Sentencia 2011-000882515-2013 de octubre 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 680012331000201100088 01

Nº Interno: 2515 - 2015

Demandante: Rosalba Suárez de Méndez

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Tema: Pensión Gracia

Segunda Instancia - Decreto Ley 01 de 1984

Magistrado Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Bogotá, D. C., veintiséis de octubre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones

1. Competencia

Conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo1, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2. Problema jurídico

El problema jurídico a resolver en esta instancia es el definir si la Resolución 31809 de 4 de julio de 2006, proferida por la asesora de gerencia de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación a la demandante; y la Resolución PAP 010568 de 27 de agosto de 2010, proferida por el liquidador de Cajanal, que confirmó la decisión anterior, fueron expedidas infringiendo las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

El Tribunal Administrativo de Santander, a través de la sentencia de 31 de julio de 2012, negó las pretensiones de la demanda.

3. Hechos probados

A través de petición radicada el 20 de agosto de 2004 la señora Rosalba Suárez de Méndez le solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, con la que aportó toda la documentación correspondiente (fls. 109 al 125).

Mediante Resolución 31089 de 4 de julio de 2006 la Asesora de la gerencia general grupo docentes de Cajanal resolvió la solicitud presentada el 20 de agosto de 2004 negando el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación de la señora Rosalba Suárez de Méndez al concluir de las pruebas allegadas que su vinculación laboral fue como docente del orden nacional (fls. 11 al 16, 126 al 131, 134 al 139 y 145 al 150).

Contra tal decisión la actora interpuso el recurso de reposición el 10 de noviembre de 2006, arguyendo que la entidad desconoció la diversa jurisprudencia del Consejo de Estado y va en contra del interés nacional al recortar el aliciente que puede tener un docente al dedicar toda su vida a la educación en los niveles de primaria y secundaria, efectuando así una interpretación errónea de la Ley 37 de 1933 (fls. 17 al 19 y 141 al 143).

El recurso incoado fue decidido por el liquidador de la extinta Cajanal con la Resolución PAP 010568 de 27 de agosto de 2010, en el que se confirmó la decisión denegatoria del reconocimiento y pago de la pensión gracia por cuanto la docente demandante no acreditó su vinculación oficial en el nivel territorial o nacionalizado (fls. 20 al 23 y 158 al 161).

Se encuentra en los folios 54, 60, 95, 114, 115 del plenario copia del Registro Civil de Nacimiento y de la cédula de ciudadanía de la demandante Rosalba Suárez de Méndez que da cuenta de su fecha de nacimiento el 2 de diciembre de 1951, es decir, que para la fecha en que elevó su petición de reconocimiento pensional de gracia -20 de agosto de 2004- contaba con cincuenta y dos (52) años de edad.

Conforme a la Certificación de fecha 10 de enero de 2002, aportada a folio 56 del expediente y suscrita por el Coordinador de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de Santander, la demandante se vinculó, mediante la Resolución 4586 de 8 de mayo de 1973, en el Jardín Infantil Nacional Nº 1 en la ciudad de Bucaramanga, como docente nacional en el nivel preescolar, a partir del 8 de junio de 1973, con desempeño continuo.

De igual forma, con la certificación expedida el día 29 de abril de 2004 por el Profesional Universitario de la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga se acredita que la actora Rosalba Suárez de Méndez se vinculó como docente oficial con tipo de vinculación nacional, en forma ininterrumpida, en el Instituto Técnico Superior “Dámaso Zapata” Sede G en la ciudad de Bucaramanga, desde el 14 de febrero de 2003 y hasta la fecha de expedición de tal documento, con pago de sus sueldos mensuales con recursos del Sistema General de Participaciones (fls. 117, 119 y 121), así como con dineros del situado fiscal (fl. 58).

De otra parte, en el folio 61 del expediente obra copia de declaración juramentada del demandante acerca de la prestación de sus servicios docentes bajo parámetros de honradez y buena conducta; así como a folio siguiente (62) y en el 125 del plenario figura copia de certificación en la que

consta que la actora no se encuentra inscrita como pensionada de Cajanal.

