Sentencia 2011-00103 de mayo 2 de 2013

 

Sentencia 2011-00103 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Ref.: 11001032500020110010300

Nº interno: 0333-2011

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Ana María Ramírez Franco y otros

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

Autoridades Nacionales

EXTRACTOS: «Para resolver, se considera

I. Excepciones

1. En lo que tiene que ver con la excepción de caducidad de la acción propuesta por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación, quien aduce que la acción que dio origen al presente proceso se promovió por fuera del término de caducidad contemplado para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene lo siguiente:

Frente a la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en su numeral 2º indica:

“La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso...”.

Lo pretendido en el presente asunto es que se declare la nulidad de la decisión de 3 de octubre de 2007 que la declaró disciplinariamente responsable a la actora y la sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años y, del acto administrativo de 19 de diciembre de 2007, proferido por el Procurador General de la Nación, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión inicial que resolvió confirmar el fallo de primera instancia, acto administrativo notificado por edicto fijado el 31 de enero de 2008 y desfijado el 4 de febrero del mismo año(6).

Revisado el expediente, se aprecia que la demanda que dio origen al presente trámite fue presentada el día 4 de junio de 2008 como se observa al folio 152 del cuaderno principal del expediente.

Así las cosas, la simple comparación de las fechas enunciadas, es decir, la de notificación por edicto del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación (feb. 4/2008, entendiéndose que el término de caducidad será contado a partir del día siguiente al de la notificación, para el caso feb. 5/2008) y la de la presentación de la demanda (jun. 4/2008) se infiere que entre una y otra no hay más de cuatro (4) meses, por lo que se concluye que la acción fue presentada dentro del término legal.

Las anteriores consideraciones son suficientes para desestimar la excepción de caducidad propuesta.

2. En cuanto a los planteamientos formulados como excepciones de fondo por la entidad demandada bajo la denominación de legalidad de los actos administrativos demandados” y “genérica”, debe precisarse que se sustentan en argumentos que comportan una defensa frente a las pretensiones elevadas por la parte actora, sin que impliquen hechos nuevos encaminados a enervar las pretensiones, por lo cual no pueden ser consideradas como excepciones de mérito, debiendo estarse a lo que se decida sobre el fondo del asunto.

II. Problema Jurídico

El problema jurídico gira entorno a establecer la legalidad del fallo de 3 de octubre de 2007 proferido por el Viceprocurador General de la Nación, por medio del cual declaró responsable disciplinariamente a la señora Ana María Ramírez Franco y le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años y, de la decisión de 19 de diciembre de 2007 proferida por el Procurador General de la Nación, que resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando el fallo de primera instancia.

III. El proceso administrativo disciplinario

El 4 de abril de 2006 se formuló pliego de cargos(7) en contra de la señora Ana María Ramírez Franco en su condición de subdirectora administrativa y financiera de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en adelante CAR, endilgándole lo siguiente: “desconoció el principio de economía, planeación y responsabilidad con la suscripción de los contratos 125 del 8 de julio de 2003... contrato 126 del 8 de julio de 2003... contrato 130 del 15 de julio de 2003. Observa el despacho que las contrataciones mencionadas no contaron con estudios previos, que permitieran a la administración tener claridad respecto de los requerimientos de la entidad, precios de mercado y estudios técnicos que indicaran con rigor las actividades que debía desarrollar el contratista en la ejecución del contrato”.

Se le imputó haber infringido lo establecido en el artículo 6º de la Constitución Política, los artículos 3º, 25 numerales 7º y 12, 26 numerales 10 y 3º de la Ley 80 de 1993, los artículos 34 numeral 1º y 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002.

Después de rendidos los descargos correspondientes y solicitar pruebas que fueron decretadas mediante providencia de 8 de noviembre de 2006(8), se profirió el fallo de primera instancia el 3 de octubre de 2007(9) en el que se sancionó a la demandante con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años por encontrarla responsable disciplinariamente del cargo formulado. Para tomar esta decisión se tuvo en cuenta lo siguiente:

“(...).

