cargo, respecto de los patrimonios autónomos que administren(24). En cuanto a la obligación de pago del impuesto, si bien en primera medida corresponde realizarlo a la fiduciaria como vocera y administradora del patrimonio autónomo, tal obligación está condicionada a que existan recursos en el patrimonio autónomo pues de no existir, entran a responder los beneficiarios(25), pero sin que la norma establezca solidaridad entre la fiduciaria como vocera y administradora del patrimonio autónomo y el beneficiario, sino subsidiariedad en la responsabilidad exclusiva del beneficiario(26).

3.1.2. Del caso concreto.

3.1.2.1. Hechos probados y no controvertidos.

1. Conforme consta en el certificado de existencia y representación legal proferido por la Superintendencia Financiera de Colombia, la razón social de la demandante es: Alianza Fiduciaria S.A.

2. Alianza Fiduciaria S.A., presentó sin pago las declaraciones del impuesto predial de los siguientes bienes bajo su administración:

ChipMatrícula inmobiliariaVigenciaStickerFecha sticker
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AAA0168CHRU4038011020072327001006287706/07/2007
AAA0142LFOM111700720052324201005580908/07/2005
AAA0142LFOM111700720062327001006780707/07/2006
AAA0142LFOM111700720072327001006276606/07/2007
AAA0142LFOM11170072008161706000787508/07/2008
AAA0142LFOM111700720092327001023357630/06/2009
AAA0074RMOE144608020052327001005911008/07/2005
AAA0168CHEA4038011120052324201005560108/07/2005
AAA0168CHEA4038011120062327001006549107/07/2006
AAA0168CHEA4038011120072327001006270206/07/2007
AAA0143AWUZ8742820052324201005581608/07/2005
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AAA0143AWUZ874282008161760008047208/07/2008
AAA0143AWUZ8742820092327001023338630/06/2009

3. El 8 de junio de 2010, el jefe (E) de la oficina de cobro de la subdirección de impuestos a la propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá libró el mandamiento de pago 2010EE-310282 en contra de Fiduciaria Alianza S.A. vocera de patrimonios autónomos, identificada con NIT 830.053.812, en el que cobran las siguientes sumas por concepto del impuesto predial unificado y sanciones:

ChipMatrícula inmobiliariaVig.StickerFecha stickerSaldo impuestoSaldo sanción
AAA0153YXCX147434620052,327E+1323/06/20058.0000
AAA0153YXCX147434620062,327E+1307/07/200616.0000
AAA0153YXCX147434620072,327E+1306/07/200723.0000
AAA0153YXCX147434620081,61706E+1208/07/200823.0000
AAA0153YXCX147434620092,327E+1330/06/200925.0000
AAA0153YXBR147434520052,277E+1323/06/20059.0000
AAA0153YXBR147434520062,327E+1307/07/200618.0000
AAA0153YXBR147434520072,327E+1306/07/200724.0000
AAA0153YXBR147434520081,61706E+1208/07/200824.0000
AAA0153YXBR147434520092,327E+1330/06/200926.0000
AAA0186KYDE157691520051,07904E+1208/07/200548.0000
AAA0075WOMS148116520052,327E+1308/07/2005548.0000
AAA168CFOE4038011920052,3242E+1308/07/2005449.0000
AAA168CFOE4038011920072,327E+1306/07/20073.161.0000
AAA0087PFWW17388120052,327E+1308/07/20052.025.0000
AAA186KZCX157693620051,4012E+1307/07/200548.0000
AAA0187CMAF2042804020055,51062E+1225/04/2005533.0000
AAA0184KEHK159955020055,4135E+1208/07/200536.0000
AAA0183UELW2043104720051,22802E+1213/06/200561.0000
AAA0184KNSK159956220055,4135E+1308/07/200536.0000
AAA0186KZSK160000520052,327E+1308/07/200533.0000
AAA0186KZSK160000520061,3025E+1307/07/200631.0000
AAA0168CHPP4038006620052,327E+1308/07/200510.359.0000
AAA0075RFKC149847520052,3242E+1308/07/2005465.0000
AAA096NUKL147279520052,327E+1308/07/20054.280.0000
AAA0142ZPMR60407820052,3242E+1308/07/20058.0000
AAA0142ZPMR60407820062,327E+1307/07/200616.0000
AAA0142ZPMR60407820072,327E+1306/07/200711.0000
AAA0142ZPMR60407820081,6176E+1208/07/20089.0000
AAA0142ZPMR60407820092,327E+1330/06/20099.0000
AAA0143YOUZ57573420052,324E+1308/07/2005100.0000
AAA0143YOUZ57573420062,327E+1307/07/2006200.0000
AAA0143YOUZ57573420072,327E+1306/07/2007106.0000
AAA0143YOUZ57573420081,61706E+1208/07/2008107.0000
AAA0143YOUZ57573420092,327E+1330/06/2009107.0000
AAA0143BBPP60475220052,327E+1308/07/2005618.0000
AAA0143BBPP60475220062,327E+1307/07/2006660.0000
AAA0143BBPP60475220072,327E+1306/07/2007723.0000
AAA0143BBPP60475220081,61706E+1208/07/2008735.0000
AAA0143BBPP60475220092,9563E+1230/06/2009772.0000
AAA0153YRTO147434720052,327E+1323/06/2005126.0000
AAA0102PSWF47660420052,327E+1308/07/20055.779.0000
AAA0168CJJH4038012120052,3242E+1308/07/20051.045.0000
AAA0168CJJH4038012120062,327E+1307/07/20066.585.0000
AAA0168CJJH4038012120072,327E+1306/07/20076.914.0000
AAA0168CJKL4038011220052,3242E+1308/07/2005111.0000
AAA0168CJKL4038011220062,327E+1307/07/2006752.0000
AAA0168CJKL4038011220072,327E+1306/07/2007790.0000
AAA0168CJLW4038011820052,3242E+1308/07/200528.0000
AAA0168CJLW4038011820062,327E+1307/07/2006124.0000
AAA0168CJLW4038011820072,327E+1306/07/2007130.0000
AAA0186CJMS4038011620052,3242E+1308/07/2005266.0000
AAA0186CJMS4038011620062,327E+1307/07/20061.975.0000
AAA0186CJMS4038011620072,327E+1306/07/20072.074.0000
AAA0168CKCN4038011320052,3242E+1308/07/200583.0000
AAA0168CKCN4038011320062,327E+1307/07/2006562.0000
AAA0168CKCN4038011320072,327E+1306/07/2007582.0000
AAA0168CKDE4038011420052,324E+1308/07/2005198.0000
AAA0168CKDE4038011420062,327E+1307/07/20061.144.0000
AAA0168CKDE4038011420072,327E+1306/07/20071.201.0000
AAA0093UDVN16313220052,327E+1308/07/20051.797.0000
AAA0093XJAM139817820052,327E+1308/07/200525.0000
AAA0076SWHK131815420055,4179E+1308/07/2005164.125.0000
AAA0076SWHK131815420062,327E+1307/07/2006192.539.0000
AAA0076SWHK131815420077,4196E+1205/07/2007199.273.0000
AAA0076SWHK131815420082,327E+1302/07/2008205.243.0000
AAA0076SWHK131815420092,327E+1330/06/2009243.248.0000
AAA0153YUNX147438820052,327E+1323/06/2005157.0000
AAA0153YUNX147438820062,327E+1307/07/2006155.0000
AAA0153YUNX147438820072,327E+1306/07/2007170.0000
AAA0153YUNX147438820082,327E+1308/07/2007179.0000
AAA0153YUNX147438820092,327E+1330/06/2009192.0000
AAA0159WZPP2033940220052,3242E+1308/07/200513.329.0000
AAA0159WZPP2033940220062,327E+1307/07/200614.241.0000
AAA0159WZPP2033940220092,327E+1330/06/200940.286.0000
AAA0168CFUZ4038011520052,3242E+1308/07/20051.258.0000
AAA0168CFUZ4038011520062,327E+1307/07/20067.926.0000
AAA0168CFUZ4038011520072,327E+1306/07/20078.322.0000
AAA0168CFXR4038011720052,3242E+1308/07/2005629.0000
AAA0168CFXR4038011720062,327E+1307/07/20063.966.0000
AAA0168CFXR4038011720072,327E+1306/07/20074.164.0000
AAA0168CHDM4038010920052,3242E+1308/07/2005374.0000
AAA0168CHDM4038010920062,327E+1307/07/20062.543.0000
AAA0168CHDM4038010920072,327E+1306/07/20072.632.0000
AAA0168CHWF4038009920052,3242E+1308/07/20051.612.0000
AAA0168CHWF4038009920062,327E+1307/07/200610.159.0000
AAA0168CHWF4038009920072,327E+1306/07/200710.514.0000
AAA0168CHJH4038012020052,3242E+1308/07/20052.182.0000
AAA0168CHJH4038012020062,327E+1307/07/200613.747.0000
AAA0168CHJH4038012020072,327E+1306/07/200714.434.0000
AAA0168CHRU4038011020052,3242E+1308/07/2005211.0000
AAA0168CHRU4038011020062,327E+1307/07/20061.438.0000
AAA0168CHRU4038011020072,327E+1306/07/20071.510.0000
AAA0142LFOM111700720052,3242E+1308/07/2005881.0000
AAA0142LFOM111700720062,327E+1307/07/2006648.0000
AAA0142LFOM111700720072,327E+1306/07/2007687.0000
AAA0142LFOM111700720081,61706E+1208/07/2008718.0000
AAA0142LFOM111700720092,327E+1330/06/2009753.0000
AAA0074RMOE144608020052,327E+1308/07/200523.743.0000
AAA0168CHEA4038011120052,3242E+1308/07/2005123.0000
AAA0168CHEA4038011120062,327E+1307/07/2006837.0000
AAA0168CHEA4038011120072,327E+1306/07/2007867.0000
AAA0143AWUZ8742820052,3242E+1308/07/20051.153.0000
AAA0143AWUZ8742820062,327E+1307/07/2006375.0000
AAA0143AWUZ8742820072,327E+1306/07/2007390.0000
AAA0143AWUZ8742820081,6176E+1208/07/2008396.0000
AAA0143AWUZ8742820092,327E+1330/06/2009217.0000

