SENTENCIA 2011-00062/0187-11 DE FEBRERO 16 DE 2017

 

Sentencia 2011-00062/0187-11 de febrero 16 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Rad.: 11001 03 25 000 2011 00062 00 (0187-11)

Actor: Javier Roberto Liñeiro Mejía

Demandado: Nación — Procuraduría General de la Nación

Bogotá, D.C., dieciséis de febrero de dos mil diecisiete

EXTRACTO:«2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

Se circunscribe a establecer: (i) si el juez contencioso es competente para pronunciarse sobre el debate procesal y probatorio de la actuación disciplinaria; (ii) si al momento de aportar los documentos para la posesión como servidor público, el demandante tenía la condición de sujeto disciplinable; (iii) si durante el trámite se probaron todos los elementos del tipo disciplinario, en particular, el de antijuridicidad de la conducta; (iv) si dentro del trámite del procedimiento verbal, se debía acudir a las normas del ordinario, que exigen la formulación de cargos y su notificación y, en tal caso, si la omisión sobre ese aspecto, vulneró los derechos al debido proceso y la defensa del demandante; y (v) si procedía imponer sanción disciplinaria a pesar de la inexistencia de fallo penal condenatorio por la comisión de la conducta punible.

2.2. Marco normativo

De conformidad con la Ley 734 de 2002, la actuación disciplinaria se desarrolla en garantía de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.

Según lo previsto en el artículo 25 de la ley en comento, son destinatarios de la ley disciplinaria "los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53", este último artículo se refiere a los particulares que cumplen labores de interventoría, aquellos que ejerzan funciones públicas y los que administren recursos del Estado, salvo las empresas de economía mixta que estén regidas por el derecho privado.

Ahora bien, el capítulo i del título xi del libro iv de la ley aludida prevé el trámite del proceso verbal y en él establece que ese procedimiento se surte contra servidores públicos, en caso de que hayan sido sorprendidos «en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que pro-vengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve».

De igual manera contempla el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32; 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de la aludida ley.

Y, en todo caso, prevé que cuandoquiera que al momento de decidir sobre la apertura de la investigación se reúnan los requisitos para proferir pliego de cargos, se debe disponer la citación a audiencia, sin consideración al sujeto disciplinable, con el objeto de que rinda su versión verbal o escrita sobre las circunstancias de la comisión de la falta, para lo cual cuenta con un término improrrogable de dos días.

Ahora, en el curso de la audiencia, el investigado puede aportar y solicitar pruebas, que han de practicarse dentro de ella y, de no ser posible, se dispone suspenderla por el término máximo de cinco días. Una vez concluidas las intervenciones, “se emite el fallo debidamente motivado; sin embargo, esa diligencia, igualmente, se puede suspender para proferir la decisión dentro de los dos días siguientes.

En lo que respecta a los deberes y prohibiciones de los servidores públicos, están consagrados en los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 que, en particular, establecen los siguientes:

Artículo 34.—Deberes. Son deberes de todo servidor público:

1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código.

2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función.

(...)

9. Acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo.

(…)

15. Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos.

Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.

(…)

12. Proporcionar dato inexacto o presentar documentos ideológicamente falsos u omitir información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo o en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación administrativa.

Y el artículo 48 ibidem establece como faltas gravísimas, entre otras, las siguientes:

1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.

(...)

56. Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa.

Ahora bien, para que se imponga una sanción disciplinaria, se requiere que esté demostrada la tipicidad(5), antijuridicidad(6) y culpabilidad(7) del sujeto en la comisión de la falta.

2.3. Hechos probados

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente:

2.3.1. En relación con el trámite de la actuación disciplinaria

El 29 de noviembre de 2006(8), la Registraduría Nacional del Estado Civil, delegación departamental de Putumayo, abrió investigación disciplinaria en contra del señor Javier Roberto Liñeiro Mejía, con ocasión de los rumores que circularon en la ciudad de Mocoa según los cuales no tenía la calidad de abogado titulado, lo que implicaría que la documentación aportada para tomar posesión del empleo de registrador especial 0065-01 de esa ciudad y la información depositada en el formato de hoja de vida, no era veraz; ello llevó a solicitar certificación de la Universidad Católica de Colombia para establecer si recibió los títulos de abogado y de especialista en derecho administrativo y constitucional; una vez obtenida esta, se verificó que no recibió el título profesional ni se inscribió en el programa de especialización aludido.

En la providencia se ordenó, entre otras cosas, informar a la oficina de control disciplinario interno y a la Procuraduría General de la Nación, sobre la apertura de la investigación para el ejercicio del poder preferente(9); de igual manera, se decretaron las pruebas y se comisionó al funcionario que las debía recaudar; asimismo, se decretaron pruebas mediante auto de 7 de diciembre de 2006(10).

El 30 de noviembre de 2006(11), se citó al demandante para notificarle el auto de apertura de la investigación y se libraron los oficios para el recaudo de las pruebas documentales ordenadas(12). La notificación personal se surtió el 7 de diciembre de ese año(13).

El 5 de diciembre de 2006(14), el Procurador Regional de Putumayo decidió realizar visita especial en la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a fin de establecer si era del caso ejercer el poder preferente para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria, visita que se llevó a cabo el 14 de diciembre del mismo año(15) y que conllevó la expedición de la providencia de 17 de enero de 2007(16), mediante la cual el procurador regional de Putumayo solicitó autorización al viceprocurador general de la Nación para ejercer el poder preferente, y que fue enviada a su destinatario el 19 de enero de 2007(17), para lo pertinente.

