Sentencia 2011-00063 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 66001-23-31-000-2011-00063-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Ricardo Alfonso Reina Zambrano

Demandado: municipio de Pereira

Ref.: Apelación sentencia – acción de simple nulidad

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

V.1. La norma demandada.

El Decreto 480 de 2008 aquí demandado, es del siguiente tenor:

“DECRETO 480 DE 2008

(Junio 26)

“Por medio del cual se adoptan medidas para la conservación del orden público en el municipio de Pereira”.

El alcalde de Pereira,

en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 315 numeral 2º de la constitución Política de Colombia, artículo 91 literal B de la Ley 136 de 1994, parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, artículos

9º y 99 del Decreto 1355 de 1970,

CONSIDERANDO:

Que el artículo 315 numeral 2º de la Constitución Política de Colombia, establece entre las atribuciones de los alcaldes, la de “... Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y el respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La policía nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante”.

Que el artículo 91 literal b, ordinales a y e de la Ley 136 de 1994, que señalan en su orden la de “conservar el orden público en el municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y el respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante” y la de “restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos”, así como la de “Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adiciones”.

Que el parágrafo primero del artículo 91 literal b), numeral 2º de la Ley 136 de 1994 dispone: “La infracción a las medidas previstas en los literales a), b) y c) se sancionarán por los alcaldes con multas hasta de dos salarios legales mínimos mensuales”.

Que el artículo 99 del Decreto 1355 de 1970, dispone: “Los reglamentos no pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y salubridad públicas.

Que el artículo 1º de la Ley 769 de 2002, preceptúa: “En desarrollo del artículo 24 de la Constitución Política todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de sus habitantes”.

Que el artículo 3º de la ley antes dicha, determina que los alcaldes por disposición de ley son autoridades de tránsito y que igualmente los organismos de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción podrán expedir normas y tomar medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Tránsito.

Que en razón a que en la actualidad se están presentando situaciones de diversa índole como son el fleteo y el robo a los ciudadanos y ante el incremento de homicidios en la ciudad desde motocicletas, motociclos y mototriciclos en circulación con parrilleros, se hace necesario tomar medidas de restricción que lleven a garantizar la seguridad de las personas y la conservación del orden público en el municipio de Pereira.

DECRETA:

ART. 1º—Prohíbase la circulación de motocicletas, motociclos y mototriciclos con parrillero de sexo masculino, mayor de 14 años, durante las veinticuatro (24) horas del día, en las áreas urbana y rural del municipio de Pereira.

ART. 2º—La infracción a lo dispuesto en el artículo precedente, le acarreará al infractor la inmovilización del vehículo y una multa equivalente a dos salarios mínimos, legales diarios vigentes, ante el Instituto de Tránsito Municipal, de conformidad con el parágrafo primero del artículo 91 literal b) numeral segundo de la Ley 136 de 1994.

ART. 3º—Exceptúase de la restricción de circulación de motocicletas, motociclos y mototriciclos con parrillero en el municipio de Pereira a los organismos de seguridad del Estado, funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, guardas de tránsito municipal, guardas de seguridad de las empresas de vigilancia privada uniformados, organismos de socorro y parrillero del sexo femenino.

ART. 4º—El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

V.2. La controversia se circunscribe a determinar si el Decreto 480 de 2008, proferido por el alcalde de Pereira, quebranta los derechos a la libre circulación, la presunción de inocencia y la igualdad, así como lo dispuesto en los artículos 2º y 6º de la Ley 769 de 2002, al prohibir la circulación de motocicletas, motociclos y mototriciclos con parrillero de sexo masculino, mayor de 14 años.

Para dilucidar este asunto la Sala se referirá a las funciones de los alcaldes en materia de tránsito y de orden público.

V.3. Funciones de los alcaldes.

Las normas invocadas como fundamento del acto atacado, como estaban vigentes al momento de expedirse el mismo son del siguiente tenor:

El artículo 315 numeral 2º de la Constitución Política prescribe:

“ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

(...)

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante”.

La Ley 136 de 1994 al definir en el artículo 91, como estaba vigente al momento de expedirse la norma cuestionada, las funciones de los alcaldes en materia de orden público, señaló en lo pertinente:

“Funciones: los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

B) En relación con el orden público:

1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:

a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos;

(...)

e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen.