— El referido mandamiento de pago fue librado en los siguientes términos(27):

ART. 1º—Librar mandamiento de pago a favor del Distrito Capital y a cargo de Fiduciaria Alianza S.A. vocera de patrimonios autónomos identificada con NIT 860.531.315.3 por la suma de mil doscientos cincuenta y un millones trescientos veintisiete mil pesos m/cte. ($1.251.327.000) valor correspondiente al impuesto predial unificado, sanciones y actualización de las sanciones de las vigencias señaladas en el párrafo primero de la parte considerativa de esta providencia más los intereses de mora respectivos y las costas que se causen hasta su pago total de las obligaciones fiscales insolutas.

ART. 2º—Decretar el embargo y secuestro de los bienes muebles o inmuebles, salarios, sumas de dinero que tenga o llegare a tener depositadas en cuentas de ahorro o corriente, certificados de depósito, títulos representativos de valores y demás valores de que sea titular o beneficiario el deudor, depositados en establecimientos bancarios, crediticios, financieros, compañías de seguros o similares, en cualquiera de sus oficinas o agencias en todo el país. Así mismo, decretar el embargo sobre los remanentes que pudieran existir ante autoridades judiciales y/o administrativas. El valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses.

ART. 3º—Notificar a la sociedad Fiduciaria Alianza S.A. vocera de patrimonios autónomos identificada con NIT 830.053.812, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 140, 6º, 7º, 8º y 9º del Decreto Distrital 807 de 1993 y el artículo 826 del estatuto tributario nacional […]”.

— El 16 de junio de 2010, el apoderado de alianza fiduciaria S.A. se notificó personalmente de la Resolución DDI 175584.

