Sentencia 2011-00061 de agosto 15 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Ref: Exp. 630012331000201100061 01

Núm. Interno: 2634-2012

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E)

Autoridades nacionales

Actor: Guillermo Arturo Muñoz Vallejo

Bogotá D.C., quince de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si es posible reconocer post mórtem la pensión gracia de la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz y sustituirla al demandante en su condición de cónyuge supérstite, en aplicación del régimen especial establecido en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Acto acusado

Acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición elevada el 30 de julio de 2010, mediante la cual el actor le solicitó a Cajanal el reconocimiento post mórtem de la pensión gracia a que tenía derecho su cónyuge la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz y la respectiva sustitución (fls. 21 y 23-26, cdno. ppal.).

De lo probado en el proceso

— El notario segundo del círculo de Túquerres - Nariño certificó que la señora Gloria Leonor Del Castillo Latorre(2) nació el 10 de diciembre de 1948 (fl. 632, cdno. 2).

— El notario primero del círculo de Túquerres - Nariño certificó que en el libro de registro de civil de matrimonios que se lleva en ese despacho, correspondiente al año 1970, a folio 290, se encuentra registrada la partida de Guillermo Arturo Muñoz Vallejo con Gloria Leonor Del Castillo Latorre, matrimonio católico celebrado el 11 de julio de 1970 (fl. 612, cdno. 2).

— De acuerdo con el registro civil de defunción, la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz falleció el 14 de octubre de 2006 (fl. 614, cdno. 2).

— El 6 de noviembre de 1998, el rector y el secretario de la Escuela Normal Nacional Mixta de Icononzo - Tolima hicieron constar que la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz laboró en esa institución como “maestra consejera” entre el 11 de julio de 1972 y el 20 de marzo de 1977 (fl. 274, cdno. 2).

— El 30 de septiembre de 1982, la pagadora de la Escuela Normal Nacional de Armenia Quindío certificó que la señora Gloria Leonor Del Castillo Latorre (sic), laboraba en esa institución como maestra de práctica docente (fl. 769, cdno. 2).

— El 10 de noviembre de 1982, por medio de la Resolución 22054, el Ministro de Educación Nacional legalizó una licencia por enfermedad de la causante de la pensión reclamada por el actor, quien se encontraba adscrita a la Escuela Anexa a la Normal Nacional de Varones de Armenia - Quindío (fl. 768, cdno. 2).

— De acuerdo con la Resolución 16135 de 7 de septiembre de 1983, el Ministro de Educación Nacional nombró a la señora Olga Cecilia Bermúdez Hernández para cubrir la plaza docente mientras la señora Gloria Leonor estaba en licencia por enfermedad (fls. 772-774, cdno. 2).

— El 30 de diciembre de 1998, el rector y la secretaria de la Escuela Normal Superior de Armenia - Quindío, certificaron que la señora Gloria Leonor trabajaba en el Centro Docente Jhon F. Kennedy anexa a ese establecimiento educativo, desde el 21 de marzo de 1977, como “maestra de práctica docente” de tiempo completo (275, cdno. 2).

— El 23 de julio de 2010, la profesional universitaria de la Secretaría de Educación del municipio de Armenia, hizo constar que la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz “(...) presto (sic) sus servicios en el nivel básica primaria, vinculación: En propiedad, como nacional en forma continua (...)”. Igualmente, se relacionó la siguiente historia laboral (fl. 41, cdno. ppal.):

NovedadActo
número
FechaFec. FiscalFec. PosFec. Hasta
Escuela Normal Superior - Armenia
Posesión por nombramiento
maestro(a) en propiedad
Res 344327 abr 197721 mar 197712 may 197731 ago 2004
RetirosRes 63212 ago 20041º sep 2004 1º sep 2004

 

— Por medio de la Resolución 15700 de 17 de diciembre de 1999, el subdirector general de prestaciones económicas de Cajanal negó a la señora Gloria Leonor la pensión gracia porque trabajó en instituciones dependientes del Ministerio de Educación Nacional (fls. 293-300, cdno.).

— Mediante la Resolución 6828 de 27 de abril de 2000 el subdirector general de prestaciones económicas de Cajanal desató el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 15700 de 17 de diciembre de 1999 y la confirmó (fls. 336-341, cdno. 2).