PAR. 1º—La infracción a las medidas previstas en los literales a), b) y c) se sancionarán por los alcaldes con multas hasta de dos salarios legales mínimos mensuales.

PAR. 2º—Para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Ley 52 de 1990, los alcaldes estarán obligados a informar a la oficina de orden público y convivencia ciudadana del Ministerio de Gobierno, los hechos o circunstancias que amenacen con alterar o subvertir el orden público o la paz de la comunidad, con la especificidad de las medidas que se han tomado para mantenerlo o restablecerlo;”.

Adicionalmente, la Ley 769 de 2002, por la cual se dictó el Código Nacional de Tránsito Terrestre, definió los organismos de tránsito en su artículo 3º, como estaba vigente al momento de expedirse el Decreto 480 de 2008, así:

“ART. 3º—“Autoridades de tránsito. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes:

El Ministerio de Transporte

Los gobernadores y los alcaldes.

Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.

La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras.

Los inspectores de Policía, los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.

La Superintendencia General de Puertos y Transporte.

Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5º de este artículo.

Los agentes de tránsito y transporte.

PAR. 1º—Las entidades públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio les sean asignadas determinadas funciones de tránsito, constituirán organismos de apoyo a las autoridades de tránsito.

PAR. 2º—El Gobierno Nacional podrá delegar en los organismos de tránsito las funciones que por ley le corresponden al Ministerio de Transporte.

PAR. 3º—Las autoridades, los organismos de tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de apoyo, serán vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

PAR. 4º—La facultad de autoridad de tránsito otorgada a los cuerpos especializados de la Policía Nacional se ejercerá como una competencia a prevención.

PAR. 5º—Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito”. (Resaltado fuera del texto)

Por su parte el parágrafo 3º del artículo 6º ibídem dispone:

“PAR. 3º—Los gobernadores y los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al Código de Tránsito.

Los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

No obstante los alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones que los compongan.

Las normas anteriores permiten determinar claramente que el alcalde del municipio de Pereira estaba facultado para dictar normas en materia de tránsito y disposiciones para proteger la seguridad y conservar el orden público, como primera autoridad de policía, en esa entidad territorial.

Al respecto la Sala, en sentencia de 17 de mayo de 2001, Expediente 5575(1), precisó que “en el ejercicio del poder de policía, a través de la ley y de los reglamentos, se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo”, y que “Partiendo del anterior concepto, respecto de la responsabilidad del orden público atribuida a los alcaldes debe tenerse en cuenta que la Constitución indica que les corresponde cumplir y hacer cumplir sus normas y las de la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo, así como conservar el orden público del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. Por ello, el alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de policía del municipio y, en tal calidad, además de la función genérica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, tiene a cargo la específica de salvaguardar, en el ámbito territorial del municipio, la pacífica convivencia entre sus habitantes y el ejercicio razonable y lícito de las actividades que ellos emprendan”(2).

Igualmente, en sentencia de 7 de abril de 2011 la Sala puntualizó que “los alcaldes son autoridades de tránsito, que deben velar por la seguridad de las personas, que tienen funciones regulatorias y sancionatorias y que en su función de conservar el orden público, de conformidad con la ley y con las instrucciones del Presidente de la República, deben tomar medidas como restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos”(3).

Consecuencia de lo anterior es que el alcalde del municipio de Pereira, sí estaba facultado para adoptar medidas en materia de circulación con el fin de conservar el orden público en dicho municipio.

Adicionalmente encuentra la Sala que la motivación del acto acusado se fundó en que se estaban presentando situaciones de diversa índole como son “el fleteo y el robo a los ciudadanos y ante el incremento de homicidios en la ciudad desde motocicletas, motociclos y mototriciclos en circulación con parrilleros”, por lo cual era necesario adoptar medidas de restricción que permitieran garantizar la seguridad de las personas y la conservación del orden público en el municipio de Pereira.

Dentro del expediente se encuentra además copia del Acta 006 de 3 de junio de 2008(4), en la cual se analizó, entre otros temas, la posibilidad de implementar la medida de restricción de parrillero en el municipio de Pereira, con el fin de combatir los homicidios, los hurtos y el mototaxismo “debido a que la mayoría son hombres”.

Igualmente, en la respuesta que se dio a la solicitud del accionante cuando se negó su solicitud de revocatoria directa de la normativa demandada(5), se indicó cómo los casos de homicidio en moto se incrementaron entre los años 2007 y 2008, y cómo después de implementada la medida acusada disminuyeron, al igual que los casos de hurto en la modalidad llamada “fleteo”.

