Sentencia 2011-00081 de octubre 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000232700020110008101 [20142]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Salom y cia. S. EN C. (NIT. 800.138.731-1)

Demandado: municipio de Tocancipá

Valorización por beneficio local

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 21 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Según el apelante, si bien en el estudio técnico que elaboró la alcaldía se precisó que la “vereda Canavita” hace parte de la zona de influencia, en realidad los predios de la actora se hallan distantes de la zona de influencia.

Pues bien, la zona de influencia de la contribución de valorización en el municipio de Tocancipá está definida en el artículo 11 del Acuerdo 05 de 2009(3) de la siguiente forma:

“ART. 11—Zona de influencia. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras. El concejo municipal aprobará las zonas de influencia con base en los estudios técnicos que elabore la oficina de planeación municipal o la dependencia que haga sus veces.

Las zonas de influencia serán determinadas de conformidad con las características de las obras a ejecutar.

PAR. 1º—La zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, se establecerá con base en los estudios técnicos adelantados por la entidad competente de la administración municipal.

PAR. 2º—De la zona de influencia se levantará un plano o mapa, complementado con una memoria explicativa de los aspectos generales de la zona y fundamentos que sirvieron de base para su delimitación”.

A su vez, mediante el Acuerdo 14 de 2009, se autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras(4). El artículo 13 ib determinó la zona de influencia de las obras, con base en los estudios técnicos que elaboró la oficina de planeación municipal. Lo hizo en los siguientes términos:

“ART. 13—Zona de influencia. La zona de influencia de las obras a financiarse con cargo a la contribución por valorización, que se fija a través del presente Acuerdo, corresponde a la extensión superficiaria así: casco urbano, vereda Canavita, sector Buenos Aires, vereda Verganzo, sector Tibitoc, sector Las Quintas y Polígono Minero”.

Así, la zona de influencia está definida como la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de la obra e incluye la totalidad de la vereda Canavita.

De esta forma, la vereda Canavita, sector donde se encuentran ubicados los predios de la actora, está dentro de la zona de influencia de las obras financiadas con la contribución de valorización por beneficio local del municipio demandado, cuya asignación se hizo en los actos acusados.

A su vez, según la memoria técnica elaborada por la firma proyecciones Ltda., los beneficios que reporta la ejecución de la obra en la vereda Canavita son, entre otros, los siguientes(5):

“La Vía Camino del Medio en su proyección total aportará a la movilidad de sur a norte y viceversa en la parte baja de la vereda Canavita del municipio de Tocancipá. Es necesario tener en cuenta que este sector de la vereda Canavita, desde la carretera central del norte hasta la vía Piedemonte y desde el municipio de Sopó hasta inmediaciones del casco urbano, concentra un área de gran desarrollo industrial la cual beneficiará directamente con la construcción de esta vía, ya que los camiones y tractomulas que generalmente utilizan la carretera central del Norte para suplir las necesidades industriales del sector tendrán una alternativa de acceso tanto por el sur como por el norte del municipio”.

Asimismo, la memoria técnica concluye lo siguiente(6):

• “La construcción de las vías financiadas por contribución de valorización aportan al desarrollo de la (sic) municipio y lo consolidan como un sector atractivo para los inversionistas e industriales de Bogotá y el País.

• La contribución de valorización es una alternativa conveniente para la Alcaldía de Tocancipá y para todos los pobladores del municipio porque libera recursos provenientes de los impuestos y demás recaudos para utilizarlos en las demás necesidades del municipio.

• Teniendo en cuenta el tipo de obras que se realizarán en el municipio de Tocancipá y su localización es evidente que estos desarrollos van dirigidos a fortalecer la industria existente y la expectativa de ampliación de este sector.

