Sentencia 2011-00068 de mayo 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 110010328000-2011-00068-00 - 11001032800020120000300 (acumulados)

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otro

Acción de simple nulidad

Bogotá, seis de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 —modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003—, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del presente proceso, por cuanto se trata de una acción de nulidad contra un acto de contenido electoral (Res. 921 de ago. 18/2011) expedido por una autoridad del orden nacional (Consejo Nacional Electoral).

2.2. Prueba del acto acusado.

A folios 15 al 18 del cuaderno principal reposa copia auténtica de la Resolución 921 del 18 de agosto de 2011 “Por la cual se establece el procedimiento para revocar inscripciones de candidatos a cargos de elección popular”.

A folio 28 obra CD que contiene ejemplar del Diario Oficial 48169 de 22 de agosto de 2011, en el que consta la publicación de la resolución anotada.

2.3. Texto de la Resolución 921 del 18 de agosto de 2011.

“RESOLUCIÓN 921 DE 2011

(Agosto 18)

Por la cual se establece el procedimiento para revocar inscripciones de candidatos a cargos de elección popular.

El Consejo Nacional Electoral,

en uso de sus atribuciones constitucionales, en especial la conferidas por el

artículo 265, numerales 1º, 4º, 6º y 12 de la Constitución Política, y;

CONSIDERANDO:

Que el artículo 108 de la Constitución, modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2009, en su inciso quinto dispuso que “Toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso”.

Que de conformidad con el encabezado del artículo 265 de la Constitución, “El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa”.

Que el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución, modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009 señala como función del Consejo Nacional Electoral “12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos”.

Que de conformidad con el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 “... El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción”.

Que la H. Corte Constitucional en su Sentencia C-089 de 1994 expresó que “La competencia del Consejo Nacional Electoral consistente en velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos (C.P., art. 265), tiene naturaleza policiva”.

Que el número de candidatos inscritos en el presente proceso electoral, unido a la consagración de una causal nueva de revocatoria de inscripciones (doble militancia) hace necesario reformar el procedimiento previsto en la Resolución 93 de 2007 emanado de esta corporación para que resulte más eficaz y oportuno.

RESUELVE:

ART. 1º—Procedimiento. Adóptese el siguiente procedimiento administrativo para conocer y decidir la revocatoria de las inscripciones de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular por inhabilidad o doble militancia.

ART. 2º—Oportunidad. A partir de la inscripción de un candidato o lista de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, y hasta los cinco (5) días posteriores al cierre del término de modificaciones de la misma, cualquier ciudadano podrá solicitar ante el Consejo Nacional Electoral que se revoque la inscripción de candidatos que estén incursos en alguna de las causales de inhabilidad previstas en la Constitución o en la ley o en doble militancia.

PAR.—El Consejo Nacional Electoral podrá iniciar de oficio la correspondiente actuación.

ART. 3º—Requisitos de la solicitud. La solicitud deberá ser presentada por escrito y en forma personal, y cumplir los siguientes requisitos:

— Nombre, apellidos e identificación de quien presenta la solicitud.

— Nombre y apellidos del candidato, señalando expresamente la corporación pública o cargo de elección popular al cual se ha inscrito, así como la autoridad ante la cual se ha hecho la inscripción.

— Relación precisa de los hechos en que se basa la solicitud.

— Relación de las normas violadas.

— Aportar todas las pruebas documentales que pretende hacer valer.

— Dirección, fax o correo electrónico en la que recibirá comunicaciones.

En elecciones para el Congreso de la República, gobernaciones y asambleas departamentales las solicitudes se presentarán ante los delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil o directamente ante el Consejo Nacional Electoral.

Para las elecciones a Cámara de Representantes, Alcaldía Mayor o Concejo de Bogotá D.C., las solicitudes se presentarán ante los registradores distritales del Distrito Capital o directamente ante el Consejo Nacional Electoral.

En elecciones para Presidente de la República, las solicitudes se presentarán directamente ante el Consejo Nacional Electoral.

Cuando las solicitudes recaigan sobre candidatos a alcaldías, concejos o juntas administradoras locales, se presentarán ante la registraduría que corresponda a la circunscripción del cargo o directamente ante el Consejo Nacional Electoral.

ART. 4º—Remisión de solicitudes. Los delegados y registradores ante quienes se presenten estas solicitudes, deberán enviarlas vía fax o correo electrónico, de manera inmediata a la subsecretaría del Consejo Nacional Electoral, y los originales deberán ser remitidos dentro de las 24 horas siguientes.

ART. 5º—Reparto. Recibida la solicitud en el Consejo Nacional Electoral, será sometida a reparto de manera inmediata.

ART. 6º—Aceptación o rechazo de la solicitud. El Magistrado Ponente evaluará inmediatamente la solicitud y verificará si cumple con los requisitos de oportunidad y forma. Si no los cumpliere, elaborará proyecto de resolución que someterá a consideración de la Sala Plena, mediante la cual se rechazará in limine y contra ella no procede recurso.

Esta decisión se notificará en estrados, en el curso de la audiencia pública a la que hace referencia el siguiente artículo.

Si la solicitud cumple con los requisitos o si la actuación se surte de manera oficiosa, el Magistrado Ponente dictará auto mediante el cual avocará conocimiento. Contra este auto no procede recurso alguno y el mismo se comunicará de inmediato al solicitante, al candidato afectado, al partido o movimiento político, organización social o representante del grupo significativo de ciudadanos que inscribió la candidatura.

