Sentencia 2001-00062 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad. 25000-23-26-000-2011-00062-01 (41439)

Consejero Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Instituto de Seguros de Sociales, ISS.

Demandado: La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Ref.: conciliación extrajudicial

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público, el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, en calidad de apelantes adhesivos, a través de apoderados, contra el auto del 10 de marzo de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que improbó la conciliación extrajudicial celebrada el 21 y 27 de enero de 2011, entre la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales, ISS.

Antecedentes

1) La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y el Instituto de Seguros Sociales, ISS, el 27 de octubre de 2010 solicitaron, de mutuo acuerdo, ante la procuraduría judicial delegada, fijar fecha y hora para adelantar “audiencia de conciliación extrajudicial, con base en los aspectos fácticos y jurídicos, (...) lo previsto en la Ley 446 de 1998, Ley 640 de 2001 y la directiva presidencial 2 de 2003 y demás normas pertinentes, con el fin de evitar las acciones judiciales a las que hubiere lugar”, sobre la suma de $ 1.095.329.786 por concepto de 1092 solicitudes de recobro de medicamentos y servicios prestados, autorizados por el comité técnico científico u ordenados en sentencias de tutela, rechazados por extemporaneidad, con fundamento en las siguientes pretensiones:

“1. Por parte del Instituto de Seguros Sociales, le sea reconocido y pagado el valor de mil noventa y cinco millones trescientos veintinueve mil setecientos ochenta y seis pesos ($ 1.095.329.786) por concepto de 1092 solicitudes de recobro de medicamentos y servicios efectivamente prestados por el Instituto de Seguros Sociales EPS, autorizados por el CTC u ordenados en sentencia de tutela, que se encuentran excluidos del POS, que fueron rechazados por extemporaneidad, durante el período comprendido del 21 de octubre de 2008 al 3 de abril de 2009.

2. Por parte del Ministerio de la Protección Social [hoy Ministerio de Salud y Protección Social], Fosyga, que el Instituto de Seguros Sociales se abstenga de iniciar acción de reparación directa o cualquier otra reclamación a la que hubiere lugar sobre interés, valores, perjuicios dejados de cobrar, relacionados con los mil noventa y cinco millones trescientos veintinueve mil setecientos ochenta y seis pesos ($ 1.095.329.786) por concepto de las 1092 solicitudes de recobro relacionados, cuyo valor es reconocido y pagado como consecuencia del presente acuerdo conciliatorio.

Se reconocerán únicamente los recobros que fueron rechazados por causal única de extemporaneidad, sobre los cuales no haya transcurrido más de dos años desde la fecha de rechazo, atendiendo el término de caducidad de la acción a la que haya lugar, sin que se dé a lugar a ningún tipo de interés o sanción, y de este modo la empresa Instituto de Seguros Sociales considere el pago efectuado a entera satisfacción”.

Para fundamentar sus pretensiones los solicitantes señalaron:

“1. El ISS, actuando con fundamento en el Acuerdo 228 de 2002 de CNSSS, Resolución 3797 de 2004, Resolución 2933 de 2006, el Decreto-Ley 1281 de 2002 y las demás normas pertinentes y las sentencias de tutela, ha venido solicitando el reconocimiento y pago de los medicamentos y demás servicios de salud autorizados por el comité técnico científico y aquellos ordenados en fallos de tutela; medicamentos y servicios que no se encuentran incluidos dentro del POS, de acuerdo a las normas.

2. El Ministerio de la Protección Social - Fosyga, actuando con fundamento en lo dispuesto por el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, ha negado el pago de las solicitudes de recobro, presentadas por fuera del término señalado en la mencionada norma;

3. Sobre el tema de los recobros y conforme a lo dispuesto en el Decreto-Ley 1281 de 2002, artículo 13 “... no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido”, así, el Instituto de Seguros Sociales, sostiene la posibilidad de discutir y reclamar por vía judicial, los recobros presentados de manera extemporánea, mediante la acción de reparación directa (...).

(...).

8. (...) [C]onsta concepto favorable al comité de conciliación en el acta del 6 de octubre de 2010 sobre la opción de conciliar los recobros de prestaciones y medicamentos, que el Instituto de Seguros Sociales hubiese efectuado y que hubiesen sido rechazados con la única causal de extemporaneidad, cumpliendo con el resto de los requisitos para el reconocimiento del recobro y que desde la fecha de su rechazo no hayan transcurrido más de dos años, término de caducidad de la acción pertinente.

9. Mediante nota interna 268353, la oficina jurídica solicitó a la dirección general de financiamiento el estudio de caducidad de los universos a conciliar con el ISS, por lo que mediante memorando 282142 del 21 de septiembre de 2010, la DGF señaló que luego de efectuada la revisión de las comunicaciones para establecer el término de caducidad el universo 3A susceptible de conciliación es de 1080 recobros por valor de mil noventa y dos millones ochocientos noventa y cinco mil quinientos diecisiete pesos ($ 1.092.895.517).

10. Con posterioridad, la doctora Silvia Helena Ramírez Saavedra en calidad de presidente del Instituto de Seguros Sociales (e), mediante comunicación 6297 del 5 de mayo de 2010, radicada en la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo, con nota interna 230451 del 10 de agosto del mismo año, solicitó adelantar el proceso de conciliación extrajudicial de las cuentas rechazadas con única glosa “extemporaneidad” de 1093 recobros por valor de $ 1.946.462.859...”.

Conforme a lo anterior, las partes en el escrito de solicitud de conciliación, pusieron de presente que acordaron “dar por terminado la controversia sobre los recobros que han sido negadas por causal única de extemporaneidad durante los años 2008 y 2009, objeto de la presente conciliación, en razón a que el Ministerio de la Protección Social pagará al Instituto de Seguros Sociales, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria del auto aprobatorio de la autoridad judicial correspondiente, la suma de mil noventa y cinco millones trescientos veintinueve mil setecientos ochenta y seis pesos ($ 1.095.329.786) por concepto de 1092 solicitudes de recobro de servicios y medicamentos efectivamente por él prestados, autorizados por el CTC u ordenados en sentencia de tutela, que se encuentra excluidos del POS, que fueron rechazados por extemporaneidad, que son objeto de la presente conciliación de conformidad con los hechos planteados en el memorial conjuntamente presentado”.