• La construcción de las cuatro vías ofrece alternativas de conectividad norte - sur, desde el casco urbano de Tocancipá hacia Sopó y Zipaquirá y viceversa. Además facilita la accesibilidad de los predios del sector oriental (vereda Canavita y parte de la vereda la Esmeralda) hacia los centros poblados de la zona rural, la carretera central del Norte, el casco urbano de Tocancipá y la futura variante BTS.

• Los predios con mayor explotación económica, como las industrias, tendrán vías con especificaciones técnicas adecuadas para el transporte de sus mercancías y el ingreso de materias primas.

• Los predios con mayor potencial de desarrollo, como aquellos que tienen proyección de parques industriales, adquieren mayor valor de venta con vías con especificaciones técnicas como las descritas.

• El sector industrial de Tocancipá, ubicado en las veredas Canavita y Tibitoc son atractores (sic) de mano de obra de otros municipios. Con las nuevas vías las personas que trabajan en las industrias podrán movilizarse en bicicleta o a pie por ciclo rutas y andenes que protegen su integridad física.

• Las obras de urbanismo, paisajismo y espacio público en general agregan ornato a los sectores, mejoran la calidad de vida de los pobladores y transeúntes y al final generan una dinámica que se traduce en valorización económica de los predios de la zona de influencia y en incremento del bienestar general.

• Los sectores del municipio considerados como de expansión urbana adquieren mayor valor económico con la construcción de las cuatro vías”.

En consecuencia, las obras viales realizadas reportan beneficio para todos los predios ubicados en la zona de influencia de las obras, entre ellos, los predios de la demandante, toda vez que generan mejor movilidad en el sector, mejor calidad de vida de sus habitantes y además reportan una valorización importante en el precio de los inmuebles, entre otros aspectos. No prospera el cargo.

En cuanto al argumento según el cual los predios están dedicados a actividades propias de la agricultura y pastoreo, razón por la cual no pueden ser catalogados como de destinación industrial, que tiene una tarifa mayor, la Sala precisa lo siguiente:

Conforme con el artículo 18 del Estatuto de valorización, (Ac. 5º/09) la tarifa se determina teniendo en cuenta factores como el tipo de proyecto que se va a construir, las especificaciones técnicas de las obras que se van realizar, su localización y los costos de inversión. A su vez, dentro de los elementos del sistema para fijar el gravamen se encuentra el factor de explotación económica o uso, que está relacionado con la utilización del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Igualmente, como se precisó, por Acuerdo 14 de 2009, se autorizó el cobro de la contribución de valorización para la construcción de un plan de obras en la zona que incluyó “la construcción de la vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS vereda Canavita”. Dicho acuerdo adoptó como método de distribución de la contribución, el de factores de beneficio, así:

“ART. 6º—Método de distribución del beneficio. Adóptase (sic) como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo uno de este acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

PAR. 1º—El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

PAR. 2º—Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen.” (resalta la Sala)

En consecuencia, para distribuir la contribución, el municipio tuvo en cuenta como base de afectación las características más sobresalientes del predio, como el área del terreno, el estrato socioeconómico, los usos reglamentarios, la explotación económica y el régimen de propiedad horizontal, así como la relación del predio con las obras que se van a realizar, por ejemplo, la cercanía, acceso, frentes, grado de beneficio, movilidad, etc.

Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el Concejo de Tocancipá expidió el Acuerdo 4º del 29 de abril de 2010. El artículo 4º de dicha normativa dispuso lo siguiente:

“ART. 4—Adóptase (sic) las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del Acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” así:

La fórmula que se aplica para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente:

 

ojo1
ojo1
 

Donde:

Ci = Es la contribución individual.

Área física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso.

Factor de destinación económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009 según el uso.

Factor de grado de beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de Influencia.

Monto distribuible = corresponde al valor aprobado por el Acuerdo municipal 14 de 2009”.