Desde la comunicación del auto que avoca conocimiento, el expediente completo estará en el despacho del Magistrado Ponente a disposición de los interesados, quienes podrán pedir y obtener las copias que estimen pertinentes.

ART. 7º—Audiencia única de notificaciones. Vencido el término para presentar las solicitudes, el Consejo Nacional Electoral, mediante aviso publicado en un periódico de amplia circulación nacional, convocará audiencia pública con el único propósito de notificar en estrados todas las providencias a que haya lugar, incluida la de la decisión de avocar conocimiento de la solicitud, independientemente de su comunicación previa.

Esta audiencia se suspenderá y reanudará tantas veces como sea necesario hasta el final del trámite.

A partir de la notificación en estrados del auto que avocó conocimiento, el candidato afectado, y el partido o movimiento político, organización social o representante del grupo significativo de ciudadanos que inscribió la candidatura dispondrán de un término de cinco (5) días calendario para presentar por escrito sus alegaciones y aportar las pruebas documentales de su defensa. Estas deberán radicarse en la subsecretaría de la corporación, la cual las enviará de inmediato al Magistrado Ponente.

Al cuarto día calendario de vencido el término para presentar alegaciones y aportar pruebas, el Consejo Nacional Electoral notificará en estrados la decisión de fondo o informará la nueva fecha en que la realizará.

Contra la decisión de fondo procede el recurso de reposición, que deberá ser interpuesto y sustentado por escrito dentro de los dos (2) días calendario siguientes a la notificación y radicado en la subsecretaría de la corporación.

Al tercer día hábil de vencido este término la corporación notificará en estrados la decisión sobre el recurso o informará la nueva fecha en que la realizará.

ART. 8º—Pruebas. El Consejo Nacional Electoral decidirá la solicitud de revocatoria de la inscripción con base en las pruebas documentales aportadas por el solicitante en su escrito de impugnación, y las documentales aportadas en la defensa por el candidato afectado y la organización política que lo inscribió.

No obstante lo anterior, el Magistrado Sustanciador durante todo el curso de la actuación, podrá decretar de oficio cualquier prueba que estime pertinente.

ART. 9º—Plena prueba. Entiéndase por plena prueba el conjunto de ellas que apreciadas bajo la sana crítica den certeza al Consejo Nacional Electoral sobre los hechos que se debaten.

ART. 10.—Remisión normativa. En las situaciones no previstas en la presente Resolución se aplicarán las disposiciones del Código Electoral.

ART. 11.—Transitorio. Las solicitudes de revocatoria de inscripción de candidatos recibidas con anterioridad a la vigencia de la presente resolución se ajustarán en todo al presente procedimiento.

ART. 12.—Revóquese en su integridad la Resolución 93 de 2010 proferida por esta corporación”.

En síntesis, la resolución transcrita prevé un procedimiento especial para que en sede administrativa cualquier ciudadano impugne la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular en caso de “inhabilidad o doble militancia”; el artículo 2º determina la oportunidad para solicitar la revocatoria; el artículo 3º prevé los requisitos formales que debe contener la petición; el artículo 4º dispone la remisión de las peticiones a la subsecretaría del Consejo Nacional Electoral dentro de las 24 horas siguientes a su presentación; el artículo 5º refiere al reparto de las peticiones en el Consejo Nacional Electoral; el artículo 6º se encarga de las figuras del rechazo o de la aceptación de las solicitudes de revocatoria; el artículo 7º regula la audiencia única de notificaciones, el término para presentar alegaciones (5 días calendario), el término para adoptar decisión de fondo (4 días calendario después de vencido el término de alegaciones), así como la forma en que se notificará la decisión de fondo (en estrados), el recurso que procede (reposición) y la oportunidad para interponerlo (2 días calendario); el artículo 8º se ocupa de las pruebas (el solicitante y el afectado pueden aportar prueba documental, pero el miembro del Consejo Nacional Electoral que sustancie la actuación puede decretar de oficio cualquiera); el artículo 9º refiere a la plena prueba; el artículo 10 prevé una remisión normativa al Código Electoral; el artículo 11 prevé que las solicitudes presentadas con anterioridad deben ajustarse a este procedimiento y por último; el artículo 12 revoca expresamente la Resolución 93 de 2010.

2.4. Aspectos previos.

En atención a que el apoderado del Consejo Nacional Electoral (en el proceso 11001032800020110006800) contestó la demanda de manera extemporánea, y que presentó excepciones fuera de la oportunidad procesal —en los alegatos de conclusión—, la Sala no realizará pronunciamiento respecto de ellas.

2.5. Estudio del fondo del asunto.

En el caso en estudio el asunto jurídico por resolver se centra en determinar i) si el Consejo Nacional Electoral era competente para expedir un acto administrativo que prevea el procedimiento para la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular (cargo común en los dos procesos) y; ii) si dicho procedimiento vulnera o no el derecho al debido proceso de conformidad con las censuras expuestas por el actor (en el proceso 11001032800020110006800).

2.5.1. De la competencia del Consejo Nacional Electoral para proferir el procedimiento para la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular.

Para los demandantes, el Consejo Nacional Electoral carecía de competencia para proferir el acto acusado, pues se trata de una materia reservada por la Constitución Política al Congreso de la República; criterio que comparte el agente del Ministerio Público.

Por su parte, el Consejo Nacional Electoral, según la contestación de la demanda (proceso 11001032800020120000300), considera que sí es competente para expedir la resolución acusada porque está facultado constitucionalmente para darse su propio reglamento (C.P., art. 265, num. 13) y porque se profirió en ejercicio de su potestad “reguladora”.