El 31 de enero de 2007(18), el viceprocurador general de la Nación consideró que la investigación que se tramitaba en contra del actor se refería a hechos que se enmarcaban dentro de faltas gravísimas que denotaban serias señales de corrupción y que atentaban contra la moralidad pública, motivo por el cual decidió autorizar al ente de control para que ejerciera el poder preferente y asumiera el conocimiento de la investigación disciplinaria.

El 5 de febrero de 2007(19), el procurador regional del Putumayo libró oficio al delegado de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que le informó lo decidido por el viceprocurador general de la Nación mediante auto anterior.

El 8 de febrero de 2007(20), el funcionario investigador de la Registraduría Nacional del Estado Civil ordenó la remisión de la actuación a la Procuraduría Regional de Putumayo, en cumplimiento de lo dispuesto en el auto previamente aludido y atendiendo lo previsto en el artículo 3 de la Ley 734 de 2002; la remisión del expediente disciplinario se surtió mediante oficio de 9 de febrero de 2007(21).

El 20 de febrero de 2007(22), el Procurador Regional de Putumayo profirió auto mediante el cual avocó el conocimiento de la actuación disciplinaria y ordenó la práctica de pruebas.

El 10 de abril de 2007(23), la Procuraduría Regional de Putumayo libró el oficio 0883, con destino al demandante, mediante el cual le informó que según el auto anterior se asumió competencia para conocer la acción disciplinaria que se estaba tramitando en su contra por la delegación departamental del- estado civil de ese departamento; de igual modo, le informó que el expediente quedaba a su disposición en la secretaría de esa dependencia, para lo pertinente.

El 8 de mayo de 2007(24), el Procurador Regional de Putumayo profirió providencia mediante la cual decidió tramitar la actuación disciplinaria a través del procedimiento verbal consagrado en el libro iv, título xi, capítulo primero, artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002; la consideración para adoptar tal decisión fue la siguiente:

Para el despacho, es claro que conforme a lo probado y allegado hasta el momento al plenario, que el señor Roberto Liñeiro Mejía, no cumplía con los requisitos exigidos para desempeñarse en el cargo de Registrador Especial del Estado Civil 0065-01 de la ciudad de Mocoa, en el cual ejerció desde el 10 de febrero de 2003 y hasta el 20 de noviembre de 2006; en razón a que no ostentaba título profesional de abogado; y que el documento que fue presentado para acreditar dicho estudio no fue legalmente expedido por la Universidad que aparece allí indicada, siendo un documento contentivo de una información falsa, al igual que el documento que se allegó para comprobar la terminación de una Especialización en Derecho Administrativo y Constitucional supuestamente por la misma Universidad.

Que además de ello, la información suministrada por el señor Liñeiro Mejía en su formato de hoja de vida, respecto del número de tarjeta profesional de abogado, no le corresponde y se encuentra en titularidad de otra persona; así como también que conforme al Registro Nacional, no se encuentra inscrito como abogado.

En este orden de ideas, se observa en el informativo que ante la evidencia de las pruebas que obran en el acervo probatorio que conforma el proceso, y que fueron en el acápite respectivo reseñadas, permiten establecer la existencia de posibles irregularidades y faltad (sic) disciplinarias atribuibles al servidor Javier Roberto Liñeiro Mejía (...)

El numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia en referencia, ordenó:

Citar a audiencia pública al señor Javier Roberto Liñeiro Mejía, identificado con la cédula de ciudadanía No. 18.126.654 expedida en Mocoa, en su condición de Registrador Especial del Estado Civil 0065-01 de la ciudad de Mocoa; diligencia que se realizará en el Despacho del Procurador Regional del Putumayo, el día veintiuno (21) de junio del año 2007, a las diez de la mañana (10:00 a.m.); con el fin de que rindan (sic) exposición libre, verbal o escrita, sobre las circunstancias de las (sic) comisión de las presuntas faltas disciplinarias. Conforme a los cargos indicados en el acápite del proveído denominado “Hechos establecidos” y aporte o soliciten (sic) las pruebas que pretendan (sic) hacer valer en la diligencia; advirtiéndole que si así lo desea puede estar asistido por un abogado que lo represente, conforme a lo establecido en el artículo 177 de la Ley 734 de 2002. Así mismo para darle a conocer y relacionar las pruebas documentales que hasta ese momento se encuentran en el acervo probatorio. (Se resalta).

El 8 de mayo de 2007(25), se libró oficio a fin de comunicar al demandante sobre la expedición del auto anterior y se le informó que debía asistir a la Procuraduría delegada para llevar a cabo la audiencia correspondiente.