En el sub examine es menester insistir que los estudios previos no son posibles de reemplazar en su esencia por las invitaciones a contratar, o que pueda equipararse a ellas, así estas contengan información considerada suficiente para adelantar el proceso contractual, como pretende hacer ver la implicada en sus planteamientos de defensa, en consideración a que los estudios previos son el pilar de la contratación , dado que allí se especifica la definición de la necesidad, la forma de satisfacerla, acorde con el proyecto, las condiciones del contrato como objeto, plazo, precio, lugar de ejecución, el soporte técnico y económico del valor estimado del contrato, análisis de riesgos y el nivel y extensión de los mismos que deben ser amparados por el contratista...

(...).

En lo que hace al contrato 125/03... puede colegirse... que la carencia de estudios previos serios y de recursos tuvo incidencia en el deficiente desarrollo del objeto contractual, pues si bien es cierto, se cumplió con lo estipulado, el objeto de la administración era hacer la operación y mantenimiento adecuado de las plantas de tratamiento de aguas residuales, lo que no se dio de la manera.

... el contrato 126/03... si la CAR hubiese adelantado los estudios previos cumpliendo la normatividad, los recursos de la corporación se hubiesen invertido de manera coherente para satisfacer la necesidad real de la operación y mantenimiento de las Ptar.

(...).

Si bien la implicada actuó en calidad de encargada, dicha situación administrativa conlleva todas las responsabilidades de quien ejerce un alto cargo en la administración y no puede ser excusa el que los actos cuestionados no hayan contado con la participación de la encartada o que no fuesen de su resorte la elaboración de los documentos sobre todo cuando se originan en la etapa precontractual, toda vez que en materia de responsabilidad contractual la Ley 80 de 1993 es clara en este aspecto al señalar ‘las entidades y los servidores públicos responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes... estudios’, por consiguiente desde esta perspectiva es evidente que para el juicio de índole disciplinario, la encartada tenía como directora delegada de la actividad contractual, la posibilidad de tener una conducta acuciosa y en tal sentido solicitar, previo la suscripción del contrato, la documentación que la soportaba, no obstante la posible revisión proveniente de la secretaría general y asuntos legales, toda vez que tal medida le resultaba posible entender las falencias del proceso como las que fueron advertidas en este proceso y como consecuencia de ello haber adoptado las medida conducentes para evitar que la contratación se manejara de la manera como se hizo, lo que le ha valido el reproche aquí planteado.

Por consiguiente ha de concluirse que la imputación elevada a la disciplinada como subdirectora administrativa y financiera (e) de la... CAR es clara y evidente, en la medida que de las pruebas arrimadas al plenario, existe certeza en el sentido que los contratos 125, 126 y 130 de 2003, fueron suscritos con desconocimiento de los principios de economía, planeación y responsabilidad que rigen la contratación pública.

También se observa que la doctora Ana María Ramírez Franco, desplegara acción alguna tendiente a evitar el desconocimiento de la ley, máxime cuando suscribió los contratos cuestionados cuando ellos no contaban con estudios previos, por lo que no son de recibo las exculpaciones presentadas.

Consecuencia de lo anterior, se advierte que la señora Ana María Ramírez Franco, desconoció el deber de cumplir y hacer cumplir los mandatos legales reseñados en el auto de cargos, siendo contrario a lo reglado en el numeral 1º del artículo 34 del CDU, en lo que toca al cumplimiento de la Ley 80 de 1993, especialmente los artículo 3º que dispone que los servidores públicos tendrán en consideración que los fines estatales buscan garantizar el interés general y con la ejecución del contratos sin planeación se desconocen los principios de la contratación, porque la contratación pública tiene reglas claras y de obligatorio cumplimiento ya que de por medio está el interés general que siempre debe prevalecer en nuestro Estado social de derecho; 25 numeral 7º porque como responsable de la contratación no vigiló con anterioridad a la celebración de los convenios existieran estudios previos de conveniencia del objeto a contratar; numeral 12, porque antes de la suscripción del contrato no se elaboraron los estudios previos, acordes con lo exigido en el numeral 8º del Decreto 2170 de 2002; artículo 26, que refiere al principio de responsabilidad, especialmente el numeral 1º porque como servidora pública estaba obligada a buscar el cumplimiento de los fines del Estado, desarrollados en la consecución del interés general y con su actuar improvisado generó irregularidades en la contratación, el numeral 3º, dado que omitió tener en consideración las reglas y procedimientos de la actividad contractual al contratar directamente, sin el cumplimiento de los requisitos legales. Adicionalmente las irregularidades derivadas de la contratación que se examina, se consolida la responsabilidad de la funcionaria conforme a lo señalado en el artículo 6º de la Carta Política, al no quedar desvirtuada la acusación.