La Sala debe precisar que la resolución acusada, como se explicó en precedencia (num. 2.3), contiene un procedimiento tendiente a que, por solicitud de “cualquier ciudadano”(7), la organización electoral realice control de legalidad, en sede administrativa, de un proceso administrativo electoral(8), concretamente del acto de inscripción de candidatos “a corporaciones públicas o cargos de elección popular”(9).

Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta sección(10), la inscripción de candidatos a cargos de elección popular es un acto de trámite preparatorio de la elección, cuya declaración constituye el acto definitivo que pone fin al proceso electoral.

La inscripción de candidaturas hace parte de la etapa preelectoral del proceso administrativo que culmina con la declaración de la elección(11). Está regulada por el título V del Código Electoral (arts. 88 al 98). Se realiza ante el Registrador Nacional del Estado Civil (si la candidatura es a la Presidencia de la República); los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil (si la candidatura es para el Senado de la República, Cámara de Representantes o asambleas departamentales) y; ante los registradores distritales y municipales (si la candidatura es para los concejos distritales o municipales).

En el año 1986 se expidió el Código Electoral(12), en él no se previó la posibilidad de revocar la inscripción de candidatos a elecciones populares, sino la modificación de las listas en caso de muerte, pérdida de los derechos políticos, renuncia o no aceptación de alguno o algunos de los candidatos(13).

El artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009(14) modificó el artículo 265 de la Constitución Política, y en su numeral 12 le otorgó al Consejo Nacional Electoral la facultad para “Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos”.

Ahora, de lo dicho se tiene que antes del Acto Legislativo 01 de 2009 no existía facultad especial para que la organización electoral revocara directamente el acto de inscripción de candidatos a elecciones populares, en razón de su inhabilidad, ni procedimiento especial para ese efecto. En razón a que la nueva facultad se creó el 14 de junio de 2009, y ante la carencia de norma especial que regulara el procedimiento, pues por obvias razones el Código Electoral no se ocupó de este asunto; el Consejo Nacional Electoral, por conducto del acto acusado, dispuso el procedimiento para el ejercicio de dicha potestad.

En este proceso se discute si la competencia que le fue otorgada para el Consejo Nacional Electoral para “Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular” comporta la de regular dicho procedimiento en desarrollo de la facultad regulatoria, o la de “Darse su propio reglamento” prevista en el numeral 13 del artículo 265 constitucional, o si como lo sostienen los demandantes, en razón a la materia que regula, es un asunto de reserva del Congreso de la República.

En relación con la potestad de regulación del Consejo Nacional Electoral, la Corte Constitucional en Sentencia C-1081 de 2005 señaló:

“En primer lugar, esta corporación debe precisar que, por disposición expresa del artículo 265 de la Constitución Política, el Consejo Nacional Electoral goza de cierta potestad de regulación en materias propias de su competencia. Dice así la norma constitucional:

(…).

Del texto de la norma constitucional se desprende que existe un ámbito de competencia que es propia del Consejo Nacional Electoral y que tiene fuente permanente y directa en la Carta Política, tal como ocurre para otras autoridades del Estado en las materias pertinentes a sus funciones. En la Sentencia C-384 de 2003, la Corte afirmó que “[e]xcepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República(15). Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura(16), de la Junta Directiva del Banco de la República(17), del Consejo Nacional Electoral(18) y de la Contraloría General de la República”(19).

Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo 265 como fuente de potestades de regulación en cabeza del Consejo Nacional Electoral, advirtiendo que dicha potestad se limita a la expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas propios de su competencia. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional consideró que el Consejo Nacional Electoral ejerce esta potestad al “reglamentar en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos“, tal como se lo confiere el artículo 10 de la Ley 130 de 1994. La Corte advirtió, sin embargo, que dicha potestad de reglamentación se limitaba a asuntos técnicos y de detalle” (subrayas y resaltados fuera del texto).

Ahora bien, de manera excepcional el Consejo Nacional Electoral, previas expresas facultades otorgadas por el constituyente, puede expedir normas que no refieran a aspectos subordinados de la ley, a condición de que se trate de asuntos de mero detalle sobre la organización electoral, como ocurrió con las facultades que le fueron conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2003, descritas en el parágrafo transitorio de la siguiente manera:

“Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.

(…)”.

Al respecto, la Corte Constitucional dijo:

“Entendido así que el Consejo Nacional Electoral está investido por derecho propio de ciertas competencias de regulación, es posible entender también que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2003 son facultades extraordinarias, excepcionales y de interpretación restringida, que se confieren no ya para desarrollar aspectos administrativos, subordinados y de mero detalle sobre la organización electoral, sino asuntos de rango de ley estatutaria”(20).

Ahora bien, tratándose de facultades excepcionales para proferir una reglamentación constitucional materialmente estatutaria, las competencias conferidas al Consejo Nacional Electoral por el constituyente derivado deben ser de interpretación restringida. Por ello, entiende la Corte, deben estimarse otorgadas para desarrollar exclusivamente las materias reguladas por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, y no la íntegra reforma constitucional contenida en dicho acto. Es decir, cuando el parágrafo transitorio trascrito indica que se faculta al Consejo Nacional Electoral “para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema”, debe entenderse que “el tema” es únicamente la materia de que trata el referido artículo 12”.