— El 8 de julio de 2010, la actora propuso la excepción que denominó de “carácter constitucional”, y que la sustentó con varios argumentos que tituló, así: (i) “Inexistencia de unidad patrimonial de Fiduciaria Alianza S.A. vocera de patrimonios autónomos identificada con el NIT 830.053.812.”, (ii) la unidad del NIT no implica la unidad patrimonial”, (iii) “Inaplicación de las normas que regulan de manera específica el tema”, y, (iv) cumplimiento de la obligación formal por parte de Alianza Fiduciaria S.A.” el contenido de cada acápite es similar al propuesto en la demanda(28).

— El 9 de julio de 2010, la demandante presentó las excepciones de falta de competencia y de improcedencia del mandamiento de pago por tramitarse una acción de extinción de dominio. La solicitud fue presentada en los siguientes términos:

“Por todo lo anteriormente expuesto, solicito se declare la terminación del proceso de cobro coactivo y consecuentemente se revoque la medida cautelar ordenada mediante la DDI-175584 de 2010, dictada dentro del proceso 2010EE-310282, dictada contra Alianza Fiduciaria S.A. por la mora en el pago de los impuestos prediales de las vigencias 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009, sobre el lote de terreno ubicado en la carrera XX Nº XX-XX de Ciudad Salitre de la ciudad de Bogotá, identificado con el chip AAA0076SWHK y matrícula inmobiliaria 50C-1318154, toda vez que al mismo le es aplicable el artículo 9º de la Ley 785 de 2002, por encontrarse incurso en una acción de extinción del derecho de dominio”(29).

— El 9 de agosto de 2009, mediante Auto 001, la oficina de cobro de la subdirección de impuestos a la propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá modificó el mandamiento de pago DDI175584, para excluir al inmueble con chip AAA0076SWHK y matrícula inmobiliaria 1318154(30).

— Tanto el mandamiento de pago, como el Auto 001 fueron dirigidos contra Fiduciaria Alianza S.A. como vocera de patrimonios autónomos, identificada con NIT 830.053.812.

En el mandamiento de pago, además, se identificaron los predios de manera estandarizada, como se indica a continuación. Se transcribe un cuadro, a título de ejemplo:

Dirección predioChipMatrícula inmobiliariaVigencia
CL XX XX XX GJ XXAAA0153YXCX14743462005

— También se advierte que al proceso se aportaron los estados de cuenta detallados de los predios(31).

— En la misma fecha (ago. 9/2010), el Distrito Capital mediante la Resolución DDI-185004 interpretó que la demandante propuso la excepción de falta de título ejecutivo, y en ese contexto, resolvió el alegato de la ahora demandante, en sentido desfavorable. El contenido de ese acto se defendió en similares términos a los propuestos en la contestación de la demanda(32).

— Mediante escrito del 24 de septiembre de 2010, la actora interpuso el recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo(33).

— Por medio de la Resolución DDI 195233 del 7 de octubre de 2010, el Distrito Capital confirmó el acto recurrido(34).

3.1.2.2. De la causal de nulidad por violación al derecho de defensa y del principio de separación patrimonial entre los patrimonios autónomos y la sociedad que los administra(35).

Son dos los problemas jurídicos a resolver. El primero atañe a decidir si se le vulneró el derecho de defensa a la demandante: (i) por el hecho de que el mandamiento de pago se dirigió a Fiduciaria Alianza S.A. como vocera de patrimonios autónomos, identificada con el NIT 830.053.812, pues en el certificado de existencia y representación legal figura como Alianza Fiduciaria S.A. y, (ii), porque el Distrito Capital omitió especificar en el mandamiento de pago, cada uno de los fideicomisos a los que están afectos los bienes objeto de cobro del impuesto predial.

De otra parte, habida cuenta de que para la demandante no están claras las obligaciones que pretende cobrar el Distrito Capital contra los bienes de la sociedad fiduciaria, como segundo problema jurídico le corresponde a la Sala analizar si se vulneró el principio de separación patrimonial de los bienes afectos a los patrimonios autónomos de los bienes de la sociedad que los administra.