4. Análisis de la Sala

4.1. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…».

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 62, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 19333, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se puede completar con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.

Luego, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías y en ella se estableció que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley»4.

Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […].”.

La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado5, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

« […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]»

Así, la pensión gracia se basó en las precarias circunstancias salariales en que se encontraban los docentes pertenecientes a las citadas instituciones educativas, en cuanto los salarios y prestaciones sociales se encontraban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida. De tal suerte, que se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación tendiente a menguar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, respecto a los educadores con nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores.

De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.

4.2. Conforme lo expuesto, la Sala procederá a verificar si la señora Rosalba Suárez de Méndez cumple con el requisito de haber acreditado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o nacionalizada, incluso antes del 31 de diciembre de 1980, para así determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación.

En relación con el tiempo de servicio acreditado por la demandante, para efectos del reconocimiento pensional, se encuentra que en el proceso obran los siguientes documentos:

Se observa que la señora Rosalba Suárez se vinculó inicialmente al Jardín Infantil Nacional Nº 1, ubicado en la ciudad de Bucaramanga, como docente nacional de preescolar, en forma continua, a partir del 8 de junio de 1973, mediante Resolución 4586 de 8 de mayo de 1973, conforme a la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Santander el 10 de enero de 2002 (fl. 56).

Luego, la demandante ingresó o se incorporó al Instituto Técnico Superior “Dámaso Zapata” Sede G, con sede también en la ciudad de Bucaramanga, como docente con tipo de vinculación nacional, en propiedad, desde el 14 de febrero de 2003, mediante Resolución 69 de esa misma fecha, igualmente en forma continua, hasta la fecha de expedición del documento que así lo certifica, es decir, 29 de abril de 2004, por la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga (fl. 117).

Conforme a lo anterior, de las pruebas allegadas al plenario se pudo observar que la vinculación laboral docente de la actora tanto con el Departamento de Santander como con el Municipio de Bucaramanga, del mes de junio del año 1973 a la fecha de la última certificación acreditada (abr. 29/2004), esto es, por aproximadamente treinta y un (31) años, fue con carácter nacional.

De tal suerte que todo el tiempo laborado por la demandante y allegado al proceso, a la luz del inciso primero del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de nacional, lo que a todas luces impide el reconocimiento pensional, dado el carácter excepcional con que fue instituida, pues es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los 20 años de servicios en planteles departamentales o municipales, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine.

Así las cosas, la Sala observa que la demandante no logró demostrar veinte (20) años de servicios docentes en planteles educativos del orden municipal o departamental, o como nacionalizado, ya que se evidenció toda su vinculación como docente nacional, desde el 8 de junio de 1973 a le fecha de la demanda, según las pruebas allegadas al expediente.

En este orden de ideas, la Sala advierte que si bien la señora Rosalba Suárez de Méndez prestó sus servicios docentes con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, su vinculación laboral se dio con carácter nacional, la cual no resulta apta para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, toda vez que, el carácter nacional de su vinculación se torna incompatible con la naturaleza de la citada prestación pensional, esto es, la de una retribución concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados en virtud de las condiciones salariales desfavorables que estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

De lo expuesto, resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

4.3. Por último, en lo que respecta a la condena en costas, precisa la Sala que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem6, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.

Visto lo anterior, y en lo que se refiere al caso concreto, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el apoderado de la parte actora, que fue la vencida, haya generado otro tipo de gastos, esto es, que las agencias en derecho se causaron. Siendo así, la Sala no impondrá condena en costas, en esta instancia, a la parte demandante.

III. Decisión

Fue acertada la decisión del juez de primera instancia de negar el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la señora Rosalba Suárez de Méndez, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada, al no desvirtuar la parte actora la presunción de legalidad recaída sobre los actos administrativos demandados, por las razones expuestas en líneas anteriores.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda promovida por la señora Rosalba Suárez de Méndez contra la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), hoy como sucesor procesal la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.

3. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia se discutió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha».

1 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión.

2 «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».

3 « ( . . . ) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria».

4 Artículo 1º de la Ley 43 de 1975.

5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

6 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.