Con relación a este tipo de normas, que la jurisprudencia ha denominado “reglamentos constitucionales”, esta corporación ha dicho que ellos se dictan en virtud de “… competencias autónomas y directas otorgadas por la constitución del ejecutivo, que dan lugar a la expedición de los llamados por la jurisprudencia y la doctrina reglamentos o decretos constitucionales o autónomos, que se caracterizan por no estar sometidos a las leyes en el campo preciso de su objeto, pues ellos ejecutan o desarrollan directamente la constitución”(21).

En época más reciente se definieron los reglamentos constitucionales como “… aquellas disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley. Se caracterizan, en consecuencia, por constituir un desarrollo directo de la Constitución, por manera que, en el sistema de fuentes del derecho, ostentan una jerarquía igual a la de la ley “más allá de que su contenido es materialmente legislativo”, aunque, claro está, únicamente se pueden desarrollar por esta vía las facultades constitucionalmente atribuidas al organismo en cuestión de manera expresa, sin que el reglamento constitucional autónomo pueda invadir la órbita competencial correspondiente al legislador. La competencia para expedir reglamentos constitucionales autónomos ha sido atribuida por la Carta Política tanto por al Presidente de la República como a otros órganos constitucionales ubicados, en la estructura del Estado, por fuera de la Rama Ejecutiva del poder público”(22) (subrayas y resaltados fuera del texto).

En síntesis, para el ejercicio de la facultad regulatoria del Consejo Nacional Electoral, en relación con la revocatoria de las inscripciones de los candidatos a corporaciones públicas o a cargos de elección popular, es necesario que previamente el constituyente lo haya facultado de manera expresa para ese efecto.

2.5.1.1. De la facultad regulatoria.

Para el análisis le corresponde a la Sala determinar si el Acto Legislativo 01 de 2009, al reformar el artículo 265 de la Constitución Política, y otórgale al Consejo Nacional Electoral la nueva facultad de “Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos”. previó a su favor de manera expresa la facultad regulatoria respecto de este asunto.

El texto del artículo 265 de la Constitución Política, con la reforma del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009 es el siguiente

“El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral.

2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del Estado Civil.

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

4. Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.

5. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

7. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

9. Reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.

10. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.

11. Colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos.

12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.

13. Darse su propio reglamento.

14. Las demás que le confiera la ley”.

Al interpretar la norma transcrita de manera restringida, según lo dicho la Corte, y porque se trata del ejercicio de un derecho de carácter fundamental —de elegir y ser elegido—, es claro que el constituyente derivado le otorgó al Consejo Nacional Electoral la facultad de “decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad”, pero no la facultad regulatoria respecto del procedimiento que deba expedirse a efectos de decidir esa revocatoria.

De los antecedentes del acto Legislativo 01 de 2009 se tiene que el proyecto(23) previó inicialmente el asunto en estudio en los siguientes términos:

“ART. 18.—El artículo 265 de la Constitución Política quedará así:

El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará y vigilará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.

En asuntos electorales, será con carácter exclusivo y prevalente, el cuerpo consultivo del gobierno.

Sus decisiones en los escrutinios serán definitivas y no serán revisables por la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo que se aleguen errores de derecho por indebida o errónea interpretación o aplicación de las normas electorales.

En las etapas del proceso administrativo electoral, el Consejo Nacional Electoral gozará de las siguientes competencias:

1. Realizar el escrutinio general y definitivo de toda la votación nacional. Igualmente tendrá la facultad para declarar la elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

2. Revisar y revocar los escrutinios de las comisiones o de sus delegados, en aquellos casos en que no se ha concedido o no existiese recurso alguno ante sus delegados o el mismo Consejo Nacional Electoral.

3. Decidir en forma definitiva por razones de hecho, de las reclamaciones que se presenten contra los escrutinios o los actos de declaratoria de elección, de conformidad con las causales establecidas en el Código Electoral.

4. Garantizar el principio de proporcionalidad electoral.

5. Conocer y decidir, conforme a lo establecido en la ley, de las reclamaciones presentadas por cualquier irregularidad en el manejo, preservación, autenticidad, objetividad y eficacia del voto y de los documentos electorales en que reposen los resultados de las elecciones. En estos casos, las etapas del procedimiento administrativo electoral no serán preclusivas.

6. Conocer y decidir las quejas presentadas por el incumplimiento del principio de democratización interna y fortalecimiento del régimen de bancadas.

En materia de financiación política y electoral tendrá las siguientes competencias:

1. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

2. Velar por el cumplimiento de las normas sobre financiación política y electoral.

3. Regular el procedimiento para imponer sanciones por infracciones a las normas sobre financiación política y electoral.

4. Imponer sanciones administrativas pecuniarias por la infracción de dichas normas.

5. Investigar y sancionar hasta con la cancelación de la personería jurídica de aquellos partidos, y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que hayan violado las normas sobre financiación política o electoral.

6. Reglamentar el procedimiento para la presentación por parte de los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos, del plan único de cuentas y las sanciones por su inobservancia.

Preventivamente, el Consejo Nacional Electoral ejercerá además las siguientes competencias:

1. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando existan evidencias de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.

2. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando el Consejo de Estado haya decidido la pérdida de personería jurídica de los partidos y movimientos.

3. Atender las funciones de regulación, inspección y vigilancia, tanto sobre la personería jurídica de los partidos, como en el ejercicio de su objeto y actividad.

4. Controlar las actividades de los representantes legales, directivos, miembros, candidatos y campañas electorales.

5. Proponer proyectos de ley en relación con la organización electoral.

6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; así como por los derechos de la oposición y de las minorías.