El 21 de mayo de 2007(26), se llevó a cabo la audiencia programada, con presencia del demandante quien, al exponer su versión de los hechos, señaló:

(...) La próxima semana presentaré mediante apoderado en conjunto con otros compañeros una demanda contra la Universidad Católica por irregularidades al no dar ni tener una información clara y verdadera sobre mi situación académica en la carrera de Derecho, lo cual me ha perjudicado en materia laboral, personal y dejando mi nombre en tela de juicio. Yo comencé la carrera en el segundo semestre del año 1.997 y terminé en el segundo semestre del 2002, terminando todas las materias del pensum académico. En la Universidad reposa la tesis de grado que fue sobre la Organización Administrativa de Subachoque, el Coordinador de mi tesis fue el Dr. Baez no recuerdo su nombre (...) Preguntado: Seguidamente se le pone de presente que reconozca un diploma, un acta de grado, otro diploma de Derecho Administrativo y Constitucional y un acta de posgrado expedidos por la Universidad Católica de Colombia a fin. de que manifieste si ellos son auténticos. Contestó: No, no son auténticos. Preguntado: Sírvase explicarnos en mejor forma la respuesta anterior. Contestó: porque se ha investigado que la persona que me ayudó a tramitar estos documentos o que se hizo pasar por funcionario de la Universidad los falsificó. Dejé a esa persona que no recuerdo su nombre para que me tramitara mis papeles pues yo salía de viaje y esta es la hora que no lo he podido localizar. Preguntado: Al manifestar que los documentos que se le exiben (sic) no son auténticos díganos a donde reposan los verdaderos diplomas auténticos que lo acrediten como abogado y como especialista. Contestó: Como manifesté anteriormente estamos en proceso de aclaración de esta situación. Preguntado: En el desempeño laboral que con anterioridad lo ha venido realizando qué clase de documentos a (sic) presentado para acreditar su formación profesional. Contestó: los que reposan en la hoja de vida de la Registraduría que es el único cargo que he tenido y en el proceso. Preguntado: El curso de especialista que aparece en el informativo durante qué año lo realizó, o no lo realizó. Contestó: No lo realicé. Preguntado: En la actualidad qué: formación profesional tiene u ostenta. Contestó: ninguna hasta que se esclarezca todo lo ya mencionado. Preguntado: Al tomar posesión del cargo como Registrador del Estado Civil de esta ciudad se le exigió acreditar requisitos para el desempeño del cargo y qué documentos presentó para el mismo. Contestó: se me exigieron requisitos y son los documentos que reposan en mi hija (sic) de vida. (...) Preguntado: Dentro del informativo aparece una certificación a folio 42 del presidente del Tribunal Superior de Bogotá en donde se le concede licencia temporal para ejercer la profesión de abogado de fecha 4 de septiembre del año 2001. Díganos si esa fotocopia es auténtica y corresponde a la realidad. Contestó: No, no es auténtica. Preguntado: Díganos si usted en algún tiempo hizo el trámite para obtener el trámite para obtener (sic) la licencia temporal de abogado y ante qué autoridad. Contestó: nunca realicé ante ninguna autoridad dicho trámite.» (Negrilla fuera de texto).

El 12 de julio de 2007(27), continuó la audiencia para surtir la etapa de alegatos y en ella, el actor manifestó que no tenía nada que alegar sobre los hechos que se investigan.

El 13 de julio de 2007(28), el Procurador Regional de Putumayo dictó fallo de primera instancia, mediante el cual sancionó disciplinariamente al señor Liñeiro Mejía, con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de veinte años. En las consideraciones, expresó:

Como se desprende claramente del auto de Citación a Audiencia, la conducta que se endilga al señor Javier Roberto Liñeiro Mejía, en condición de Registrador Especial del Municipio de Mocoa, consiste en haber presentado documentación con contenido falso para tomar posésión del cargo como Registrador Especial del Municipio de Mocoa, ejerciendo con total conocimiento de esta situación, dicho cargo por espacio de tres años y nueve meses aproximadamente, puesto que no ostentaba, ni acreditaba título profesional como abogado, ni-como especialista en Derecho Administrativo y Constitucional, que le hubiera expedido la Universidad Católica de Colombia, y por ello no cumplía con los requisitos exigidos. Que además de ello indicó un número de tarjeta profesional que se encuentra en titularidad de otra persona, sumado al hecho de que la licencia temporal que aduce se le otorgó y exhibió, no le fue conferida por el Tribunal Superior de Bogotá y que existen inconsistencia en las constancias laborales que allegó con su hoja de vida. Todo ello conduciendo a la evidencia de pruebas que permiten establecer la existencia de irregularidades y faltas disciplinarias, sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y penal por estos hechos, con la configuración de un posible delito de falsedad en documento público, en documento privado y suplantación, entre otros tipos penales.

Las anteriores actuaciones fueron consideradas para esta Procuraduría, en el auto de citación a audiencia en proceso verbal, como falta gravísima, señalando expresamente la vulneración de los numerales 1 y 56 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, en el sentido a que con su comportamiento plenamente consciente se dio lugar a que se configure una descripción típica considerada en la Ley como delito, cometida con ocasión o como consecuencia del abuso de sus funciones o de su cargo y que además suministró datos inexactos o documentación con .contenidos que no corresponden a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa.

