Sentencia 2011-00064 de mayo 21 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 11001-03-24-000-2011-00064-00

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Demandante: Juan Carlos Castaño Posada

Demandado: Consejo Nacional Electoral

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil catorce (2014).

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia.

Pues bien, como la demanda se radicó antes de que entrara en vigencia el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y como quiera que según su artículo 308, este solamente se aplica “a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia”, la norma aplicable es el Código Contencioso Administrativo.

Entonces, esta Sección es competente para conocer de esta demanda en única instancia, porque así lo determinan el artículo 128 numeral 1º del C.C.A., modificado por el Decreto 597 de 1988 artículo 2º y por la Ley 446 de 1998 artículo 36(1), así como el artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003, que modificó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999(2), expedidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, dado que el objeto de la misma es un acto de contenido electoral, como sin duda lo es la Resolución 3 de 13 de enero de 2011, dictada por el CNE.

2.2. Problema jurídico.

Previo al análisis de fondo del asunto, esta Sala determinará si se encuentra probada la excepción alegada por el CNE de cosa juzgada.

En caso de que la anterior excepción no se encuentra probada, corresponderá a la Sala determinar si el acto acusado al incrementar los valores de las pólizas de seriedad de candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales, incurrió en la causal de nulidad por infracción de norma superior.

2.2.1. Excepción de cosa juzgada.

El CNE propuso la excepción de cosa juzgada, en consideración a que mediante sentencia de 25 de abril de 2012 fue declarada la nulidad de la Resolución 3 de 2011, mismo acto administrativo demandado en el presente proceso.

Para determinar si le asiste la razón al CNE, la Sala i) analizará la institución de la cosa juzgada; y, ii) estudiará la decisión proferida por esta Sección el 25 de abril de 2012, con el objeto de establecer si en el caso concreto se configuró la cosa juzgada.

i. La cosa juzgada

El artículo 175 del C.C.A, se refiere a la cosa juzgada, y al respecto dispone:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada.

(…)” (Negrilla fuera de texto).

De la anterior cita, se desprende que aquélla sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada “erga omnes”.

La cosa juzgada, ha sido definida por esta Corporación como una “institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”(3) (negrillas fuera de texto).

En providencia del 25 de febrero de 2014, el Ponente se refirió a estas características, y las explicó como se desarrolla a continuación(4):

La inmutabilidad es definida por el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española -RAE- como “No mutable, que no puede ni se puede cambiar”, y la Corte Constitucional destacó que “La base fundamental del orden jurídico y garantía de los derechos ciudadanos es la inmutabilidad de la sentencia ejecutoriada, que los legisladores han reconocido y aceptado mediante la consagración positiva del principio de cosa juzgada”(5).

La definición de vinculante según la RAE es “Sujetar a una obligación”. Como ya se mencionó, las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos son obligatorias.

Y el carácter definitivo, de conformidad con la RAE, significa “Que decide, resuelve o concluye algo”; característica que junto a las descritas, implica una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que cualquier otro juez vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico(6).

Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de las controversias y de esa manera alcanzar un estado de seguridad jurídica.

La providencia citada de la Sección Segunda, describe en detalle las consecuencias de la anterior caracterización, como se cita a continuación:

“De esta definición se derivan dos consecuencias importantes: i). Los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandato constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y ii). El objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico” (Negrillas fuera de texto)(7).

Ahora bien, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones públicas, como las populares y la de simple nulidad, no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en estos procesos los actores representan a toda la comunidad.

Por esa misma razón es que en los artículos 35 de la Ley 472 de 1998 y 175 del Código Contencioso Administrativo se establecieron efectos de cosa juzgada “erga omnes” tanto para la sentencia dictada dentro de una acción popular, como respecto de aquella que decida sobre la nulidad de un acto administrativo.

ii. Sentencia que declaró la nulidad del acto demandado en el presente proceso

La Sala advierte que esta Sección, mediante providencia de 25 de abril de 2012, dictada dentro del proceso con Radicado 11001-03-28-000-2011-00043-00, resolvió:

“1: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 3 del 13 de enero de 2011 expedida por el Consejo Nacional Electoral.

SEGUNDO: En firme esta providencia archívese el expediente”.

Como fundamento de la anterior decisión consideró que “el incremento de las cuantías de las de las pólizas de seriedad previsto en la Resolución 3 de 2011 carece de justificación, no existe relación entre la decisión adoptada y el fin perseguido, y en esa medida el acto acusado vulnera los artículos 40 de la Constitución Política y 36 del C.C.A”.

La Sala también argumentó que “si bien el acto acusado no sobrepasó los máximos permitidos por la ley, la modificación inesperada, desproporcionada e injustificada vulnera el principio de la confianza legítima” (Negrillas fuera de texto).

Se resalta que si bien en este proceso se demandó la nulidad parcial de la Resolución 003 de 2011, lo cierto es que la nulidad declarada por esta Sección recayó sobre la totalidad de este acto administrativo; en consecuencia esta decisión cobijó los apartes demandados dentro de esta acción.

En ese orden de ideas, comoquiera que la providencia proferida por esta Sección, mediante la cual declaró la nulidad del acto demandado en la presente acción, hizo tránsito a cosa juzgada “erga omnes”, en los términos del artículo 175 del C.C.A., se impone para esta Sala declarar probada la excepción propuesta por el CNE.

III. La decisión

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el apoderado del Consejo Nacional Electoral.

2. ESTARSE a lo resuelto en la sentencia proferida por esta Sección el 12 de abril de 2012, dentro del Expediente 11001-03-28-000-2011-00043-00; mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución 3 de 13 de enero de 2011 expedida por el CNE.

Notifíquese y cúmplase».

1 Esta norma presenta el siguiente contenido literal:
“ART. 128.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (…)”

2 El tenor literal de esta norma enseña:
ART. 13.—Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:…
Sección Quinta
1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral. (…)”.

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 28 de febrero de 2013. Expediente: 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

4 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Auto de 25 de febrero de 2014. Expediente de Tutela: 11001-03-15-000-2013-02846-00.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 20009. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.

6 Corte Constitucional. Sentencia C-393 de 2011. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.

7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 28 de febrero de 2013. Expediente: 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.