7. Reglamentar la participación de los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y de candidatos a cargos de elección popular, en los medios de comunicación social del Estado.

8. Reglamentar la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos.

9. Conocer, con facultades sancionatorias, de todas las causales de responsabilidad no asignadas expresamente al Consejo de Estado.

10. Darse su propio reglamento.

11. Las demás que le confiera la ley”(24) (resaltados fuera del texto).

De lo anterior se tiene que desde el inicio se previó la facultad para que el Consejo Nacional Electoral pudiera revocar la inscripción de candidatos a condición de que “existan evidencias de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad”; pero nótese que igualmente se previó una especial facultad regularía limitada únicamente a la “personería jurídica de los partidos, como en el ejercicio de su objeto y actividad”.

Es decir, desde la primera publicación del texto del proyecto de acto legislativo no se previó facultad regulatoria del Consejo Nacional Electoral para asuntos referentes a la revocatoria de la inscripción de candidatos a elecciones populares en caso de inhabilidad.

Lo expuesto en precedencia se corrobora con la exposición de motivos del proyecto de acto legislativo, en la que se dijo:

“a) La organización electoral.

(…).

En cuanto al Consejo Nacional Electoral, se busca que continúe como un organismo con funciones administrativas de naturaleza electoral, pero que goce de autonomía presupuestal y administrativa. En segundo lugar, con el objeto de obtener una eficaz transparencia en el ejercicio de las funciones de los partidos políticos, sus directivos, candidatos y campañas electorales, se propone otorgarle al Consejo Nacional Electoral las funciones de regulación, inspección y vigilancia, tanto sobre la persona jurídica de los partidos, como sobre el ejercicio de su objeto o actividad, así como, sobre los directivos, candidatos y campañas electorales, para garantizarle al ciudadano el cumplimiento de los principios de transparencia y democratización. En este contexto se hace necesario el ajuste normativo en temas relacionados con la inscripción de candidaturas, los escrutinios y actos de elección, y las funciones como ente administrativo autónomo e independiente”.

(…).

d) Inhabilidades.

“… la presente reforma pretende ampliar y perfeccionar el régimen de inhabilidades, otorgando competencia al Consejo Nacional Electoral, para “decidir la revocatoria de la inscripción de los candidatos” antes de la elección del candidato inhabilitado. El marco conceptual para el ajuste al régimen de inhabilidades, está orientado por los siguientes supuestos que si bien no se encuentran taxativamente en la propuesta, animan su inclusión y su eventual reglamentación:

a) Que la inhabilidad aparezca manifiesta por confrontación directa o mediante documentos públicos;

b) Que en forma sumaria se dé oportunidad al candidato para ofrecer explicaciones;

c) Que el partido se niegue a retirar el aval otorgado;

d) Que la medida sea oportuna;

e) Que la decisión pueda tener control judicial posterior;

f) Ello significa que cuando para demostrar la inhabilidad sea necesario un acervo probatorio o hacer interpretaciones jurídicas, debe esperarse a que operen los mecanismos judiciales;

g) Que debe respetarse el derecho de audiencia y de defensa del candidato cuestionado;

h) Que debe darse oportunidad al partido para enmendar sus errores; y

i) Que el mecanismo sea realmente preventivo”(25) (resaltados fuera del texto).

Es importante destacar que en el informe de ponencia el constituyente advirtió que con la nueva facultad para que el Consejo Nacional Electoral revoque la inscripción de candidatos que presuntamente estén inhabilitados, se debe realizar una inclusión de supuestos en el texto del proyecto, o que se realice con posterioridad la reglamentación del ejercicio de dicha competencia.

Para el primer debate en Cámara, el ponente del proyecto respecto del artículo 18 señaló:

“El suscrito ponente considera que no es conveniente el presente artículo ya que por su extensión genera confusiones. El artículo actual de la Constitución contempla las funciones generales del Consejo Nacional Electoral sin entrar a enumerarlas, dado que este tipo de desarrollo es más propio de una ley que de un artículo constitucional.

Por esta razón, se sugiere la supresión del artículo 18 del proyecto que se transcribe a continuación:

(…)”(26).

Es decir, en criterio del ponente, el texto de las previsiones de la norma transcrita no eran propias del constituyente sino del legislador.

Después de conciliados los proyectos de acto legislativo (012 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara) su texto fue el siguiente:

“ART. 14.—El artículo 265 de la Constitución Política quedará así:

El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará y vigilará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.

2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del Estado Civil.

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.

4. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.

9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.

10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos.

11. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.

12. Darse su propio reglamento.

13. Las demás que le confiera la ley”(27).

Del examen de los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2009, se resalta que los informes de ponencia de los diferentes debates, son coincidentes y reiterativos en señalar que con la modificación del artículo 265 le otorgan “la competencia del Consejo Nacional Electoral respecto a declarar la revocatoria por causales de inhabilidad”(28) y no para que ejerza facultad regulatoria con relación a este asunto.

En los distintos debates no existe constancia respecto de que algún Congresista hubiera propuesto otorgarle al Consejo Nacional Electoral facultad regulatoria para la revocatoria de la inscripción de candidatos a elecciones populares presuntamente inhabilitados, o que alguno de los intervinientes el trámite legislativo lo hubiera sugerido.

Así pues, examinada la redacción del artículo 265 y los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2009, es claro que el constituyente de manera alguna tuvo la intención de otorgarle la precisa facultad regulatoria al Consejo Nacional Electoral para que proveyera el procedimiento para decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a elecciones populares presuntamente inhabilitados, o que esta de entendiera de manera “intrínseca” dentro de las conferidas para regular la actividad de las organizaciones políticas (partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos) y sus directivos.