La falta que amerita la formulación del presente reproche definitivamente resulta de carácter gravísima, en atención a que tal conducta se ajusta a la descripción típica contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, al quedar demostrada la vulneración de las reglas que rigen los principios propios de la contratación pública.

En materia de culpabilidad existen elementos que apuntan a considerar que la falta ha de imputarse a título de culpa gravísima...

(...)”.

La anterior decisión fue apelada por el apoderado de la disciplinada.

Mediante acto administrativo de 19 de diciembre de 2007 el Procurador General de la Nación, decidió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión objeto de impugnación, con el siguiente argumento(10):

“(...).

Al respecto, debe precisarse que la imputación disciplinaria no gira en torno a la elaboración de los estudios previos, siendo razonable que el jefe de la dependencia no tenga a su cargo tal deber, es por ello que al momento de endilgar responsabilidad, se señaló como conducta, haber suscrito los contratos sin contar con los estudios previos, de modo que lo que se reprocha, es que previa la celebración de los contratos no se verificara la existencia de ellos, deber que obviamente sí estaba en cabeza de la investigada, porque al firmar avaló toda la etapa precontractual y el proceso de selección que se puso a su consideración.

(...).

... cabe señalar que la investigada no está siendo responsabilizada por la ejecución de los contratos, sino por la celebración de los mismos, sin el cumplimiento de los requisitos legales, de modo que la mención que se hace en el fallo de los inconvenientes que se presentaron en la ejecución, son mencionadas para realzar las consecuencias que se dieron a raíz del incumplimiento de los deberes funcionales, y no porque ello se considere como fundamento de la imputación.

Insiste la instancia, en que la exigencia que se le hace a la investigada no es desproporcionada, ni está fuera de sus deberes funcionales, en la medida en que no era necesario que supervisara al detalle la actuación de sus subalternos, bastaba únicamente con una revisión de los documentos para darse cuenta de que no existían estudios previos de los contratos.

(...).

En criterio de este despacho, la calificación efectuada por el a quo se ajusta a uno de los elementos configuradores propios de la culpa gravísima, como es la violación de reglas de obligatorio cumplimiento, ya que se insiste, el principio de planeación que se consideró violado, es fundamental en materia de contratación estatal para garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del estado y la prevalencia del interés general.

(...).

... tanto en el auto de cargos, que fija la imputación disciplinaria, como en el fallo de primera instancia, se refirió el operador disciplinario no solo a la norma o principio que consideraba violado sino también analizó cuál fue el sentido en que se consideró transgredido el deber, de modo que lo argumentado por la defensa no está llamado a prosperar.

De igual modo, en lo tocante a la proporcionalidad de la sanción, que es cuestionada por el apoderado, se recuerda que en materia de faltas gravísimas cometidas a título de dolo o de culpa gravísima, la sanción está preestablecida, en el artículo 44 de la ley disciplinaria y lo único que es susceptible de evaluación por parte del operador disciplinario es la dosificación de la inhabilidad, y en este caso concreto se impuso la mínima posible, de 10 años, así que el reproche no es atendible.

(...).

... en derecho disciplinario los tipos son de mera conducta y no necesita la producción de un resultado dañino, para que se estructure la falta, basta la infracción al deber funcional acompañada del concepto de ilicitud sustancial, sin que sea indispensable que esto se traduzca en un daño o vulneración de un bien jurídicamente tutelado.

(...).

Colorario[sic] de lo anterior resulta que estando plenamente acreditada la existencia de la falta y la responsabilidad atribuida a la investigada, la sanción impuesta es compartida plenamente por contar ella con el respaldo probatorio analizado por el fallador de primera instancia, de modo que habrá de conformarse la decisión adoptada respecto de la doctora Ramírez Franco.

(...)”.