El demandante interpuso recurso de apelación(29), que se concedió por auto de 19 de julio de 2007(30), y se resolvió por la Procuraduría Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa mediante fallo de segunda instancia de 14 de agosto de 2007(31), en el que consideró:

Se ha hecho énfasis en los textos subrayados, para indicar y explicar, que para la ley disciplinaria, la protección a la adecuada y eficaz administración del Estado, no está limitada exclusivamente a quien tenga el carácter de servidor público posesionado, sino, además, a quienes hayan iniciado gestiones para su vinculación al servicio Estatal, por eso, prevé la ley, el caso de quien presenta documentos para acreditar el cumplimiento de requisitos para la posesión y el desempeño de un destino oficial,, incurre en falta a los deberes, al tiempo, con la misma conducta y agregando la Calidad de falsos de dichos documentos, se incursiona en prohibición, aún antes de haber tomado posesión, lo cual es apenas lógico, pues como se va convalidar o aceptar a quien aspira a servir al público desde la administración del Estado, comportamiento de tal naturaleza, cuando son claramente atentatorios contra los principios que rigen la función administrativa. No es este el único caso de ocurrencia de aplicación de normas disciplinarias, a quienes aún no tienen la condición formal de servidores públicos, está previsto, como falta disciplinaria, el incumplimiento de la ley, como en el caso de quienes se inscriben inadecuadamente para postular su nombre a una elección popular, aún no son servidores del Estado, pero la inscripción irregular puede constituir falta disciplinaria; ocurre esto en aplicación de las inhabilidades previstas por la ley, que son condiciones anteriores a la calidad de servidor público, formalmente posesionado.

No se comparte la posición del apelante, en cuanto acepta (confiesa) la comisión de la falta disciplinaria, pero argumenta que no debe ser responsabilizado por la misma, en atención de haber incurrido en esta por necesidad de satisfacer su manutención personal y la de su hijo, pues donde quedarían, la organización del Estado y las garantías mínimas de convivencia social, si estuvieran legitimados todos los comportamientos por la necesidad de conseguir el sustento propio y de la prole, lo cual es legítimo, pero en condiciones de igualdad de todos, sin tomar ventajas, tomo las de acceder a cargos públicos sin cumplir los requisitos, por ello, no se considera que por salvaguardar el derecho propio del sancionado deba cederse al cumplimiento del deber, pues la conducta del procesado, es reprochable desde los ángulos teórico y práctico, su comportamiento fue injusto, no solamente con el Estado, sino, además con la sociedad misma, no se adecuó a las reglas para acceder a la administración, tomó caminos cortos y alejados de la lealtad con quienes cumplían con las condiciones exigidas para desempeñar el cargo.

2.3.2. En relación con las pruebas recaudadas dentro de la actuación disciplinaria

Con base en la Resolución 3358 de 2001(32), los requisitos para el ejercicio del cargo de registrador especial son los siguientes: título universitario en derecho y un (1) año de experiencia profesional relacionada con el cargo.

Por Resolución 112 de 3 de febrero de 2003(33), los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Putumayo nombraron a Javier Roberto Liñeiro Mejía para desempeñar el cargo de registrador especial del estado civil y, se determinó que para tomar posesión del cargo, debía acreditar los requisitos que la ley exige para su desempeño.

La Registraduría Nacional del Estado Civil aprobó la anterior decisión mediante Resolución 0277 de 6 de febrero de 2003(34), en ella también se estableció que para tomar posesión del cargo, el señor Liñeiro Mejía, debía acreditar los requisitos de ley; esa decisión se le comunicó mediante oficio del 7 de febrero del mismo año(35).

El demandante aceptó el nombramiento según escrito de 7 de febrero de 2003(36) y tomó posesión del empleo mediante Acta 018 del 10 de febrero de 2003(37).

En la hoja de vida del demandante que reposa en la Registraduría Nacional del Estado Civil(38) figuran los siguientes documentos: el formato único de hoja de vida, la actualización del mismo, las actas de grado y diplomas de los estudios acreditados y los certificados de experiencia, documentos que se detallan a continuación:

• En el formato único de hoja de vida(39), al referir los datos de educación superior, el actor hizo alusión al título de abogado obtenido en la Universidad Católica de Colombia y que la terminación de estudios se produjo, en el mes de julio de 2002; asimismo, refirió el título de especialización en ciencias administrativas y constitucionales otorgado por esa institución de educación superior, cuyo programa habría culminado en el mes de octubre; sin embargo, el año aparece ilegible por una enmendadura. En el numeral vil en que se plasmó la firma del servidor público, quien suscribió el documento certificó "los datos por mi anotados en el presente formato único de hoja de vida, son veraces (art. 5 de la Ley 190/95)".

• El diploma que le confirió el título de abogado expedido por la Universidad Católica de Colombia(40) el 20 de julio de 2002, así como el acta de grado de esa fecha, en que consta que la institución universitaria referida le confirió el título(41), el diploma y el acta de grado, documentos que dan cuenta de que presuntamente cursó el programa y obtuvo el título de especialista en derecho administrativo y constitucional(42).

• La certificación expedida por el presidente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 4 de septiembre de 2001(43), en la que consta que se' expidió licencia temporal para ejercer la profesión de abogado a favor dei actor, con las limitaciones previstas en el artículo 31 del Decreto 196 de 1971.

• La certificación que expidió el director del consultorio jurídico de la Universidad Católica de Colombia (44) , que acredita el cumplimiento del requisito del consultorio jurídico y las constancias que demuestran su experiencia profesional(45).

• Las certificaciones de los seminarios en los que participó acerca de "derecho ambiental y legislación" y "balística forense"(46).