Lo anterior de conformidad con la refrendación a la conciliación, emitida por la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del ministerio, previa consideración de la reuniones de los comités de conciliación respectivos, según actas números 115 de octubre de 2010 y 3 de enero de 2011, excepto para el recobro radicado bajo el número 21033999 por valor de $ 117.977, así —se destaca—:

“El comité de conciliación del Ministerio de la Protección Social decide refrendar la decisión aprobada de conciliar con el Instituto de Seguros Sociales, ISS, en Acta 18 de fecha 7(sic) de octubre de 2010, en la cuantía de mil noventa y cinco millones doscientos once mil ochocientos nueve pesos ($ 1.095.211.809), correspondientes a 1091 recobros y excluir el recobro con número de Radicado 21033999, por valor de $ 117.977”.

Finalmente y para efecto de fundamentar su convocatoria, los interesados anexaron a la solicitud:

a. Constancia sobre la existencia y representación del Instituto de Seguros Sociales expedida por la secretaria general del Ministerio de la Protección Social(1).

b. Poder otorgado por la presidenta (E) del Instituto de Seguros Sociales, con expresas facultades para conciliar(2).

c. Poder otorgado por la jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social, para representar al ministerio en la conciliación de la referencia(3).

d. Resolución 4129 del 2006 y Acta 166 del 2 de noviembre de 2006, que dan cuenta del nombramiento y posesión en el cargo de jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social(4).

e. Copia de las solicitudes de recobro de los últimos dos años y de los documentos anexos a las mismas(5).

f. Respuestas del Ministerio de Protección Social, a través del Fosyga, para negar el reconocimiento y pago de los recobros, sobre los servicios y medicamentos prestados no POS, correspondientes a los últimos dos años y enunciadas en el numeral anterior, dada su presentación extemporánea(6).

g. Copia auténtica de la certificación emitida por la secretaria técnica del comité de conciliación del Ministerio de Protección Social, sobre la sesión realizada por el comité de conciliación, el “siete (7)” de octubre de 2010(7).

h. Copia auténtica del Acta 115 correspondiente a las reuniones del comité de defensa judicial y conciliación del Instituto de Seguros Sociales, celebrada el 22 de octubre de 2010 y el 3 de enero de 2011, en las que se decidió presentar solicitud de conciliación de manera conjunta con el Ministerio de Protección Social, sobre los universos 3A y 5 por valor de $ 1.092.895.517 y $ 2.434.269 respectivamente, para un total de $ 1.095.329.786(8).

i. Notas internas 12150-175362(9) y 230451(10) de la dirección general de financiamiento del Ministerio de la Protección Social dirigidas a la jefe de la oficina jurídica y apoyo legislativo del ISS, elaboradas el 22 de junio y 10 de agosto de 2010, para que allegara el resultado de la revisión física realizada a los universos 3A —3680— y 5 —1093—, relativos a las solicitudes de recobro presentadas por el ISS.

j. Nota interna 282142, de la dirección general de financiamiento, del Ministerio de la Protección Social, dirigida a la jefe de la oficina jurídica y apoyo legislativo del ISS, para que allegara el resultado del análisis de caducidad correspondiente a los “universos 3 A y 5” —recobros presentados por ISS susceptibles de conciliación—(11).

Audiencia de conciliación

El 21 de enero de 2011, la Nación - Ministerio de Protección Social [hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social] - Fosyga y el Instituto de Seguros Sociales, ISS, comparecieron para celebrar audiencia de conciliación sobre las divergencias relacionadas con las cuentas de recobro presentadas por este; empero, la audiencia fue aplazada por petición del ministerio debido a que su comité de conciliación, en sesión realizada el 19 de enero del mismo año, decidió refrendar la decisión aprobada mediante acta del 7 de octubre de 2010, “en cuantía de $ 1.095.211.809 correspondiente a 1091 recobros y excluir el recobro con Radicado 21033999 por valor $ 117.977”, lo anterior en razón de que este además de “glosa de extemporaneidad”, adolece de falta de “copia auténtica del fallo; y teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación esta cimentada en la glosa única de extemporaneidad, no es posible conciliar este último recobro”.

El mismo día —21 de enero de 2011—, el comité de conciliación del ISS, mediante Acta 8 de la fecha(12), decidió presentar la solicitud de conciliación por la suma de “mil noventa y cinco millones doscientos once mil ochocientos nueve pesos ($ 1.095.211.809) m/cte., correspondiente a 1091 recobros excluyendo el Radicado 21033999 por valor de $ 117.977”, atendiendo lo estipulado en el Acta 115 de 22 de octubre de 2010.

El 27 de enero del mismo año, en audiencia de la fecha, las partes convinieron conciliar sus diferencias en los siguientes términos:

“... Acuerdo de conciliación conjunta entre el Ministerio de la Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales por valor de mil noventa y cinco millones doscientos once mil ochocientos nueve pesos ($ 1.095.211.809) m/cte., correspondiente a 1091 recobros de medicamentos y servicios efectivamente prestados por el Instituto de Seguros Sociales. El Ministerio de la Protección Social se compromete al pago referido dentro de los 30 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la autoridad judicial correspondiente, a favor del Instituto de Seguros Sociales. La conciliación conjunta está sustentada en el Acta 3 del comité de conciliación extraordinario del Ministerio de Protección Social de fecha 19 de enero de 2011, así como en el Acta 8 de 2011, del comité de conciliación del Instituto de Seguros Sociales. Se excluyó de la petición conjunta inicial, el recobro con número de Radicado 21033999, por valor de $ 117.997, novedad que fue aceptada por el Instituto de Seguros Sociales en el acta relacionada”(13).