La Sala considera que no está configurada ninguna causal de nulidad, porque no toda irregularidad en la precisa identificación del contribuyente representa una violación al derecho de defensa.

Es cierto que, conforme con los hechos que aparecen probados en el expediente, en el mandamiento de pago, el Distrito Capital invirtió el nombre de la fiduciaria, pues lo dirigió a Fiduciaria Alianza S.A. cuando debió dirigirlo a Alianza Fiduciaria S.A. No obstante, esta circunstancia no le impidió a Alianza Fiduciaria S.A. notificarse personalmente del mandamiento de pago y, por eso, pudo oponerse. En consecuencia, no se aprecia en qué medida se le ha vulnerado el derecho de defensa.

La Sala considera que no está configurada ninguna causal de nulidad, por las siguientes razones:

No está probada la violación al derecho de defensa, pues, conforme con los hechos que aparecen probados en el expediente, independientemente de que el mandamiento de pago se haya dirigido a Fiduciaria Alianza S.A. como vocera de patrimonios autónomos, identificada con el NIT 830.053.812, Alianza Fiduciaria S.A. se notificó personalmente del mandamiento de pago y, por eso, pudo oponerse al mismo.

Además, el hecho que fundamenta el cargo de vulneración del derecho de defensa no justifica el incumplimiento en el que incurrió la demandante, pues ese hecho no era obstáculo para adelantar los trámites necesarios para pagar el impuesto predial de los bienes por esta administrados. A pesar de que alega que presentó las declaraciones sin pago porque no contaba con los recursos para pagar el impuesto, no acredita prueba sobre su dicho.

Ahora bien, sobre la supuesta obligación que tenía el Distrito Capital de especificar en el mandamiento de pago los fideicomisos a los que correspondían los bienes objeto del impuesto predial, se advierte que la demandante no cita ninguna norma en la que se regule esa obligación. Y no es necesario que así se prevea en la ley, pues la obligación clara, expresa y actualmente exigible debe constar en los actos que prestan mérito ejecutivo. Para el caso concreto, las liquidaciones privadas del impuesto predial, que presentó la propia fiduciaria son los actos jurídicos que prestan mérito ejecutivo.

Como se puede apreciar en los hechos del caso, el mandamiento de pago identificó al sujeto responsable, describió los bienes objeto del impuesto predial y liquidó el impuesto predial y las sanciones correspondientes.

Como se precisó en el acápite referido a la responsabilidad de las sociedades fiduciarias, en materia del impuesto predial, estas responden con su propio peculio por el incumplimiento de la obligación de declarar. Y como en su calidad de administradoras de los patrimonios autónomos los representan, las fiduciarias tienen que hacer las gestiones necesarias para pagar el impuesto predial contra los recursos derivados del propio patrimonio autónomo.

En ese entendido, las liquidaciones provisionales bien podían formularse contra Alianza Fiduciaria S.A. como vocera de patrimonios autónomos o como Alianza Fiduciaria S.A., a secas, esto es, sin necesariamente aludir a esa vocería, pero en el entendido natural de que obra en esa condición.

Para la Sala, el hecho de que se identifique de una o de otra forma a la misma empresa no le vulnera el derecho de defensa, ni le resta claridad al título el hecho de que se hubiera invertido el nombre, pues, se reitera, que si el acto administrativo contiene obligaciones tributarias que, en el estricto sentido de la ley, deben ser atendidas por la fiduciaria, esta sabe perfectamente que unas son obligaciones con cargo a los patrimonios autónomos [el impuesto] y otras con cargo a su propio patrimonio [sanciones]. Por lo mismo, Alianza Fiduciaria S.A. bien pudo controvertir, en sede administrativa y judicial, el acto administrativo, ora en defensa propia, respecto de las obligaciones que le son directamente imputables, ora por las que tendría que responder en defensa de los patrimonios autónomos, respecto de las obligaciones que, en calidad de administrador, está en el deber de atender, pero que se cumplen con cargo a los recursos de los patrimonios autónomos.