Según certificación emitida por la profesional universitaria del área administrativa y financiera de la Registraduría Nacional del Estado Civil(47), el demandante prestó sus servicios como registrador especial de Mocoa 0065-01, Delegación Departamental de Putumayo, desde el 10 de febrero de 2003 hasta el 19 de noviembre de 2006(48).

Para el 18 de enero de 2007(49) y para el 9 de mayo de 2007(50), no figuraban sanciones disciplinarias en contra del demandante, según certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la jefe división centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación.

Al momento en que el actor tomó posesión del cargo de registrador especial 0065-01, exhibió la licencia provisional y argumentó que la tarjeta profesional estaba en trámite, según informó el delegado del registrador nacional del estado civil(51); posteriormente,' en una actualización de su hoja de vida suministró como número de tarjeta profesional el 120.104; sin embargo, de acuerdo con el oficio arrimado a la actuación disciplinaria por el director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia(52), la tarjeta profesional de abogado con el número reseñado está vigente y figura a nombre de Marcela Emperatriz Peralta Torres; además, revisada la base de datos y archivos físicos de esa unidad, se constató que el señor Liñeiro Mejía no está inscrito como abogado.

La Secretaría General del Tribunal Superior de Bogotá certificó que, consultados los libros radicadores y el sistema que allí se maneja, a partir de 2001 no aparecen licencias temporales concedidas al demandante para el ejercicio de la abogacía; también advirtió que no se pudo cotejar la copia simple de la licencia temporal remitida para ese efecto, porque el sistema antiguo está fuera de servicio, por ende, la información en torno a periodos anteriores sería remitida una vez se reparara el equipo correspondiente(53).

El demandante ingresó a la facultad de derecho en el segundo periodo del año 1996 y, en la base de datos, figura como estudiante egresado no graduado, según informó el director de la Oficina de Admisiones, Registro y Control Académico de la Universidad Católica de Colombia”(54); además, el secretario general de esa institución educativa certificó(55) que el actor sólo cursó ocho semestres del programa de derecho y no ha estado matriculado en el posgrado de derecho administrativo y constitucional, que no ha recibido título alguno y que las fotocopias de tales documentos son falsas.

El secretario general de esa universidad también certificó que el demandante "perdió el cupo en la Universidad porque cursó y no aprobó tres veces la materia de Procesal Civil. En el posgrado de Derecho Administrativo y Constitucional no ha estado matriculado, por lo tanto el Señor Liñeiro no ha obtenido título alguno y. en consecuencia los documentos anexos son falsos", y agregó que la tesis de grado que presentó fue "Análisis sociojurídico de los municipios como entes territoriales en Colombia a partir del municipio de Subachoque", en el que. participaron otros dos alumnos y cuyo director fue Jesús Báez Guerrero.

El director general de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia(56) certificó que, revisada la base de datos y los archivos físicos, sé constató que el demandante no está inscrito como abogado en ese registro.

2.3.3. Las demás pruebas recaudadas dentro de la actuación judicial.

Se aportó copia del acta de visita especial practicada por la Procuraduría Regional de Putumayo en la Fiscalía 39 Secciona! de Delitos contra la Fe Pública, en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo(57), que da cuenta de la actuación penal seguida por los mismos hechos materia del trámite disciplinario que aquí se censura.

Asimismo, se aportó copia de la ampliación de indagatoria rendida por el demandante en el trámite penal, del que se destaca lo siguiente:

El día 10 de febrero de 2003 fue la posesión, presenté los documentos ante los delegados de la registradora nacional... los documentos presentados para acceder al cargo de registrador especial eran título de abogado y especialización en alguna rama del derecho; los cuales eran falsos... Preguntado: — Se han allegado a la investigación fotocopias de algunos documentos que se indica que usted presentó con el objeto de acreditar el cumplimiento de requisitos para poder hacerse acreedor al cargo de registrador nacional del estado civil (...) Contestó: — Si coinciden con los documentos que yo presenté esos documentos (sic), indica que todos esos documentos no son auténticos sino espurios o falsos. (...) Preguntado: — Imputación Jurídica Provisional Se le imputa a usted la comisión de las conductas punibles (...) Contestó: — Acepto los cargos por Fraude Procesal, Falsedad en Documento Privado y Uso de Documento Falso y no acepto con el peculado por considerar que cumplí con las funciones asignadas como registrador especial de Mocoa, respecto a la Falsedad Ideológica en Documento Público no acepto toda vez que lo consagrado en las hojas de vida una vez ejercía como registrador no corresponde a actos propios de la función sino a actos meramente personales.»(58) (Resalta la Sala)

También se aportó copia de la diligencia de indagatoria(59) y de otras piezas procesales(60) que hacen parte de la actuación penal.

3. Caso concreto

3.1. Análisis integral de la actuación disciplinaria, dentro del proceso contencioso administrativo

La entidad demandada sostiene .que el control de legalidad de la actuación disciplinaria no comporta el análisis de las pruebas recaudadas dentro de ella, sino que se limita a un .control de legalidad encaminado a determinar si se garantizaron los derechos al debido proceso y defensa, y si se dio aplicación a la normatividad correspondiente.

No obstante, el anterior argumento no es de recibo, toda vez que el control de legalidad de actos de carácter sancionatorio como los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral. Así lo sostuvo recientemente la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación:

"b) El control judicial integral de la decisión disciplinaria criterios de unificación. El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales.