El Ministerio Público sostuvo al respecto:

“Analizando el caudal probatorio presentado por las partes, la señora procuradora considera que la acción que se hubiese podido llegar a presentar ante la jurisdicción administrativa no está caducada; con el fin de determinar la vulneración al patrimonio público este despacho revisó los soportes consistentes en recobros uno a uno con la relación presentada en la certificación suscrita por la gerente y contadora del consorcio Fidufosyga 2005, coincidiendo en número de radicación de cada recobro con el monto presentado, lo que supondría la no vulneración y el respeto al ordenamiento jurídico, sin embargo, en consideración a que este no es el medio idóneo y suficiente por no tratarse de una auditoría contable, se sugiere respetuosamente al juez competente si lo estima pertinente en su estudio de legalidad, para que : 1) Se adelante un estudio técnico con el fin de verificar que la pretendida cifra a conciliar contiene los debidos soportes contables, 2) Que a pesar de que existe la certificación de no pago expedida por Fidufosyga se adelante un estudio técnico que certifique en los sistemas de información contable de la entidad pagadera, que los factores objeto de conciliación no han sido pagados de alguna forma de las existentes jurídicamente como modo de extinguir las obligaciones, aspectos relevantes para determinar que el acuerdo no afecta el patrimonio público”.

Providencia impugnada

El 10 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió improbar la conciliación conjunta celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el Ministerio de Protección Social - Fosyga, por “falta de suficiente certeza” sobre el acuerdo suscrito, por cuanto no se surtieron, ante el Ministerio Público, las diligencias probatorias necesarias para acreditar la no afectación al patrimonio público.

Consideró el tribunal:

“... la Ley 640 del año 2001, en especial la parte que regula lo referente a la conciliación extrajudicial, resulta necesario esclarecer (sic) lo ocurrido en el caso bajo estudio, cuya conciliación se llevó a cabo ante la procuradora 55 judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (...).

(...) resulta claro para la Sala, la plena facultad probatoria que tenía la procuraduría 55 judicial, en aras de no generarle dudas al órgano competente para aprobar o improbar la conciliación practicada.

Por lo anterior y ante la situación que se presenta en el caso bajo examen, esta corporación, determina que no es de recibo lo aducido por la agente del Ministerio Público, en cuanto a adelantar un estudio técnico en esta instancia, pues, el conciliador tiene plena facultad probatoria en las conciliaciones extrajudiciales, por lo que no había alguna limitación que le impidiera solicitar las pruebas necesarias para darle certeza y claridad al asunto tratado...”.

Recurso de apelación

i) El Ministerio Público interpone recurso de apelación. Considera que contrario a lo sostenido por el a quo la afectación al patrimonio público devine de su decisión, por cuanto, lo que en realidad él mismo solicitó, en ejercicio de sus competencias, fue adelantar un análisis probatorio de los documentos allegados por las partes(14), empero no negar la solicitud.

Sostuvo el Ministerio Público:

“La decisión del a-quo, no se compadece con la natural función conferida por el legislador de hacer el estudio de fondo de las pruebas aportadas al proceso y que fueron valoradas en su integridad por la procuraduría 55 judicial (...).

Igualmente se agotó la etapa probatoria en esta procuraduría al requerirse al Ministerio de la Protección Social, sobre cuatro pruebas fundamentales para suscribir el acuerdo conjunto de la conciliación, a saber: 1. Certificación sobre la naturaleza de los recobros. 2. Certificación del no pago del monto a conciliar. 3. Informe de auditoría sobre la prestación del servicio, que incluya la relación de facturas, periodo prestado y servicios prestados. 4. Certificado donde conste el periodo de prestación de servicio materia de conciliación y fundamento jurídico del por qué no fue cancelado.

Sin embargo, en el acta suscrita por las partes cuyo acuerdo de voluntades fue allegado al expediente, la procuraduría 55 judicial, consideró pertinente elevar unas recomendaciones al juez natural para que dentro de su real saber y entender analizara la legalidad del acuerdo con la revisión probatoria que se aportó, lo cual resulta necesario para definir si se vulnera o no el patrimonio público.

La certeza del acuerdo, no deviene del agente del Ministerio Público sino de las pruebas que presenten las partes quienes tienen la carga probatoria, no correspondiéndole ir más allá de las facultades legales, en consecuencia, es el juez quien hace el estudio de legalidad con las pruebas aportadas al proceso, o, si lo considera pertinente, requerir algunas más que lo conduzcan al convencimiento o no de la legalidad de la conciliación”.

ii) La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga, se adhiere a la impugnación. Para el efecto sostiene que se i) aportaron todas las pruebas requeridas por la procuraduría 55 para soportar el acuerdo conciliatorio; ii) solicitó concepto técnico a la dirección general de financiamiento de la entidad y iii) que, en los términos del acta de 19 de enero de 2011, su comité de conciliación aprobó la suma convenida, esto es $ 1.095.211.809, en atención a que la misma comprende “solamente [por] los recobros con causal de glosa única de extemporaneidad”.

iii) El Instituto de Seguros Sociales, también en calidad de apelante adhesivo, señala que i) no comprende “que por una duda que se le presentó a la procuradora en el momento de la audiencia sea tomada como excusa para no estudiar de fondo el acuerdo al que llegaron las partes”, ii) la conciliación está debidamente sustentada, toda vez que el consorcio Fidufosyga 2005 certificó que los servicios fueron efectivamente prestados y a la fecha no han sido cancelados y iii) la improbación causa un detrimento patrimonial a las dos entidades, por cuanto las conmina, sin justificación, a adelantar un proceso judicial oneroso.

Consideraciones

Competencia

Esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra el auto de 10 de marzo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010, que adicionó el artículo 146A del Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior si se considera que la decisión pondrá fin a la controversia surgida entre el Instituto de Seguros Sociales y la Nación - Ministerio de la Protección Social —hoy Ministerio de la Salud y Protección Social—, en razón de 1091 recobros de medicamentos y servicios devueltos por el Fosyga al instituto, debido a su presentación extemporánea.

De la conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo

La conciliación es un mecanismo de solución directa de los conflictos, construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes y cuya bondad, como fórmula real de paz e instrumento de descongestión de los despachos judiciales, está demostrada. Tratándose de asuntos de competencia de esta jurisdicción, para las cuales la ley autoriza aplicar la medida, han de cumplirse requisitos especiales, dado el compromiso del patrimonio público que les es inherente(15).

En este orden, el artículo 23 de la Ley 640 de 2011, en lo que tiene que ver con la conciliación extrajudicial en materia de contencioso administrativa dispone:

“Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo solo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción”.