Es un hecho no controvertido que las liquidaciones provisionales se encuentran en firme y, por lo mismo, son actos plenamente ejecutables. Alianza Fiduciaria S.A. no contradijo la validez de esos títulos por medio de la respectiva actuación judicial.

Ahora bien, el mandamiento de pago es el instrumento del que se vale la administración para ejecutar los títulos ejecutivos. La demandante alegó la falta de claridad en el mandamiento de pago pues, a su juicio, de ese acto no queda claro si se pretende ejecutar a la propia fiduciaria o a los patrimonios autónomos.

Analizado el mandamiento de pago que libró el Distrito Capital para cobrar el impuesto predial, se advierte que señala como responsable a Alianza Fiduciaria S.A. como vocera de los patrimonios autónomos. En ese contexto, no se advierte que el Distrito Capital pretenda ejecutar a la sociedad fiduciaria contra su propio peculio por las obligaciones de los patrimonios autónomos.

En todo caso, la Sala considera pertinente aclarar que el Distrito Capital solo puede decretar medidas cautelares contra los bienes de la propia fiduciaria, pero eso sí, para cobrar sanciones por extemporaneidad, exclusivamente. No es admisible decir que la fiduciaria es solidariamente responsable por el pago del impuesto predial, como lo argumentó el demandado, pues, el Decreto Distrital 807 de 1997 dispone la responsabilidad subsidiaria, pero a cargo del beneficiario del fideicomiso.

No obstante ese equivocado entendimiento del demandado, para la Sala no es pertinente anular los actos administrativos demandados, pues del mandamiento de pago no es dable inferir la supuesta violación del principio de separación patrimonial, que adujo la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

4 En el mismo sentido ver: sentencia del (…) dictada en el expediente 19972, demandante: Alianza Fiduciaria S.A. contra Secretaría de Hacienda Distrital, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Bogotá D.C., 21 de agosto de 2014, referencia: nulidad, Rad.: 85001-23-31-000-2011-00020-02 (19248), demandante: Clara Leal Torres, demandado: municipio de Yopal.

6 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2009, C.P. William Giraldo Giraldo, Rad.: 25000-23-27-000-2004-01343-01(16510).

7 Ídem.

8 Artículo 146, numeral 7º, del estatuto orgánico del sistema financiero: “Separación patrimonial de los fondos recibidos en fideicomiso. Toda sociedad fiduciaria que reciba fondos en fideicomiso deberá mantenerlos separados del resto de activos de la entidad”.

9 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2009, C.P. William Giraldo Giraldo, Rad.: 25000-23-27-000-2004-01343-01(16510).

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá, D.C., 8 de mayo de 2014, Rad.: 250002327000200700210 01 (19913), actor: Fiduciaria de Occidente S.A. (NIT. 800143157-3), demandado: Distrito Capital, impuesto predial - años gravables 1999, 2000 y 2001.

11 Sentencia del 5 de febrero de 2009, Exp. 16261, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

12 Artículo 1233, C.Co.

13 Artículo 1227 C.Co.

14 Cfr. Artículo 146 numeral 7º del estatuto orgánico del sistema financiero: “Separación Patrimonial de los fondos recibidos en fideicomiso. Toda sociedad fiduciaria que reciba fondos en fideicomiso deberá mantenerlos separados del resto de activos de la entidad”.

15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 7 de mayo de 2008, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

16 El impuesto predial unificado reúne los siguientes tributos: (i) el impuesto predial adoptado por el Código de Régimen Municipal (D. 1333/86) y demás normas complementarias; (ii) el impuesto de parques y arborización, regulado por el Código de Régimen Municipal; (iii) el impuesto de estratificación económica de la Ley 9a de 1989 y (iv) la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9a de 1989.

17 El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 prevé que son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

18 “Por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones”.