Por su parte, el Anexo I del Acuerdo 04 de 29 de abril de 2010, que modificó el Acuerdo 14 de 2009 en lo que atañe a los coeficientes y factores de destinación, señala lo siguiente(7):

"Municipio de Tocancipá Acuerdo 04 de 2010

Destinación económica con base en la información del Plan de Ordenamiento Territorial, el IGAC y predial.

Factor de destinación económica

Usos industriales

Código Factor destinación Factor Definición
 Económica – nombre  
FEE18Industria grande tipo15,80Predios destinados al funcionamiento de una gran industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, que a la fecha se encuentren en operación
FEE19Industria grande tipo 25.40Predios destinados al funcionamiento de una gran industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, que a la fecha no se encuentren en operación.

[…]”

En consecuencia, los acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010 desarrollan el artículo 18 del Acuerdo municipal 005 de 2009 o Estatuto de valorización de Tocancipá, pues esta norma definió el factor destinación económica o uso del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Ahora bien, en relación con las áreas o actividades industriales, el artículo 170 del Acuerdo 11 de 2005 o Plan de Ordenamiento Territorial POT del municipio establece lo siguiente:

“ART. 170—Para la conveniente utilización del suelo rural y la infraestructura y equipamientos básicos de los pobladores rurales, se establece la siguiente caracterización y usos de acuerdo a la clasificación del artículo anterior(8), los usos y caracterización del Sistema de áreas protegidas y parques se establecen en el artículo 168 este Acuerdo.

(…)

e. Áreas de actividades industriales.

Son áreas destinadas al establecimiento y desarrollo de actividades industriales o manufactureras.

Se determinan dos (2) zonas industriales

1. Zona industrial Canavita

2. Zona industrial Tibitó

Como se precisó, los predios de la actora gravados con valorización se encuentran en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá(9), hecho no discutido por las partes. En consecuencia, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial se hallan ubicados en una zona industrial(10).

Con base en el artículo 13 del Acuerdo 14 de 2009, que precisa los factores para determinar la zona de influencia, las Resoluciones 067 y 0316 del 27 de mayo de 2010, que asignaron a la actora la contribución de valorización por beneficio local discutida, delimitaron la zona de influencia como el área geográfica hasta cuyos límites se extiende el beneficio generado por el plan de obras y cuya extensión superficiaria quedará así: “Casco urbano, vereda Canavita, sector Buenos Aires, vereda Verganzo, sector Tibitoc, sector Las Quintas y Polígono Minero”(11).

En consecuencia, el argumento del apelante según el cual el uso de los predios no es de industrial (industria grande) sino de agricultura y pastoreo, queda desvirtuado, toda vez que la administración se basó en el Plan de Ordenamiento Territorial, el estudio socioeconómico efectuado(12) y cruces de información de las bases de datos tanto catastrales como de industria y comercio(13) y determinó un factor de destinación económica “Industria grande tipo 2” con un factor de destinación de 5.4.

Adicionalmente, se reitera que el Acuerdo 4º del 29 de abril de 2010 adoptó la fórmula tarifaria aplicable para la contribución individual, que parte del factor de explotación económica o uso de los predios definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial y que, en este caso, definió el sector de Canavita como zona industrial(14).

A su vez, si bien la actora alega que en los predios de su propiedad desarrolla actividades inherentes a la agricultura y pastoreo, para efectos de la contribución de valorización prima la ubicación del predio y la destinación económica definida en el Plan de Ordenamiento Territorial(15).

En cuanto al argumento según el cual existe una desproporción entre el valor cobrado para el predio 258117000000060875, y su valor catastral, pues para el año 2010 el predio tiene un avalúo catastral de $626.505.000 y el gravamen por valorización aplicado es de $253.266.522, observa la Sala que la demandante no allegó pruebas que desvirtuaran la determinación del tributo, tendientes a demostrar que los factores tenidos en cuenta, como el área física, factor de destinación económica, factor grado de beneficio, suma de las áreas ampliadas o el monto distribuible son incorrectos(16), razón por la cual no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados.