De lo anterior se deriva que la restricción a la circulación de motocicletas, motociclos y mototriciclos con parrilleros de sexo masculino mayores de 14 años, no implica un exceso en las facultades del alcalde.

En relación con la posibilidad de limitar el derecho a la libre circulación que previó el artículo 24 de la Carta Política, como lo resaltó esta Sala en sentencia de 26 de septiembre de 1996(6), “se tiene que el canon constitucional consagra el poder de policía, que a su vez comprende la facultad legítima de regulación de dicha libertad por vía de la ley, en la cual ha de entenderse comprendida la reglamentación que de ella se haga, o el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre el ámbito que le deje al reglamento”.

Desde esta perspectiva, el derecho a la libre circulación se ha de ejercer con sujeción a la Constitución Política, a la ley y al reglamento, en los cuales privilegia el bien común y por consiguiente, la libertad para ejercerlo no es absoluta y puede ser restringida por las autoridades de tránsito, entre las cuales está el alcalde municipal.

En el presente caso no se está impidiendo a los hombres mayores de 14 años ejercer el derecho a la libre circulación, pues las personas a quienes se prohíbe transitar como parrilleros pueden hacerlo libremente por otros medios.

Por consiguiente, no se está quebrantando el derecho a la libre circulación de los hombres mayores de 14 años, sino solo se les está delimitando en relación con la modalidad de parrillero en motocicletas, motociclos y mototriciclos que, según la exposición de motivos, de la normativa atacada son medios que suelen utilizarse para la comisión de ilícitos que afectan la seguridad y el orden público en el municipio de Pereira.

Tampoco se les viola el derecho a la igualdad, por cuanto, como se dijo, según lo informan tanto el acta de reunión del consejo de seguridad de 3 de junio de 2008(7), como la respuesta dada por las autoridades municipales al actor, la mayoría de quienes cometen los delitos que dan lugar a que se proponga la restricción del parrillero son hombres, por lo cual no puede decirse que se está frente a una discriminación fundada en el hecho de ser individuos de sexo masculino, pues para examinar la igualdad de trato no es suficiente con considerar la sola pertenencia a uno u otro género, sino las circunstancias que dan lugar a un trato diferente las cuales en el presente caso justificaban la medida.

En cuanto a la presunción de inocencia, esta no se desconoce, pues la prohibición contenida en la norma atacada no implica la imputación de la comisión de un delito ni sospecha alguna sobre una persona en particular, sino una mera medida de precaución para garantizar la seguridad en el municipio de Pereira.

No obstante lo anterior, el parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, al prohibir a los gobernadores y los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al Código de Tránsito, permite, como lo ha sostenido la Sala, que en forma temporal los alcaldes dicten normas en materia de tránsito con el fin de ejercer la autoridad de policía de que están investidos.

Considera la Sala que no puede dejar de enfatizarse el vínculo entre las libertades y derechos fundamentales y el carácter excepcional y temporal de sus restricciones, por lo cual la normativa demandada debe ser declarada nula en razón de su vocación permanente, pues en ella no se estableció un término de duración para la medida.

En consecuencia, se impone revocar la sentencia de 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y en su lugar, declarar la nulidad el Decreto 480 de 26 de junio de 2008, expedido por el alcalde de Pereira, como efectivamente se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y en su lugar DECLÁRASE la nulidad del Decreto 480 de 26 de junio de 2008, expedido por el alcalde de Pereira.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión la fecha».

(1) Consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.

(2) Reiterada en sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Primera de 26 de marzo del dos mil cuatro 2004, consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta, Radicación 66001-23-31-000-2001- 00979 -01(8923), actor: Nelson Salazar Ardila y sentencia de 22 de marzo de 2013, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación: 2006-00159-01, actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente: María Elizabeth García González, Expediente 2007-00150-01, actor: José Vesner Ramírez Henao.

(4) Folios 61 a 77 del cuaderno principal.

(5) Folios 41 a 52 del cuaderno principal.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 1996, consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación 3951, actora: Defensora del Pueblo, regional Pereira. Reiterada en sentencia de 22 de marzo de 2013, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación: 2006-00159-01, Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer.

(7) Folios 61 a 77 del cuaderno principal.