(...)

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo. es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) tia existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva."(61)

En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita.

3.2. La calidad de sujeto disciplinable

De conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos y, de acuerdo con el artículo 53 ibidem también lo son, los particulares que desempeñen funciones públicas y aquellos que cumplen labores de interventoría, así como quienes manejen recursos del Estado, con la salvedad allí planteada.

Las normas aludidas son el fundamento del demandante para sostener que los documentos espurios que adjuntó para tomar posesión del empleo fueron aportados cuando aún no tenía la condición de servidor público, es decir, cuando era un ciudadano del común y, por ende, no era destinatario de la ley disciplinaria.

Al respecto, la Sala estima que aunque el enunciado de los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 se refiere a deberes y prohibiciones de los servidores públicos, en los numerales 9 y 12, respectivamente, se alude, incluso, a quienes aún no tienen tal condición, pues el deber y prohibición allí contemplados están orientados, en forma precisa, a quienes tienen interés en convertirse en servidores públicos, es decir, que aún no se reputan como tales, pero tienen vocación de serlo porque están realizando las gestiones encaminadas a lograr ese objetivo.

Como las aludidas disposiciones consagran deberes y prohibiciones dirigidos a quienes apenas están acreditando requisitos para la vinculación en un empleo público, mal podría considerarse que no tener aún la calidad de servidores públicos conlleve la inaplicación de la ley disciplinaria, pues la prohibición de aportar documentos irregulares con miras a la posesión, precisamente, está destinada a aquellas personas que aún no fungen como tales, pero cuyo interés primordial consiste en adquirir ese estatus; es por esta razón que las previsiones sobre ese particular están incorporadas en el artículo que fija lo- relativo a quienes ya tienen esa calidad.

Así las cosas, la Sala estima que si bien es cierto la calidad de servidor público se adquiere desde el momento en que se toma posesión del empleo público o se suscribe el contrato de trabajo, según el caso, no es menos cierto que cuando se investiga el incumplimiento del deber y la incursión en la prohibición aludidas, así como en la comisión de la falta establecida en el artículo 48, ordinal 56 de la Ley 734 de 2002 se adquiere la condición de sujeto disciplinable, incluso, sin tener el estatus de servidor público, pues la conducta está destinada a ser desarrollada por quien está en proceso de acceder a esa condición.

Siendo así, el actor adquirió la calidad de sujeto disciplinable al aportar documentos falsos con miras a acceder a un cargo y función públicos, situación que conllevó el logro del objetivo propuesto, y con ello defraudó a la administración al acceder al empleo y desempeñarlo sin el cumplimiento de los requisitos legales por más de tres años.

Aunado a lo anterior, debe decirse que la aportación de los documentos espurios, en el caso del demandante, no solo determinó la posesión en el cargo público, sino que dio lugar a su ejercicio, por ende, esa falsedad se perpetuó en el tiempo y durante él se prolongó .la defraudación a la administración pública.

Las razones anteriores son suficientes para concluir que el actor sí tenía la condición de sujeto disciplinable y, por ende, no debe prosperar el cargo.

3.3. La antijuridicidad de la conducta

El demandante asegura que dentro de la investigación disciplinaria no se demostró la antijuridicidad de la conducta como elemento del tipo disciplinario, en cuanto no se estableció la afectación del deber funcional; este elemento está previsto en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, según el cual la falta es antijurídica cuando se "afect[a] el deber funcional sin justificación alguna".

En el caso que ocupa la atención de la Sala, la conducta tipificada como falta gravísima que se le endilgó al señor Liñeiro Mejía y que conllevó la investigación y sanción disciplinaria consistió en suministrar «datos inexactos o documentación con contenidos que no correspond[e]n a la realidad para conseguir la posesión»(62) en el empleo de registrador especial de Mocoa 0065-01 de la delegación departamental de Putumayo, conducta que implicó el desconocimiento del deber que le asistía de "acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y desempeño del cargo" y dio lugar a que incurriera en la prohibición consistente en "proporcionar un dato inexacto o presentar documentos ideológicamente falsos (...) que tengan incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo".

En oposición a lo afirmado por el demandante, y según las pruebas aludidas en el acápite «hechos probados» de esta providencia, dentro de la actuación disciplinaria sí se logró establecer que el señor Liñeiro Mejía aportó documentos contrarios a la realidad, con miras a posesionarse del aludido empleo, hecho que fue debidamente corroborado por el ente investigador, al obtener certificación emitida por la Universidad Católica de Colombia que da cuenta de que la copia de los títulos de abogado y especialista acreditados por el demandante con ese propósito, eran falsos.

La irregularidad en los documentos también se estableció con la certificación emitida por el director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, quien constató que el número de tarjeta profesional suministrado por el actor no correspondía a la inscripción que en él recaía en el registro nacional de abogados, por la sencilla razón de que no aparecía en ese consolidado, lo anterior comoquiera que, de acuerdo con las demás pruebas documentales arrimadas a la actuación disciplinaria, el actor no obtuvo el título que aseguró tener para acceder al empleo.

Ello quiere decir que sí se demostró la afectación del deber funcional que le asistía al demandante, consistente en acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y desempeño del empleo, y la afectación se concretó en la aportación de documentos que contenían información que no estaba ajustada a la realidad, pues acreditaban una condición profesional que se exigía para la posesión y ejercicio del empleo, pero que en realidad el actor no cumplía.