Facultad del Ministerio Público para requerir pruebas en el trámite de la conciliación extrajudicial

El Ministerio Público, en virtud de la Ley 640 de 2001, en lo que tiene que ver con el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, goza de plena facultad para solicitar que se alleguen elementos probatorios con el fin de establecer presupuestos para demostrar los supuestos de hecho y de derecho que considere necesarios, sin que la solicitud obligue al juez, quien podrá aprobar o improbar el acuerdo, en todo caso. De manera que bien puede considerarse, como en el sub lite, innecesario el requerimiento de la vista fiscal, formulado en el curso de la audiencia, en orden a que se adelante un estudio técnico de la documentación allegada por las partes con el objeto de establecer la vigencia de las obligaciones, como quiera que, como la misma lo sostiene en la sustentación del recurso, la documentación allegada da lugar a considerar que las solicitudes de recobro materia de conciliación no han sido satisfechas(16).

Oportunidad para efectuar reclamaciones y/o recobros con cargo al Fosyga

El legislador estableció los requisitos para que las EPS efectúen los recobros al Estado por los servicios prestados; aunque excluidos del plan obligatorio de salud. Para el efecto, en el caso que ocupa a la Sala y según la normatividad vigente al momento de los hechos, la Ley 1281 de 2002 establecía:

“ART. 13.—Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido.

La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto”(17).

Es de anotar que el aparte “[e]n consecuencia no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido”, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en el entendido que el pago podrá atenderse “administrativamente”, solo si se presenta en tiempo. Señala la decisión:

“4.4. La constitucionalidad condicionada de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto 1281 de 2003.

Dado que como ya se señaló el legislador en el ejercicio de su potestad de configuración de los procedimientos administrativos está sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte considera necesario hacer las siguiente precisiones sobre el alcance de la disposición acusada y en particular de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso de dicha disposición.

De antemano cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está desconociendo la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los seis meses a que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad de reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga.

La Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, deben entenderse en el sentido que los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el reconocimiento se realicen dentro de los seis meses a que la norma alude. Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de la imposibilidad para la administración de reconocer y pagar la obligación respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella.

Ahora bien, dado que las expresiones aludidas pueden llegar a interpretarse en este último sentido, —a saber que los 6 meses aluden al reconocimiento de la obligación y no simplemente a la reclamación—, interpretación que como ya se señaló es contraria al principio de razonabilidad, la Corte declarará la exequibilidad, por los cargos analizados de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, en el entendido que quedan a salvo los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo”(18).

Así mismo, la Corte Constitucional señaló al ministerio los parámetros a los que debe ajustarse el Fosyga para garantizar a las EPS el pago de los servicios prestados por concepto de medicamentos y/o tratamientos no POS, originados en sentencias de tutela o autorizados por los comités técnicos científicos; en los siguientes términos:

“... garantizar que el procedimiento de recobro por parte de las entidades promotoras de salud ante el Fosyga, así como ante las entidades territoriales respectivas, sea ágil y asegure el flujo oportuno y suficiente de recursos al sistema de salud para financiar los servicios de salud, tanto en el evento de que la solicitud se origine en una tutela como cuando se origine en una autorización del comité técnico científico.

Para dar cumplimiento a esta orden, se adoptarán por lo menos las medidas contenidas en los numerales vigésimo quinto a vigésimo séptimo de esta parte resolutiva.

(...) a partir de la notificación de la presente sentencia, cuando se trate de servicios de salud cuya práctica se autorizó en cumplimiento de una acción de tutela: (i) la entidad promotora de salud podrá iniciar el proceso de recobro una vez la orden se encuentre en firme, bien sea porque la sentencia de instancia no fue impugnada, bien sea porque se trata de la sentencia de segunda instancia, sin que el procedimiento de autorización del servicio de salud o de recobro pueda ser obstaculizado con base en el pretexto del eventual proceso de revisión que se puede surtir ante la Corte Constitucional; (ii) no se podrá establecer como condición para reconocer el derecho al recobro de los costos que la entidad no estaba legal ni reglamentariamente obligada a asumir que en la parte resolutiva del fallo de tutela se autorice el recobro ante el Fosyga, o la correspondiente entidad territorial. Bastará con que en efecto se constate que la EPS no se encuentra legal ni reglamentariamente obligada a asumirlo de acuerdo con el ámbito del correspondiente plan de beneficios financiado por la UPC. Y (iii) en el reembolso se tendrá en cuenta la diferencia entre medicamentos de denominación genérica y medicamentos de denominación de marca, sin que pueda negarse el reembolso con base en la glosa ‘principio activo en POS’ cuando el medicamento de marca sea formulado bajo las condiciones señaladas en el apartado (6.2.1.) de esta providencia.

El Ministerio de Protección Social y el administrador fiduciario del Fosyga deberán presentar un informe sobre el cumplimiento de esta orden antes del 15 de noviembre de 2008 ante la Corte Constitucional”(19).

Cabe precisar, además, que para reclamar ante el Fosyga el pago de los servicios prestados, por concepto de medicamentos no POS y/o fallos de tutela, vencida la oportunidad de acudir a la administración, deberá adelantarse ante esta jurisdicción la acción de reparación directa. Señala la jurisprudencia —se destaca—:

“1. Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante la jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.

(...).

2. En el presente caso, la demandante formuló acción de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Protección Social, Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, porque considera que se le causó un daño por la omisión de la administración en el pago de los servicios de salud que prestó a la población desplazada. Reclamó el pago de los valores contenidos en las “facturas” que aportó con la demanda a las que acompañó otros documentos correspondientes a soportes que se emitían cuando se atendía a cada una de las personas desplazadas.

De esos documentos emitidos por el Centro Médico del Sur Ltda., es decir que no provienen del demandado ni se observa que este los haya reconocido, no se puede predicar la existencia de un título ejecutivo, dado que en relación con las facturas cambiarias el artículo 773 del Código de Comercio exige su aceptación, señalando que una vez aceptada por el comprador se considerará frente a terceros de buena fe, que el contrato de compraventa ha sido debidamente ejecutado; lo cual significa para el caso concreto, que se requiere de la aceptación del título por parte del deudor, esto es por parte del demandado de las facturas presentadas, para que pueda entenderse que el negocio jurídico que dio origen a la expedición de las mismas ha sido debidamente ejecutado, actuación que no se presentó por cuanto no se observa dicha aceptación.