— A través de la Resolución 000464 de 6 de febrero de 2001, el jefe de la oficina jurídica de Cajanal resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Gloria Leonor y confirmó las resoluciones 015700 de 17 de diciembre de 1999 y 006828 de 27 de abril de 2000 (fls. 347-352, cdno. 2).

— Por medio de la Resolución 07177 de 17 de agosto de 2006, el jefe de la oficina asesora jurídica de Cajanal EICE reconoció a la señora Del Castillo de Muñoz la pensión gracia a partir del 10 de diciembre de 1998, en cumplimiento de la sentencia de tutela de 21 de julio de 2005, proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura (fls. 366-373, cdno. 2).

— El 25 de enero de 2010, mediante la Resolución PAP 002545, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación revocó el reconocimiento de la pensión gracia efectuado por la Resolución 07177 de 17 de agosto de 2006, porque el procurador delegado para los asuntos del trabajo y la seguridad social interpuso el recurso de revisión, regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la mencionada sentencia de tutela de 21 de julio de 2005.

Como consecuencia, la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, mediante sentencia de 15 de octubre de 2009, invalidó el citado fallo, proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, toda vez que el despacho carecía de jurisdicción para proferir la decisión, pues ordenó el pago de una pensión gracia para varios docentes oficiales, a pesar de que ese asunto no se relacionaba con el sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, es decir que su conocimiento correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por lo tanto, vulneró el derecho al debido proceso de Cajanal (fls. 670-675 y 687-734, cdno. 2).

— El 30 de julio de 2010 el actor, en su condición de cónyuge supérstite, solicitó el reconocimiento y sustitución de la pensión gracia a que tenía derecho la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz (fls. 21, 23-26, cdno. ppal.).

Análisis de la Sala

La pensión gracia

La pensión de jubilación gracia fue establecida mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse.

Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 precisó:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado solo en este nivel.

En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, Expediente S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia:

“(...) No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: ‘por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías...’ ‘Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la Nación’.

Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L. 114/13; L. 116/28, y L. 28/33); proceso que culminó en 1980.

El artículo 15 numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

‘Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’.

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘...otra pensión o recompensa de carácter nacional.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘... pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2º, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (...) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (...)”.

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Caso concreto

De conformidad con las certificaciones laborales aportadas al expediente, la señora Gloria Leonor Del Castillo de Muñoz se desempeñó como docente del orden nacional, en propiedad, en la siguiente forma:

a) En la Escuela Normal Nacional Mixta de Icononzo - Tolima entre el 11 de julio de 1972 y el 20 de marzo de 1977 (fl. 274, cdno. 2).

b) En la Escuela Normal Superior de Armenia - Quindío - Centro Docente Jhon F. Kennedy, desde el 21 de marzo de 1977 hasta el 31 de agosto de 2004 (fl. 41, cdno. ppal.).

Igualmente, con fundamento en las resoluciones 22054 de 10 de noviembre de 1982 y 16135 de 7 de septiembre de 1983, proferidas por el Ministro de Educación Nacional, se encuentra probado que las decisiones en relación con la situación administrativa laboral de la señora Del Castillo de Muñoz eran adoptadas directamente por ese ministerio.

En este orden de ideas, como la causante de la prestación reclamada tuvo una vinculación del orden nacional, no hay lugar a reconocer la pensión gracia post mórtem, ni la sustitución pretendida por el demandante, por cuanto incumplió uno de los requisitos exigidos por el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, como es el de prestar los servicios docentes, durante 20 años o más, en entidades territoriales.

En estas condiciones el proveído impugnado que negó las pretensiones de la demanda, debe ser confirmado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 13 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las súplicas de la demanda incoada por Guillermo Arturo Muñoz Vallejo contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación.

RECONÓCESE personería al doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, identificado con cédula de ciudadanía 17.174.115 y tarjeta profesional 6941 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado principal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, de conformidad con el poder aportado a folio 208, cuaderno principal y al abogado Diego Fernando Londoño Cabrera, identificado con cédula de ciudadanía 1.032.360.658 y tarjeta profesional 198.680 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado sustituto, en los términos y para los efectos de la sustitución de poder visible a folio 209, cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(2) De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente el segundo apellido de la señora Gloria Leonor Del Castillo Latorre varió al momento de casarse, acogiendo el apellido de su esposo, es decir, Muñoz.