2.5.1.2. Del reglamento del Consejo Nacional Electoral.

Dijo el apoderado de la demandada que dentro de la potestad regulatoria para darse su propio reglamento el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 921 de 2011.

Esta sección, en relación con la naturaleza del reglamento del Consejo Nacional Electoral, sostuvo:

“(…) El reglamento del Consejo Nacional Electoral, acogido por la Resolución 65 de 1996, es un típico acto administrativo de carácter general, que regula la función administrativa específicamente asignada a esa corporación.

Que es un acto administrativo, además lo están (sic) indicando su subordinación a la ley, en particular al Código Electoral, su expedición por la administración, el Consejo Electoral, de manera que ninguna duda queda sobre su carácter reglamentario. Que sea la propia Constitución la que autorice al Consejo Nacional Electoral, el darse su propio reglamento, significa que su organización interna, reparto de asuntos oficiales, ponencias, clases de reuniones, deliberaciones, en fin, cierta clase de actividades de menor entidad que no son temo (sic) natural de una ley, pero es necesario definirlos para mejorar el servicio y aligerar el trabajo, no pueden ser objeto de regulación por parte de otro órgano del Estado y que se haya entronizado esta atribución en la Carta demuestra la importancia que tiene para el constituyente la organización electoral y el deseo de otorgarle la debida autonomía, pero no por ello debe entenderse que esa potestad reglamentaria la faculta para invadir la órbita del legislador(29) (resaltados fuera del texto).

La Sala precisa que si bien la propia Constitución Política en determinados casos confiere “potestad regulatoria”(30) a organismos autónomos, y para el Consejo Nacional Electoral, el numeral 13 artículo 265 de la Carta, el constituyente lo facultó para darse su propio reglamento, en el caso en estudio, es claro que el contenido de la Resolución 921 de 2011 no refiere a un reglamento interno de la administración, como lo afirmó el apoderado de la demandada, principalmente, porque no contiene un conjunto de pautas que se deban seguir ante la propia corporación tales como reuniones de sus integrantes, quórum, mayorías, inasistencias; funciones de sus dignatarios; convocatoria a sesiones, inicio, duración, reglas para las deliberaciones, votaciones, actas; programas de trabajo y reparto etc.

De manera alguna el acto demandado regula actuaciones unilaterales del Consejo Nacional Electoral para que pueda entenderse como “su reglamento”; por ello, es claro que el acto acusado no se expidió en desarrollo de la facultad otorgada por el artículo 265-13 de la Constitución Política.

Es materia de reglamento de un organismo asuntos internos referidos a su funcionamiento y organización, aspectos que no guardan identidad con el procedimiento administrativo para que los ciudadanos le soliciten a la organización electoral que realice un control de legalidad —en sede administrativa— respecto del acto de inscripción de candidatos a elecciones populares.

Por lo dicho, es palmario que como la Resolución 921 de 2011 no prevé el reglamento del Consejo Nacional Electoral, no puede válidamente afirmarse que se expidió en ejercicio de la potestad regulatoria prevista para ese efecto por el numeral 13 del artículo 265 de la Constitución Política.

2.5.1.3. De la facultad reglamentaria.

La Constitución Política se desarrolla directamente por la ley; de allí que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Carta es el Congreso de la República y que es a él a quien le ha sido atribuida la cláusula general de competencia normativa(31).

El reglamento por su parte, es encomendado por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República “para la cumplida ejecución de las leyes”.

Es debido a la generalidad que caracteriza a las leyes, que el Presidente de la República se encarga de reglamentarlas para facilitar su aplicación, pero sin invadir las competencias del legislativo, en quien reside la soberanía legislativa(32).

A pesar de lo dicho, la jurisprudencia ha reconocido que de manera eventual organismos de la autoridad electoral, en ejercicio de la facultad reglamentaria puedan expedir disposiciones de carácter general, a condición de que la materia del asunto corresponda a aspectos de detalle, de carácter técnico y operativo y sin que se desconozca la competencia que la Constitución le concede al Presidente de la República.

En Sentencia C-307 de 1994 la Corte Constitucional dijo:

“Tal como se ha expresado en esta providencia, de la Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente de la República” (subrayas y resaltados fuera del texto).

Así pues, la potestad reglamentaria de la autoridad electoral es residual y no principal; debe supeditarse a la Constitución Política, a la ley y a los reglamentos expedidos por el Presidente de la República y; está limitada a la materia, pues no puede abarcar aspectos generales, sino cuestiones meramente técnicas u operativas.

Como se explicó, la resolución demandada contiene las reglas del trámite administrativo para que los ciudadanos soliciten la revocatoria de los actos de inscripción de los candidatos a elecciones populares; aspecto este que no corresponde a temas de carácter operativo o técnico, ni a cuestiones de mero detalle del procedimiento electoral; por consiguiente, en razón de la materia que regula, es claro que el acto demandado tampoco pudo proferirse en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

2.5.1.4. Competencia para la expedición de procedimientos administrativos.

Es claro que el acto demandado prevé un procedimiento administrativo especial, de alcance nacional, para se ante la “plena prueba” de la inhabilidad de un candidato a elección popular el Consejo Nacional Electoral revoque su inscripción.