Ante documentos en esas condiciones no es posible entender que la acción ejecutiva sea la idónea, tal entendimiento implica negar el acceso del demandante a la administración de justicia, por cuanto presentados como título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo probablemente se le negará el mandamiento de pago precisamente por ausencia de título ejecutivo, con lo cual se le imposibilitaría al actor la reclamación de los valores que según lo afirmado en la demanda, se le adeudan por concepto de la prestación de los servicios de salud. Es decir, el accionante está en la necesidad de constituir un título ejecutivo del cual carece y precisamente ese es el propósito que persigue con esta acción.

En consecuencia, como lo que se pretende con la demanda es que se declare la responsabilidad de la demandada por los perjuicios ocasionados al actor con la omisión en el pago de los servicios de atención en salud que le prestó a la población desplazada y como consecuencia se le condene al pago de lo adeudado, la acción idónea es la de reparación directa, esto es la ejercida”(20).

Cuestión previa

Para efecto de abordar el estudio del acuerdo conciliatorio, cuya aprobación ocupa a la Sala, resulta del caso considerar que, el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, permite a las personas jurídicas de derecho público conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, los conflictos de carácter particular y contenido económico, con ocasión de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractual, previstas en el Código Contencioso Administrativo, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado.

Acuerdos que tendrán que someterse a aprobación judicial, previa verificación del cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que no haya operado el fenómeno de la caducidad de la acción (L. 23/91, art. 61, modificado por L. 446/98, art. 81). Aspecto este que se cumple en el sub lite dado que las partes, a través de apoderado judicial, presentaron solicitud de conciliación conjunta el 27 de octubre de 2010, por hechos que configuran un daño patrimonial ocurrido durante el período comprendido entre 21 de octubre de 2008 y el 3 de abril de 2009, de lo que se colige que se acudió a la jurisdicción dentro del término establecido por el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para intentar la acción de reparación directa(21).

b) Que el acuerdo conciliatorio verse sobre derechos económicos objeto de disposición (L. 23/91, arts. 59 y ss., L. 446/98, art. 70 y D. 1818/98, art. 2º), de modo que también por este aspecto, el acuerdo conciliatorio logrado entre el Instituto de Seguros Sociales y el Ministerio de Protección Social —hoy de Salud y Protección Social— cumple las previsiones de ley; porque las partes acordaron solventar diferencias relacionadas con el pago de 1091 solicitudes de recobro por medicamentos y servicios prestados por el ISS, por valor de $ 1.095.211.809. Derechos que pueden disponerse, siendo por tanto transigibles y por ende materia de conciliación, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1818 de 1998.

c) Que las partes estén debidamente representadas, tengan capacidad para conciliar y que se encuentre acreditada la legitimación en la causa por activa.

Se observa que en este asunto, la parte convocante concurrió a la audiencia a través de apoderado, en virtud del acto visible a folio 11 del cuaderno dos, con la facultad expresa para conciliar, al igual que la Nación - Ministerio de Protección Social según poder que, igualmente, figura en el plenario, a folio 71 del cuaderno dos.

En cuanto a la legitimación en la causa, obran en el expediente los documentos ya relacionados, acorde con los cuales el Instituto de los Seguros Sociales prestó servicios excluidos del POS que el Ministerio de la Protección Social a través de la cuenta del Fosyga tendría que reconocer. De modo que, también por este aspecto, la conciliación sujeta a aprobación podía adelantarse(22).

d) En lo que tiene que ver con la demostración de la obligación, requisito este tendiente a establecer que el acuerdo no controvierte el ordenamiento y no resulta lesivo para el patrimonio público (L. 23/91, art. 65A y L. 446/98, art. 73), se cuenta con los documentos que continuación se relacionan, allegados en copia auténtica, por los interesados, asimismo, con los solicitados por la procuraduría 55 judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Se trata de 34 carpetas contentivas de 1091 recobros con sus respectivas facturas, acompañadas de copia del documento de identidad del usuario y la orden médica que respalda la prestación del servicio, además de la certificación expedida por la gerente y la contadora del consorcio - Fidufosyga relativa al respectivo proceso de auditoría(23).

En cuanto a las solicitudes de recobro, la nota interna 374337 del 14 de diciembre de 2010 de la dirección general de financiamiento del Ministerio de Protección Social señala:

“Los 1080 recobros susceptibles de conciliación del universo 3A fueron autorizados 1074 por el comité técnico científico de la EPS ISS y 6 por fallos de tutela, tal como se indicó en el memorando 12100-4748 de septiembre 21 de 2010 Radicado 282142.

Los 12 recobros susceptibles de conciliación del universo 5 fueron autorizados 11 por comité técnico científico de la EPS ISS y 1 por fallo de tutela, tal como se indicó en el memorando 12100-4748 de septiembre 21 de 2010 Radicado 282142.

(...).

Al respecto es necesario precisar que la identificación o llave de cualquier recobro no es la factura sino el número de radicado asignado por el encargo fiduciario a cada solicitud de recobro”.

El resultado del informe de auditoría es el siguiente:

Universos 3A y 5

PlanPaq.RadicadoFecha radicadoFecha presentac.Valor presentadoValor glosadoEstadoCod. glosaDescrip. glosa
375411084152235904/11/200802/04/2008320.520320.520Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152236004/11/200805/04/2008320.520320.520Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152236104/11/200804/04/2008309.960309.960Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152236304/11/200828/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152236704/11/200810/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152236904/11/200812/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152237004/11/200801/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152237104/11/200802/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152237204/11/200803/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152237304/11/200807/04/2008146.760146.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152238104/11/200811/04/2008348.760348.760Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152238204/11/200810/04/2008515.490515.490Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152238404/11/200803/04/2008543.210543.210Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152245504/11/200815/02/20083.722.0003.722.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152245604/11/200821/01/20085.198.7405.198.740Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152245704/11/200814/12/20075.198.7405.198.740Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152245904/11/200819/02/20082.832.0002.832.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246004/11/200812/03/20086.952.6406.952.640Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246104/11/200806/02/20081.547.1301.547.130Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246204/11/200818/02/20081.829.8271.829.827Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246304/11/200813/02/20082.590.4792.590.479Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246404/11/200823/01/20081.914.0001.914.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246504/11/200814/01/20082.002.9502.002.950Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246704/11/200829/05/20083.279.5123.279.512Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152246804/11/200810/03/20085.475.2885.475.288Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247004/11/200811/03/20085.489.0885.489.088Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247104/11/200831/03/20082.737.6442.737.644Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247304/11/200831/803/20082.342.5022.342.502Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247504/11/200827/03/2008801.060801.060Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247604/11/200818/03/20082.336.0722.336.072Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247804/11/200815/04/20081.140.5961.140.596Rechazado1-01Extemporáneo
375411084152247904/11/200825/03/20081.140.5961.140.596Rechazado1-01Extemporáneo
375411084153048511/11/200812/04/20082.940.0002.940.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084153070611/11/200810/04/2008354.780354.780Rechazado1-01Extemporáneo
375411084153088111/11/200809/02/20081.101.6431.101.643Rechazado1-01Extemporáneo
375411084153088711/11/200825/02/2008278.685278.685Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156440918/11/200819/11/20072.210.4522.210.452Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156450518/11/200803/04/2008772.470772.470Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156460618/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156460718/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156460818/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156460918/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461118/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461218/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461318/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461418/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461518/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461618/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461718/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461818/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156461918/11/200819/12/20073.016.7443.016.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462018/11/200819/12/20073.021.7443.021.744Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462118/11/200831/12/20072.407.2002.407.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462218/11/200831/12/20072.409.0002.409.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462318/11/200831/12/20072.407.2002.407.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462418/11/200831/12/20072.407.2002.407.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462518/11/200831/12/20072.401.9002.401.900Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462618/11/200831/12/20072.407.2002.407.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462718/11/200831/12/20072.407.2002.407.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462818/11/200831/12/20072.390.3002.390.300Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156462918/11/200831/12/20072.401.9002.401.900Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463018/11/200815/11/2007154.440154.440Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463118/11/200815/11/2007714.240714.240Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463218/11/200815/11/2007568.440568.440Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463318/11/200815/11/2007856.440856.440Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463418/11/200815/11/2007858.240858.240Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463518/11/200815/11/2007856.440856.440Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463618/11/200815/11/2007551.540551.540Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156463718/11/200815/11/2007573.120573.120Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464018/11/200815/04/2008383.680383.680Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464218/11/200815/04/2008378.380378.380Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464318/11/200815/04/2008383.680383.680Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464418/11/200806/12/2008890.280890.280Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464518/11/200806/12/2008888.480888.480Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464618/11/200806/12/2008890.280890.280Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464718/11/200806/12/2008888.480888.480Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464818/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156464918/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465018/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465118/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465318/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465418/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465518/11/200826/10/2007562.140562.140Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465618/11/200808/11/2007548.160548.160Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465718/11/200808/11/2007548.160548.160Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465818/11/200808/11/2007688.890688.890Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156465918/11/200808/11/2007827.820827.820Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466018/11/200808/11/2007827.820827.820Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466118/11/200824/10/2007472.440472.440Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466218/11/200824/10/2007712.440712.440Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466318/11/200802/02/20081.323.6001.323.600Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466418/11/200802/02/2008636.900636.900Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466518/11/200821/11/2007802.200802.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466618/11/200821/11/2007400.200400.200Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466718/11/200821/11/2007804.000804.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466818/11/200821/11/2007804.000804.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156466918/11/200821/11/2007804.000804.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156467018/11/200821/11/2007804.000804.000Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156467318/11/200810/01/2008110.820110.820Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156467918/11/200808/10/2008129.436129.436Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468018/11/200808/10/2007277.032277.032Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468118/11/200808/10/2007136.536136.536Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468218/11/200808/10/2007134.736134.736Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468318/11/200808/10/2007277.032277.032Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468418/11/200815/11/2007438.750438.750Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468518/11/200815/11/2007455.530455.530Rechazado1-01Extemporáneo
375411084156468718/11/200815/11/2007576.410576.410Rechazado1-01Extemporáneo
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375412084166403415/12/200807/05/20081.380.0001.380.000Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166404015/12/200808/05/2008116.488116.488Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166404415/12/200807/05/2008116.488116.488Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166404715/12/200809/05/2008133.140133.140Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166405115/12/200807/05/2008151.740151.740Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166405215/12/200808/05/2008151.740151.740Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166405715/12/200808/05/200825.65025.650Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166406015/12/200813/05/2008200.460200.460Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166406215/12/200828/05/2008293.040293.040Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166406315/12/200808/05/2008385.950385.950Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166409615/12/200807/05/20085.906.7455.906.745Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410115/12/200807/05/20081.389.1681.389.168Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410215/12/200814/04/20081.591.3501.591.350Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410315/12/200808/04/20081.347.5911.347.591Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410515/12/200815/04/20081.347.5911.347.591Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410615/12/200807/05/2008173.968173.968Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410715/12/200807/05/200886.15286.152Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166410815/12/200809/04/2008173.968173.968Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411015/12/200807/05/2008504.150504.150Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411215/12/200815/04/2008504.150504.150Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411315/12/200821/04/2008134.430134.430Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411415/12/200806/05/2008522.240522.240Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411515/12/200806/05/2008184.590184.590Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411615/12/200815/04/2008370.050370.050Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411715/12/200818/03/2008261.570261.570Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411815/12/200815/04/2008281.940281.940Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166411915/12/200814/04/2008426.990426.990Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166412015/12/200811/04/2008968.820968.820Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166412115/12/200812/04/2008148.560148.560Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166412215/12/200824/04/200895.16095.160Rechazado1-01Extemporáneo
375412084166412315/12/200818/04/2008278.460278.460Rechazado1-01Extemporáneo
37541082103399902/01/200816/05/2007117.977117.977Rechazado1-01/
1-06
Extemporáneo fallo
37541001084150480424/10/200831/10/2006221.060221.060Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150485624/10/200804/10/2006552.000552.000Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150487224/10/200828/10/2006220.860220.860Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150530924/10/200828/07/200669.32869.328Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150531824/10/200821/07/200673.29673.296Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150532624/10/200818/08/2006151.800151.800Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150533724/10/200814/09/200669.32869.328Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150534724/10/200829/06/2006303.300303.300Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150534924/10/200828/06/2006346.590346.590Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150535324/10/200817/08/2006137.910137.910Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150535524/10/200818/08/2006170.820170.820Rechazado1-01Extemporáneo

Ahora, revisado el material probatorio, encuentra la Sala acreditado que según la auditoría del ministerio, el ISS - EPS efectivamente prestó los servicios médicos cuyo pago reclama y, acorde con la revisoría fiscal del mismo, este no ha cancelado la prestación. Reconocimiento que también lo certifican la gerente y la contadora del consorcio - Fidufosyga y la directora general de financiamiento del mismo.