IV. A efecto de dilucidar si los actos demandados se encuentran viciados según lo indica la parte demandante, se avanzará en el estudio del cargo propuesto, así:

Vulneración del derecho al debido proceso

1. Estima la demandante que le fue vulnerado el derecho al debido proceso, en cuanto a sus principios de legalidad e interpretación restrictiva.

Sobre este particular, considera la Sala que no le asiste razón a la parte actora, pues la conducta desplegada por la señora Ana María Ramírez Franco, como efectivamente se vislumbra en la actuación administrativa disciplinaria, se adecua a los supuestos de hecho de las normas vigentes para esa época descritos en el artículo 6º de la Constitución Política:

“ART. 6º—Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.

Por su parte los artículos 3º, 25 numerales 7º y 12, 26 numerales 1º y 3º de la Ley 80 de 1993; en relación con los fines y principios de la contratación administrativa disponen:

“ART. 3º—De los fines de la contratación estatal.Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. (...)”.

“ART. 25—Del principio de economía.En virtud de este principio:

(...).

7º. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.

(...).

12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia.

(...)”

“ART. 26.—Del principio de responsabilidad.En virtud de este principio:

1º. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.

(...).

3º. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitacioneso concursossin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones,términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condicioneso términos de referenciahayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos.

(...)”.

En lo que tiene que ver con los deberes de los servidores públicos, el artículo 34 numeral 1º de la Ley 734 de 2002 dispone:

“ART. 34.—Deberes. Son deberes de todo servidor público:

1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario, los demás ratificados por el congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

(...)”.

Las anteriores normas, sirvieron de fundamento para imponer la sanción a la demandante, en atención a que dentro del proceso disciplinario, se probó que la señora Ramírez Franco en su condición de servidora pública de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, desconoció los principios de economía, planeación y responsabilidad, al suscribir los contratos 125, 126 y 130 de 2003, sin contar con los estudios previos que permitieran a la entidad tener claridad respecto de los requerimientos relacionados con los precios del mercado y las especificaciones técnicas que señalaran adecuadamente las actividades que debían desarrollar los contratistas en la ejecución de los mismos.

Es así, como el operador disciplinario de manera acertada, demostró el desacato de las normas antes mencionadas por parte de la demandante, sin que esta haya podido desvirtuarlo y estableció de manera específica el cargo correspondiente, las normas infringidas, la calificación de la falta, el grado de culpabilidad y la sanción.

2. Manifiesta la accionante que al proferirse la decisión sancionatoria, se realizó una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso administrativo disciplinario.

Luego del análisis del expediente del proceso disciplinario, se estableció que con las pruebas obrantes se demostraron los hechos que dieron lugar a la sanción de la demandante, los cuales no fueron desvirtuados en el desarrollo del proceso disciplinario, pruebas que condujeron a la certeza de la falta y de la responsabilidad de la encartada.

Por lo anterior, se concluye que las pruebas efectivamente fueron apreciadas por el fallador en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en concordancia con lo normado por el título VI de la Ley 734 de 2.002, se cumplió con todas las ritualidades establecidas en el Código Disciplinario Único, el operador disciplinario procedió con estricto apego a las normas reguladoras de tal actividad, la inculpada rindió sus descargos, en general, ejerció plenamente su derecho de defensa, garantizado tanto por la Constitución Nacional (art. 29), como por el CDU.

En igual sentido, es evidente, que la demandante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra, al interponer el recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, por lo tanto no le fue violentado su derecho a la defensa y mucho menos al debido proceso.

De acuerdo con lo anterior es claro que se encontró demostrado el incumplimiento de los deberes atribuidos a la actora razón por la que el cargo no prospera y las pretensiones serán negadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLÁRASE no probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación.

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por la señora Ana María Ramírez Franco en nombre propio y en representación de su hijo Felipe Clavijo Ramírez y Mauricio Clavijo Ramírez quien obra en nombre propio, contra la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(6) Folio 99 del cuaderno principal del expediente.

(7) Folios. 73 a 97 del cuaderno principal.

(8) Folio 9 del cuaderno principal.

(9) Folios 9 a 39 del cuaderno principal.

(10) Folios 40 a 71 del cuaderno principal.