Además, la exculpación que pretendió dar en el curso del proceso disciplinario y en el penal, consistente en que fue un tramitador quien falseó los documentos, no constituye una causal eximente de responsabilidad disciplinaria, en cuanto la conducta se configura con la presentación o aportación de documentos contrarios a la realidad, sin importar que haya sido o no el disciplinado quien originó o no los documentos falsos.

3.4. Los derechos al debido proceso y a la defensa

El debido proceso es un derecho fundamental de origen constitucional que busca garantizar "el acceso a la administración de justicia, de tal forma que puedan conocer las decisiones que los afecten e intervenir, en términos de igualdad y transparencia, para procurar la protección de sus derechos e intereses legítimos. En este sentido, el debido proceso se concibe como un escudo protector frente a una posible actuación abusiva de las autoridades, cuando estas se desvíen, de manera injusta, de la regulación jurídica vigente"(63), y, en todo caso, permite a todas las personas acceder a "mecanismos justos, que permitan cumplir con Ios fines esenciales del Estado"(64)

Esa garantía, en la actuación disciplinaria, se traduce en el derecho a "ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso"(65).

La censura que al respecto plantea el demandante se circunscribe a la ausencia de auto de formulación de cargos y su notificación, que, en su sentir, conllevaron la imposibilidad de ejercer el derecho de defensa.

Al respecto, es imprescindible aclarar que el proceso disciplinario seguido en contra del señor Liñeiro Mejía fue tramitado bajo el procedimiento verbal consagrado en el título xl, capítulo I de la Ley 734 de 2002, decisión que obedece al principio de especialidad, comoquiera que una de las conductas investigadas consistía en suministrar "datos inexactos o documentación con contenidos que no correspond[e]n a la realidad para conseguir la posesión", prevista en el artículo 48 numeral 56 ibídem, motivo por el cual era viable, al tenor de lo dispuesto en el artículo 175 idem aplicar ese procedimiento.

Teniendo en consideración lo anterior y comoquiera que el procedimiento verbal constituye un mecanismo más ágil, dentro de su tramitación no está concebida la existencia del auto de formulación de cargos, pues solo se compone de la audiencia en la que el investigado puede aportar o solicitar pruebas y una vez concluidas las intervenciones a que hubiere lugar, el funcionario a cargo de la investigación debe adoptar, en forma verbal, la decisión motivada, sin perjuicio de la facultad que le asiste para suspender la audiencia y emitir el fallo en forma escrita, dentro del término de dos días siguientes a esa suspensión(66).

En dicho trámite, mediante la citación a la audiencia se pone en conocimiento del investigado la conducta que se le atribuye, a fin de que rinda versión verbal o escrita sobre las circunstancias de la comisión de la falta, efecto para el cual se le concede el término de dos días siguientes a esa citación, según lo prescribe el artículo 177 de la Ley 734 de 2002.

Es oportuno recalcar que el procedimiento verbal tiene la virtualidad de ser ágil y abreviado, por ello no se nutre de las mismas etapas del ordinario, y esta es la razón por la que el actor no puede considerar vulnerados sus derechos de defensa y contradicción ante la inexistencia de una providencia de formulación de cargos, toda vez que ella no es propia de las ritualidades que gobiernan el trámite disciplinario seguido en su contra.

En la actuación disciplinaria bajo análisis, quedó demostrado que la Procuraduría Regional del Putumayo comunicó al demandante la expedición del auto que dispuso tramitar la actuación disciplinaria mediante el procedimiento verbal y le informó la fecha en que se llevaría a cabo la audiencia; en él precisó que ese trámite se contraía a investigar "posibles irregularidades al presentar documentos con contenidos que no corresponden a la realidad para tomar posesión del cargo"; asimismo, le informó que podía constituir apoderado y aportar o solicitar pruebas dentro de la audiencia. De igual manera, se le concedió el término de ocho días Para asistir a la Procuraduría Regional a notificarse de la decisión.

Ahora bien, en el numeral segundo de la parte resolutiva de la aludida providencia, se ordenó citar al señor Liñeiro Mejía a audiencia "con el fin de que rindan (sic) exposición libre, verbal o escrita, sobre las circunstancias de las (sic) comisión de las presuntas faltas disciplinarias".

Y durante el desarrollo de la audiencia se le incitó a rendir su versión sobre los hechos y el demandante hizo uso de su derecho, en los términos descritos en el acápite de hechos probados de esta providencia.

Lo anterior quiere decir que el trámite se siguió conforme a la ritualidad del proceso verbal y en modo alguno se vulneraron los derechos al-debido proceso y defensa, pues el trámite se surtió de conformidad con lo que la ley dispone para ese tipo de procedimiento, en el que se garantizó al actor, el ejercicio de su derecho de defensa en los términos anotados, razones que conllevan negar el cargo formulado.

3.5. La independencia de la acción penal y disciplinaria

El demandante asegura que para imponer sanción disciplinaria por la aportación de documentos que no correspondían a la realidad, en aras de lograr la posesión y desempeño del cargo público, era necesario que existiera un fallo proferido por la justicia penal que lo hubiera sancionado por una conducta punible.