Al respecto, cabe resaltar lo establecido por el comité de conciliación del Ministerio de Protección Social, en sesión extraordinaria del 19 de enero de 2011, según Acta 3 de la misma fecha, en la que decidió refrendar la decisión de conciliar aprobada por su homólogo del ISS según actas 18 de fecha 7 de octubre de 2010, sobre el valor de $ 1.095.211.809 que corresponden a 1091 recobros y 115 de 22 de octubre de 2010 y 3 de enero de 2011, esta última para excluir la solicitud de recobro identificado con el número 21033999, por valor de $ 117.977.

No obstante, advierte la Sala que en el informe de auditoría presentado por la dirección general de financiamiento del Ministerio de Protección Social, aparecen relacionados recobros radicados entre el 5 de agosto y 24 de octubre de 2008, que, en los términos del artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo estarían caducados, toda vez que, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 27 de octubre de 2010.

Así las cosas, las siguientes solicitudes de recobro, incluidas dentro del informe realizado por la dirección general de financiamiento, serán excluidas por haber operado el fenómeno de la caducidad:

PlanPaq.RadicadoFecha radicadoFecha presentac.Valor presentadoValor glosadoEstadoCod. glosaDescrip. glosa
29338082144198505/08/200819/12/2007120.000120.000Rechazado1-01Extemporáneo
29338082148670315/08/200811/01/200861.92561.925Rechazado1-01Extemporáneo
29338082148671015/08/200802/01/200876.35076350Rechazado1-01Extemporáneo
29338082148671115/08/200813/01/20083.151.1603.151.160Rechazado1-01Extemporáneo
29338082148671215/08/200812/01/2008514.056514.056Rechazado1-01Extemporáneo
29338082148673715/08/200809/01/20083.074.2623.074.262Rechazado1-01Extemporáneo
29338084124348801/08/200814/01/200844.28044.280Rechazado1-01Extemporáneo
29338084124349401/08/200809/01/2008233.140233.140Rechazado1-01Extemporáneo
29338084124350401/08/200809/01/2008113.380113.380Rechazado1-01Extemporáneo
29338084124350601/08/200810/01/2008115.900115.900Rechazado1-01Extemporáneo
29338084126241108/08/200829/02/200814.90514.905Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147786315/10/200815/11/2007311.500311.500Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147787815/10/200814/01/200872.00972.009Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147788015/10/200821/01/2008452.845452.845Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147857915/10/200823/01/2008501.392501.392Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147858115/10/200810/03/2008871.230871.230Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147862815/10/200815/11/2007142.150142.150Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147878715/10/200822/01/200852.68052.680Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147878815/10/200825/01/200852.68052.680Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147879415/10/200830/01/200852.68052.680Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147879615/10/200807/04/2008406.140406.140Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147879715/10/200828/01/200852.68052.680Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147879815/10/200824/04/200810.346.81510.346.815Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147879915/10/200803/04/200810.770.15410.770.154Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147880115/10/200824/01/200852.68052.680Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147880215/10/200829/01/200852.68052.680Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147880315/10/200803/04/2008838.000838.000Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147880415/10/200814/04/20081.397.2291.397.229Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147880515/10/200829/01/200851.37451.374Rechazado1-01Extemporáneo
375410084147880615/10/200808/04/2008303.240303.240Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148117615/10/200815/11/2008490.014490.014Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148117715/10/200825/04/2007395.160395.160Rechazado1-01Extemporáneo
3754100841448118115/10/200811/04/2008131.400131.400Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148118815/10/200815/11/200754.00054.000Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148118915/10/200813/02/2008223.320223.320Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148119115/10/200812/03/2008208.800208.800Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120215/10/200825/04/2007295.920295.920Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120315/10/200812/09/2007222.255222.255Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120415/10/200803/04/2008116.820116.820Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120515/10/200829/05/200741.28041.280Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120615/10/200805/05/2007140.760140.760Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120715/10/200816/11/2007114.030114.030Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148120915/10/200812/03/2008118.260118.260Rechazado1-01Extemporáneo
375410084148121115/10/200811/04/2007115.740115.740Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084150536924/10/200803/04/2006104.760104.760Rechazado1-01Extemporáneo
37541001084151891824/10/200822/11/200622.28022.280Rechazado1-01Extemporáneo

 

Así las cosas, la Sala encuentra demostradas parcialmente las obligaciones a cargo del Ministerio de Salud, las mismas que el Instituto de Seguros Sociales reclama le sean reconocidas, porque el servicio que se prestó efectivamente no ha sido pagado como lo demuestran las auditorías adelantadas al respecto, por la gerente y la contadora del consorcio Fidufosyga y por la directora general de financiamiento del Ministerio de Protección Social —fls. 92-135, cdno. 2— pues si bien las solicitudes fueron rechazadas por extemporaneidad(24), ello no obsta para que se proceda a su reclamación por vía judicial y así mismo para que el litigio se concilie como efectivamente lo convinieron las partes.

De manera que, a juicio de la Sala, le asiste razón al Ministerio Público en cuanto revisados “los soportes consistentes en recobros uno a uno con la relación certificada en la certificación suscrita por la gerente y contadora del consorcio Fidufosyga 2005, coincidiendo el número de radicación de cada recobro con el monto presentado, lo que supondría la no vulneración y el respeto al ordenamiento jurídico”.