Para la doctrina “En cuanto respecta a la competencia para el establecimiento de procedimientos administrativos, sean generales o especiales, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 150 constitucional es del Congreso de la República, en cuanto depositario del privilegio para la expedición de códigos, en el entendido de que los procedimientos administrativos constituyen un componente importante del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, es esta corporación la llamada a su expedición, modificación, derogación, etc.”(33).

Si bien la competencia para dictar procedimientos administrativos corresponde al Congreso de la República, es de la mayor trascendencia precisar que en el caso en estudio el acto demandado prevé un procedimiento administrativo especial de carácter electoral, que tiene la virtualidad de impedir que un candidato participe en la contienda electoral, y con ello se imposibilita que resulte elegido con posterioridad. Lo anterior, claramente comporta un aspecto central de los derechos políticos previstos por el artículo 40 de la Carta, especialmente el de “ser elegido”.

Los derechos políticos son considerados de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional como fundamentales en nuestra democracia participativa; en tal condición, “poseen un plus”(34), son de aplicación inmediata (C.P., art. 85), se regulan mediante leyes estatutarias (C.P., art. 152) y las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso que los afecten, deberán ser sometidas a referendo (C.P., art. 377)(35).

La jurisprudencia del Consejo de Estado también ha reconocido los derechos políticos como fundamentales, para lo cual ha dicho:

“En primer lugar, el ordenamiento constitucional consagra dentro de sus fines “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (art. 2º), lo que bien puede calificarse de democracia participativa en tanto propugna porque las personas, individualmente consideradas o a través de asociaciones, tomen partido en las decisiones que de alguna manera puedan afectarlos, lo que además asegura, de cierto modo, que esas decisiones consulten en mayor medida el interés general y el bien común., a(sic) El mismo postulado se constituye en la esencia del derecho fundamental consagrado en el artículo 40 constitucional que reconoce a “Todo ciudadano [el] derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” a través de acciones como “Elegir y ser elegido” (1), “Tomar parte en elecciones” (2) y “Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos” (7), en fin todas aquellas actuaciones connaturales al ejercicio de la democracia, cuya manifestación más importante es al momento de escoger por voto popular los dignatarios que accederán al poder político…”(36) (resalta la Sala).

Respecto del carácter fundamental de los derechos políticos la Corte Constitucional anotó:

“Por otra parte, el derecho político es un derecho fundamental en una democracia representativa; se encuentra ubicado en el capítulo 1 —De los derechos fundamentales— del título II —De los derechos, las garantías y los deberes—, por lo que de conformidad con el artículo 377 de la Constitución estos derechos poseen un plus, pues deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso cuando se refieran estas a los derechos reconocidos en el capítulo 1, título II y sus garantías, si así lo solicitan dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral”(37).

En oportunidad más reciente, la Corte anotó:

“La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num. 1º) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7º) (…).

(…).

El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (C.P., arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no solo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º)”(38).

Así las cosas, para la Sala no hay duda de que el derecho a ser elegido, a tomar parte en elecciones y a participar en el ejercicio y control del poder político son de carácter fundamental, y fueron “regulados” por el acto objeto de control.

Ahora, aparte de regular un derecho fundamental de índole político, el acto acusado, por su contenido, igualmente concierne a las funciones electorales que debe desarrollar la administración, en este caso la organización electoral, respecto de revocatoria de la inscripción de candidaturas, que como se expuso, hace parte de la etapa preelectoral del proceso administrativo que culmina con la declaración de la elección.

Las funciones electorales, en razón a su especial connotación, tienen una especial reserva reforzada en favor del legislador estatutario, de manera que es el legislador a quien compete dictar los procedimientos para el desarrollo de la actividad electoral.

La Corte Constitucional al respecto señaló:

“Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no solo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante estatutaria(39) (resaltados fuera del texto).

En reciente pronunciamiento, en relación con las funciones electorales, y su reserva a leyes estatutarias, dijo la Corte:

“2.2.1. La reserva de la ley estatutaria frente a las materias especialmente relevantes por el constituyente.

2.2.3.1. La Constitución Política de 1991 consagró en los artículos 152 y 153 un procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el constituyente consideró como de mayor trascendencia dentro del Estado social de derecho. En efecto, en dichas disposiciones no solo se señaló el contenido material de los asuntos que deben ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino también se ordenó el establecimiento de un trámite de formación de las mismas más riguroso en cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva.

Esta tendencia de establecer procedimientos especiales para la regulación de ciertas materias, también puede encontrarse en los artículos 19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1º, de la Constitución Española, según los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad.

2.2.3.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”(40).

El artículo 152 de la Constitución prevé que deberán tramitarse a través de las leyes estatutarias: (i) los derechos y deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República.

Dada la amplitud de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria y la necesidad de no vaciar la competencia del legislador ordinario(41), la jurisprudencia constitucional se ha propuesto delimitar el alcance de las leyes estatutarias frente a cada una de las materias objeto de regulación.

2.2.3.3. En primer lugar, esta corporación ha defendido la tesis de que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en el sentido de que no cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por el artículo 152 constitucional requiere ser expedida por medio de dicho tipo de ley(42).

En segundo lugar, la Corte ha sostenido que el tipo de desarrollo y el grado de detalle de la regulación que la Constitución exige al legislador estatutario dependen de la clase de materia. Así, para el caso de las funciones electorales, la Corte ha defendido un especie de reserva reforzada amplia, según la cual corresponde al legislador estatutario no solamente el establecer los lineamientos básicos de tales funciones, sino desarrollarlas con un mayor detalle con una pretensión de exhaustividad y sistematización(43) (resaltados fuera del texto).