Cabe anotar que el artículo 19 del Estatuto de Valorización de Tocancipá (Acuerdo 05 de 2009) consagró los métodos para la distribución de la contribución de valorización que se precisan así:

a) Método de los frentes.

b) Método de las áreas.

c) Método combinado de áreas y frentes.

d) Método del avalúo(17).

e) Método del doble avalúo(18).

f) Método de las zonas o franjas.

g) Método de los factores de beneficio.

h) Método de los factores únicos de comparación.

El Acuerdo 14 de 2009 adoptó el método de factores de beneficio para efectos de distribuir la contribución de valorización que se asignó en los actos acusados. Dicho método tiene en cuenta las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, como el área de terreno, la destinación económica y el grado de beneficio

En consecuencia, la alegada desproporción entre el valor de la contribución y el avalúo catastral no es un factor que debe tenerse en cuenta para fijar la contribución en el método de factores de beneficio sino en el método del avalúo, razón por la cual no puede considerarse vulnerada una norma que no debía aplicarse en el caso concreto.

Respecto al planteamiento en el sentido de que las obras se ejecutaron a una distancia superior a dos kilómetros y no reportan beneficio a la actora, la Sala se remite a los argumentos expuestos al analizar el cargo de que realmente los predios de la demandante no están dentro de la zona de influencia de las obras.

En consecuencia, reitera que los predios están en la vereda Canavita y obtuvieron beneficio por la realización de las obras, de acuerdo con la Memoria Técnica, prueba que la demandante no logró desvirtuar. Asimismo, reitera que el Acuerdo 4º de 2010 adoptó la fórmula tarifaria aplicable para la contribución individual, que parte del factor de explotación económica o uso de los predios definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial que, en este caso, definió el sector de Canavita como zona industrial.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(3) Estatuto de valorización del municipio de Tocancipá

(4) De conformidad con el artículo 1º del Acuerdo 14 de 2009, la destinación de la contribución por beneficio local fue la construcción del Plan de Obras que se relaciona a continuación:

“1.Construcción anillo vial vereda Verganzo desde la autopista- Juancho Pola IED. Técnico Industrial - sector San Javier – sector Tolima – urbanización La Estación – Vía detrás del autódromo – Termoeléctrica Emgesa.

2. Construcción vía de acceso al autódromo desde la autopista al glorieta de Emgesa – Lucta a Crown (Tramo propiedad del municipio).

3. Construcción vía piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS vereda Canavita.”

(5) Folio 76 c.a. 2

(6) Folio 79 c.a. 2

(7) Folio 359 c.a. 3

(8) El artículo 169 establece como categorías del uso del suelo rural, entre otros, las áreas de actividades industriales.

(9) Folios 48 a 59 c.p.

(10) En idéntico sentido se pronunció la Sala en sentencia del 4 de septiembre de 2014, Exp. 19644 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

(11) Folios 49 y 55 c.p.

(12) Cuaderno de antecedentes 2

(13) Folio 12 c.p.

(14) Artículo 170 del Plan de Ordenamiento Territorial.

(15) Ver sentencia de 4 de septiembre de 2014, Exp 19644, actor Materiales de Colombia S.A - MATCO

(16) Resolución 0067 de 27 de mayo de 2010, que asignó la contribución de valorización para el predio en mención.

(17) Método del Avalúo. Consiste en la distribución de la contribución en proporción al avalúo (catastral o comercial) de los bienes inmuebles que se benefician con la obra o plan de obras objeto del cobro por valorización.

(18) Método del Doble Avalúo. Consiste en determinar el mayor valor de un bien inmueble generado por la obra o plan de obras, mediante avalúos comerciales antes y después de la ejecución de las mismas. La contribución se liquida en forma proporcional a la diferencia de los avalúos. Este método sólo será aplicable cuando la asignación de la contribución se expida con posterioridad a la terminación de la obra o plan de obras.