Como quedó demostrado, las partes conciliaron sobre el valor aprobado por los comités de conciliación y refrendado y certificado por la auditoría del ministerio, revisoría fiscal, gerente y contadora del Fidufosyga y directora general de financiamiento del mismo ministerio, de modo que acreditada y reconocida la obligación por ambas partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 446 de 1998, se aprobará parcialmente, esto es se excluirán los recobros que no fueron presentados en oportunidad, para que la conciliación haga tránsito a cosa juzgada y queden resueltas las diferencias surgidas por razón de las 1045 órdenes de recobro, al que se refiere la documentación allegada al proceso.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE:

1. REVOCAR el auto proferido el 10 de marzo de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

2. APROBAR, con efecto de cosa juzgada, el acuerdo conciliatorio logrado entre el Instituto de Seguros Sociales y la Nación - Ministerio de Protección Social - Fosyga en la audiencia de conciliación extrajudicial conjunta celebrada el 21 y 27 de enero de 2011, relativo a 1045 de las 1091 acogidas por las partes.

3. DECLARAR caducadas las solicitudes de recobro que corresponden a los siguientes radicados: 21441985, 21486703,21486710, 21486711, 21486712, 21486737, 41243488, 41243494, 41243504, 41243506,41262411, 41477863, 41477878, 41477880, 41478579, 41478581, 41478628, 41478787, 41478788, 41478794, 41478796, 41478797,41478798, 41478799, 41478801, 41478802, 41478803,41478804, 41478805, 41478805, 41478805, 41481176, 41481177, 41481181, 41481188, 41481189, 41481191, 41481202, 41481203, 41481204, 41481205, 41481206, 41481207, 41481209, 41481211, 41505369, 41518918, por haber operado el fenómeno de la caducidad.

4. DECLARAR que en los términos convenidos en el acuerdo, surte efectos de cosa juzgada.

Ejecutoriado este auto, DESE cumplimiento a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia del acta contentiva del acuerdo conciliatorio y de esta decisión, en los términos del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas Betancourth, Presidente—Stella Conto Díaz del Castillo.

(1) Folio 10, cuaderno 1.

(2) Folio 11, cuaderno 1.

(3) Folio 19, cuaderno 1.

(4) Folios 20 y 22, cuaderno 1.

(5) Folios 23 a 26, cuaderno 1.

(6) Folios 84 a 99, cuaderno 1.

(7) Folios 27 a 33, cuaderno 1.

(8) Folios 34 a 43, cuaderno 1.

(9) Folios 44 a 57, cuaderno 1.

(10) Folios 58, cuaderno 1.

(11) Folios 59 a 64, cuaderno 1.

(12) Folios 138 y 139, cuaderno 1.

(13) Folios 140 y 141, cuaderno 1.

(14) Acta de conciliación realizada el 27 de enero de 2011.

(15) Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencias del 19 de octubre de 2000, Expediente 12393 y del 22 de mayo de 2003, Expediente 23530.

(16) Ley 640 de 2001, “ART. 25.—Durante la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se completen las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio.

(...)”.

(17) Artículo modificado por el artículo 111 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente: “Las reclamaciones o cualquier tipo de cobro que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga se deberán presentar ante el Fosyga en el término máximo de (1) año contado a partir de la fecha de la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.

PAR. 1º—Por una única vez, el Fosyga reconocerá y pagara todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de auditoría haya sido únicamente la de extemporaneidad y respecto de la cual el resultado se haya notificado a la entidad reclamante y/o recobrante, antes de la entrada en vigencia de la presente disposición, siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo o en la norma que lo sustituya, previa nueva auditoría integral, que deberá ser sufragada por la entidad reclamante o recobrante, según sea el caso, en los términos y condiciones que para el efecto fije el Ministerio de Salud y Protección Social.

PAR. 2º—Las cotizaciones no compensadas, incluidas las glosadas sin compensar al momento de expedición del presente decreto, deberán compensarse por parte de las entidades promotoras de salud, EPS, y entidades obligadas a compensar, dentro del año siguiente a la vigencia de este decreto-ley, previo el cumplimiento de los procedimientos establecidos en los decretos 2280 de 2004 y 4023 de 2011 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan”.

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 25 de mayo de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(19) Corte Constitucional mediante la Tutela T-760-08 de 31 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Al respecto se deben tener en cuenta las órdenes dadas por la Corte Constitucional al Fondo de Solidaridad y Garantía en la sentencia de tutela antes citada.

(20) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 28 de septiembre de 2006, Radicado 41001-23-31-000-2004-01533-01(30550), actor: Centro Médico del Sur Ltda., demandado: Nación - Ministerio de Protección Social y otros. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(21) “8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

(22) “a. Constancia sobre la creación del Instituto de Seguros Sociales expedida por la secretaria general del Ministerio de la Protección Social1.

b. Poder otorgado por la presidenta (E) del Instituto de Seguros Sociales, con expresas facultades para conciliar2.

c. Poder otorgado por la jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social, para representar al ministerio en la conciliación de la referencia3.

d. Resolución 4129 del 2006 del nombramiento y Acta de posesión 166 del 2 de noviembre de 2006, de la jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo (Dra. Nelly Patricia Ramos Hernández)4.

e. Copia de las solicitudes de recobro de los últimos dos años y los documentos que se anexan a las mismas5.

f. Respuestas del Ministerio de Protección Social a través del Fosyga, en la que se niega el reconocimiento y pago de los recobros sobre los servicios y medicamentos prestados no POS, con la única causal de extemporaneidad, proferidas dentro de los últimos dos años y que corresponden a las solicitudes enunciadas en el numeral anterior6.

g. Copia auténtica del acta del comité de conciliación del Ministerio de la Protección Social7.

h. Copia auténtica del Acta 115 correspondiente a la reunión celebrada el 22 de octubre de 2010 por el comité de defensa judicial y conciliación del Instituto de Seguros Sociales, ISS8.

i. Nota interna 12150-175362, emanada de la dirección general de financiamiento mediante la cual presenta el resultado del “universo 3A” del ISS9.

j. Nota interna 230451, emanada de la dirección general de financiamiento mediante la cual presenta el resultado del “universo 5” del ISS10.

k. Nota interna 282142, emanada de la dirección general de financiamiento mediante la cual presenta el resultado del análisis de caducidad correspondiente a los “universos 3A y 5” del ISS11.

(23) Folios 92 a 99, cuaderno 2.

(24) Parágrafo 1º del artículo 13 de la Ley 1281 de 2002, “el Fosyga reconocerá pagará todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de auditoría haya sido únicamente la de extemporaneidad y respecto del cual no se haya notificado a la entidad reclamante y/o recobrante (...), siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo”.