19 Decreto 807 de 1993, artículo 12, numerales 1º, 13 y 16.

20 Esta norma fue modificada por el artículo 15 del Acuerdo 469 de 2011, que establece: ART. 15—Obligados a presentar declaración del impuesto predial unificado. Los propietarios, poseedores, usufructuarios, así como los tenedores de bienes públicos entregados en concesión, ubicados en la jurisdicción de Bogotá Distrito Capital, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo período, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio, sin perjuicio de las exenciones y exclusiones contenidas en las normas vigentes.
(…). Cuando se trate de predios vinculados y/o constitutivos de un patrimonio autónomo, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, los fideicomitentes y/o beneficiarios del respectivo patrimonio, en su calidad de sujetos pasivos (negrillas fuera de texto). Este artículo fue modificado en virtud de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, que señala: ART. 54—Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión (negrillas fuera de texto).

21 Norma adicionada por el artículo 6º del Decreto 401 de 1999.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá, D.C., 8 de mayo de 2014, Rad.: 250002327000200700210 01 (19913), actor: Fiduciaria de Occidente S.A. (NIT. 800143157-3), demandado: Distrito Capital, impuesto predial - años gravables 1999, 2000 y 2001.

23 Aunque la norma transcrita señala que debe presentarse una sola declaración por todos los patrimonios autónomos, se ha entendido que esta obligación para el caso del impuesto predial debe concordarse con el artículo 25 del Decreto 807 de 1993, que establece: “ART. 25—Obligados a presentar declaración de impuesto predial unificado. A partir del 1º de enero de 1994, los propietarios o poseedores de predios ubicados en la jurisdicción de Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo período, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio”. La administración distrital en el Concepto 824 del 10 de noviembre de 1999, indicó lo siguiente: “Como podemos observar en el impuesto predial unificado la obligación de declarar y pagar el tributo recae en los propietarios, poseedores y usufructuarios de predios ubicados en jurisdicción de Santa Fe de Bogotá, D.C., de la misma forma la obligación tributaria debe ser cumplida por cada predio existente de manera independiente. Ahora bien, si debe ser declarado cada predio de manera independiente mal podría pensarse en cumplimiento de la disposición prevista en el artículo11-1 del Decreto 807 de 1993, de “presentar una sola declaración por todos los patrimonios autónomos” cuando estos correspondan a predios inmuebles, sea el caso de la titularización o en la fiducia de administración a manera de ejemplo. Ya que esta disposición imposibilitaría el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones por concepto del impuesto predial unificado ya que la característica propia del tributo así lo determina”.

24 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 7 de mayo de 2014, Exp. 19913, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

25 Esta conclusión no contradice la sentencia del 8 de noviembre de 2007, Exp. 15958, M.P. Dra. Ligia López Díaz, pues en esa oportunidad el asunto discutido era diferente, pues el análisis propuesto estaba encaminado a establecer si la declaración del impuesto predial presentada por el beneficiario del fideicomiso era válida, a pesar de que la fiducia ya había presentado la liquidación del impuesto.

26 Como lo ha señalado la Sala: “Es procedente precisar que la responsabilidad solidaria hace referencia a la obligación conjunta sobre una misma prestación, aunque en materia fiscal esta se encuentra limitada por el monto de los aportes, de modo que para cada uno de los responsables, principal o solidario, se hace exigible al tiempo la obligación sustancial y con ello nace la posibilidad de ejercer en su contra el cobro coactivo.
La subsidiaria, en cambio, aunque esté previamente determinada en la ley, solo opera de manera residual al cumplimiento de una condición, que es la que el deudor principal no pague; de forma tal que no puede iniciarse proceso de cobro coactivo contra el deudor subsidiario, sino cuando esté demostrado en la actuación que la labor de cobro en contra del deudor principal ha sido fallida”. Sentencia del 31 de julio del 2009, Exp. 17103, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

27 Folios 39 y 40, cdno. p.

28 Folios 55 a 59, cdno. p.

29 Folios 75 a 79, cdno. a.

30 Folios 72 a 74, cdno. a.

31 Folios 167 a 213, cdno. a.

32 Folios 41 a 47, cdno. p.

33 Folios 12 a 18, cdno. a.

34 Folios 48 a 54, cdno. p.

35 En el mismo sentido ver: sentencia del 10 de febrero de 2016, dictada en el expediente 19972, demandante Alianza Fiduciaria S.A. contra Secretaría de Hacienda Distrital, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.