Ahora, la Constitución Política ordena:

“ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;

b) Administración de justicia;

c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;

d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;

e) Estados de excepción;

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”(44) (resaltados fuera del texto).

De lo anterior, se tiene que:

i) La facultad de regular aspectos referidos a las funciones electorales de manera amplia o detallada está reservada por el constituyente al legislador por conducto de ley estatutaria.

ii) El constituyente derivado con el Acto Legislativo 01 de 2009 no le otorgó al Consejo Nacional Electoral facultad alguna para dictar el procedimiento para revocar la inscripción de candidatos a elecciones populares de los que exista “plena prueba” de su inhabilidad.

iii) La atribución otorgada al Consejo Nacional Electoral para revocar la inscripción de candidatos a elecciones populares previa valoración de “plena prueba”, no comporta de manera “intrínseca” la de regular o reglamentar dicho procedimiento.

iv) El procedimiento para revocar la inscripción de candidatos a elecciones populares no es una materia del “reglamento interno” del Consejo Nacional Electoral.

Por lo dicho, para la Sala no hay duda que el procedimiento que se expida a efectos de revocar la inscripción de un candidato a elección popular compete al Congreso de la República por conducto de una ley estatutaria, y no al Consejo Nacional Electoral “… lo que es objeto directo de leyes estatutarias u orgánicas (C.P., arts. 151 y 152) no se podrá regular por la vía de la ley ordinaria y, mucho menos, por la del reglamento”(45). Para la sección “… la circunstancia que concierne a que el artículo 265 superior no señale de manera expresa que las atribuciones conferidas al CNE le corresponden “de conformidad con la ley”, en manera alguna significa que este organismo esté autorizado para desarrollar sus funciones desatendiendo la ley, o que tenga facultad para incursionar en materias de reserva de ley estatutaria, a las voces del literal c del artículo 152 superior”(46).

Así las cosas, la Sala estima que hay razón suficiente para declarar la prosperidad de este cargo y consecuentemente la nulidad del acto administrativo acusado, por lo que se encuentra relevada de analizar los demás argumentos del cargo de la demanda (en el proceso 11001032800020110006800, referidos a la vulneración del debido proceso).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 921 del 18 de agosto de 2011 expedida por el Consejo Nacional Electoral.

2. En firme esta providencia archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(7) Artículo 2º de la Resolución 921 de 2011.

(8) Definido como el “… conjunto de actuaciones que adelantan las autoridades electorales para producir un acto de elección popular”. Sentencia de 29 de agosto de 2012, rad. 11001-03-28-000-2010-00050-00; 11001-03-28-000-2010-00051-00.

(9) Artículo 1º de la Resolución 921 de 2011.

(10) Ver, entre otras, sentencias de 13 de agosto de 2009, Expediente 2007-0432; de 16 de septiembre de 1999, Expediente 2182; de 20 de noviembre de 2003, Expediente 3163; auto de 22 de enero de 2004, Expediente 3172; de 3 de marzo de 2005, Expediente 3478.

(11) Sentencia de 29 de agosto de 2012, rad. 11001-03-28-000-2010-00050-00; 11001-03-28-000-2010-00051-00.

(12) Decreto 2241 de 1986.

(13) Artículo 94.

(14) Publicado en el Diario Oficial 47410 de 14 de julio de 2009.

(15) Sentencia C-805 de 2001.

(16) Artículo 257, numeral 3º constitucional.

(17) Artículo 371, inciso 2º de la Constitución.

(18) Artículo 265, numeral 9º constitucional.

(19) Artículo 268, numerales 1º y 12.

(20) Sentencia C-1081 de 2005.

(21) Sentencia de 9 de noviembre de 1994, Rad. 2769.

(22) Sentencia de 14 de agosto de 2008, rad 01001-03-26-000-1999-00012-01.

(23) Del Acto Legislativo 106 de 2008 Cámara “por medio del cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”

(24) Gaceta del Congreso 558 de 28 de agosto de 2008, en la que se publicó el proyecto de acto legislativo.

(25) Ibídem.

(26) Gaceta del Congreso 697 de 3 de octubre de 2008.

(27) Gaceta del Congreso 943 de 15 de diciembre de 2008.

(28) Informe de ponencia primer debate —segunda vuelta— del Proyecto de Acto Legislativo 106 de 2008 Cámara, 012 de 2008 Senado. Gaceta del Congreso 227 de 22 de abril de 2009.

(29) Sentencia de 16 de julio de 1998, Rad. 1751.

(30) Como la conferida por el artículo 77 de la Constitución Política, antes de la modificación del artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2011, en los siguientes términos: “La televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional…”.

(31) Ver entre otras: Corte Constitucional, sentencias C-401 de 2010, C-247 de 2002 y C-527 de 1994.

(32) Ver: Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 24 de junio del 2010. Expediente 2009-00051.

(33) Santofimio Gamboa Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, página 189.

(34) Ver entre otras: Corte Constitucional, Sentencia T-469 de 1992.

(35) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 25 de abril de 2012, rad. 2011-0043.

(36) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 17 de julio de 2008, Expediente 2008-00009.

(37) Sentencia T-469 de 1992.

(38) Sentencia C-952 de 2001.

(39) Sentencia C-226 de 1994.

(40) C-756 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(41) Para evitar que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”. Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(42) Ver Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(43) Sentencia C-818 de 2011.

(44) Literal adicionado por el artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004.

(45) Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2006.

(46) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de septiembre de 2011, Rad. 11001-03-28-000-2010-00041-00.