Al respecto, vale la pena recordar que la acción disciplinaria "se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo", mientras que la acción penal busca "la protección del orden jurídico social"(67).

Y la diferencia entre una y otra radica en que "la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. El derecho penal, por su parte, no establece prohibiciones ni formula mandatos, aunque la regla secundaria que subyace a la norma penal los presupone. La norma penal castiga a quien en el mundo fáctico ha incurrido en la conducta descrita en el tipo, pero no contiene preceptos deónticos, preventivos o cautelares que persigan el funcionamiento pacífico de la dinámica de la sociedad a la cual se aplican. El derecho disciplinario, en cambio, sí lo hace"(68).

Siendo así, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que existe total independencia y autonomía entre las decisiones que se toman dentro de la acción disciplinaria, respecto de las que se adoptan en la acción penal, en cuanto cada una de ellas protege bienes jurídicos diferentes, motivo por el cual es posible que una misma conducta dé lugar a imposición de sanción disciplinaria y no así sanción penal, y a la inversa. Así lo planteó esta Subsección, en los siguientes términos:

"De tal manera que la diferencia en cuanto a la naturaleza, principios, características y finalidad de los procesos penal y disciplinario, puede llevar a que por un mismo hecho: i) se condene penalmente y se sancione disciplinariamente a la misma persona, ii) se le condene penalmente y se le absuelva disciplinariamente, iii) se le absuelva penalmente y se le sancione disciplinariamente, o iv) se le absuelva penal y disciplinariamente.

En todas estas hipótesis se habrá tramitado tanto el proceso penal como el disciplinario, sin que haya mérito para considerar que por tal razón se ha violado el principio non bis in ídem, pues, como se ha explicado, se trata de juicios que atienden a razones y fines diferentes, los cuales pueden dar lugar a decisiones similares o divergentes".(69) (Resalta la Sala).

Lo anterior quiere decir que la ausencia de fallo condenatorio en materia penal no impide imponer sanción disciplinaria, siempre que en esta se configuren los presupuestos exigidos por la ley para el efecto.

Así las cosas, forzoso es concluir que el cargo propuesto por el demandante no prospera, porque la inexistencia de fallo penal condenatorio en su contra, no reprimía la facultad disciplinante, lo que conlleva la no prosperidad del cargo.

4. Conclusión

Con los anteriores planteamientos se concluye que el demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados y ello da lugar a despachar desfavorables las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Denegar las pretensiones de la demanda formulada por el señor Javier Roberto Liñeiro Mejía, en contra de la Nación — Procuraduría General de la Nación, de conformidad con las consideraciones que preceden.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

5. Que se adecúe a una de las conductas que de conformidad con la ley, es reprochable disciplinariamente.

6. "Articulo 5.- Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna".

7. "Artículo 13.- Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa".

8. Folios 27 y 28.

9. Tal decisión fue informada mediante oficios 1778 y 1779 de 30 de noviembre de 2006 (fls. 31 y 32).

10. Folio 160.

11. Folio 34.

12. Folios 35 a 38 y 80 a 82.

13. Folio 159.

14. Folios 143 y 144.

15. Folios 146 y 147.

16. Folios 166 a 168.

17. Folio 141.

18. Folio 119.

19. Folio 118.

20. Folio 121.

21. Folio 22.

22. Folio 122.

23. Folio 169.

24. Folios 174 a 181.

25. Folio 182.

26. Folios 192 a 194.

27. Folio 208.

28. Folios 209 a 221.

29. Folios 226 a 235.

30. Folios 244 y 245.

31. Folios 249 a 255.

32. Folio 133.

33. Folio 76.

34. Folio 75.

35. Folio 241.

36. Folio 236.

37. Folio 77.

38. Según oficio remitido por la profesional universitaria del área administrativa y financiera de esa entidad visible a folio 41.

39. Folios 43 a 46.

40. Folio 56

41. Folio 57.

42. Folios 58 y 59.

43. Folio 61.

44. Folio 64.

45. Folios 60, 62, 65 a 67.

46. Folios 68 y 69.

47. Folio 73.

48. Aunque hay imprecisión en tomo a la fecha del retiro, porque en certificación que obra a folio 238 se señala que laboró en la Registraduría hasta el 20 de noviembre de 2006.

49. Folio 25.

50. Folio 187.

51. Folio 132.

52. Folio 85.

53. Folio 207.

54. Folio 105.

55. Folio 172.

56. Folio 170.

57. Folios 286 a 288.

58. Folios 292 a 296.

59. Folios 297 a 300.

60. Folios 301 a 317.

61. Sentencia proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez (E), referencia: 110010325000201 100316 00 Núm. interno: 1210-11, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruiz.

62. Artículo 48 ordinal 56 de la Ley 734 de 2002.

63. Sentencia T-051 de 2016 de la Corte Constitucional.

64. lbidem.

65. Artículo 6 de la Ley 734 de 2002.

66. De conformidad con lo previsto en los artículo 177 y 178 de la Ley 734 de 2002.

67. Sentencia C-244 de 1996 de la Corte Constitucional.

68. Sentencia C-181 de 2002 de la Corte Constitucional.

69. Sentencia de 13 de febrero de 2014, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación 11001-03-25-000-2011-00130-00(0427-11), actor: Miguel Ángel Duran Gelvis.