Sentencia 2011-00110 de agosto 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 73001-23-31-000-2011-00110-01(44827)

Consejero ponente:

Dr. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero

Actor: Luis Miguel Montufar Delgado

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder

Referencia: acción de nulidad simple (sentencia)

Bogotá, D.C., veintinueve de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

1. La jurisdicción, acción procedente y competencia

1.1. Jurisdicción

Atendiendo a la naturaleza pública del Incoder(3), sus controversias son de conocimiento de esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para conocer del presente asunto.

1.2. Acción procedente y competencia

De entrada precisa advertir que se impone analizar primero la procedencia de la acción para luego fijar la competencia del presente asunto, en tanto de la primera se sigue la segunda.

1.2.1. Régimen jurídico aplicable y los procedimientos administrativos frente a la adjudicación de baldíos

1.2.1.1. Visto que la resolución 157, a través de la cual se revocó la adjudicación de un bien inmueble baldío en cabeza del señor Luis Miguel Montúfar Delgado, fue proferida el 2 de octubre de 2009 precisa señalar que el régimen jurídico aplicable a la actuación administrativa que dio lugar a la mencionada decisión, es el contenido en la Ley 160 de 1994(4) y en el Decreto 2664 de 1994.

1.2.1.2. En la mencionada ley se regularon, entre otros procedimientos, el de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, así:

CAPÍTULO X

Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos

ART. 48.—De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:

1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.

A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público.

2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.

3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.

PAR.—Para asegurar la protección de los bienes y derechos conforme al artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 70 de 1993, el Incora podrá adelantar procedimientos de delimitación de las tierras de resguardo, o las adjudicadas a las comunidades negras, de las que pertenecieren a los particulares.

ART. 49.—Para efectos de publicidad, la providencia que inicie las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida ocupación de baldíos, será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales.

La solicitud, decreto y práctica de pruebas se ceñirán a lo dispuesto en los correspondientes decretos reglamentarios.

En estos procedimientos, así como en el de extinción del derecho de dominio sobre tierras incultas, se practicará una diligencia de inspección ocular con intervención de peritos, si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demande la diligencia. En caso contrario, el Instituto dispondrá que se efectúe con funcionarios expertos de la entidad.

Los peritos serán dos (2), contratados por el Incora con personas naturales o jurídicas que se encuentren legalmente autorizadas para ello. Los dictámenes se rendirán con arreglo a los preceptos de esta ley, y del decreto reglamentario.

En los procedimientos de que trata este Capítulo la carga de la prueba corresponde a los particulares.

ART. 50.—Contra las resoluciones del gerente general del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.

La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.

Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros.

De lo expuesto se tiene que el objeto del procedimiento en estudio se concreta en i) clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado; ii) delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares y iii) determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos. Igualmente, las normas señalan su iniciación oficiosa, así como el procedimiento que debía agotarse.

En todo caso, el procedimiento en comento no da lugar a revocatoria alguna de la adjudicación de un baldío, en tanto la decisión adoptada se limita a declarar que, respecto del bien, i) no existe título originario del Estado, ii) o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, iii) o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley, iv) o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, v) o se refiere a bienes no adjudicables, vi) o que se hallan reservados, destinados a un uso público, vi)(sic) o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Ahora, cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.

Por último, en contra de la decisión definitiva sólo procede el recurso de reposición y la acción de revisión ante esta corporación de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión debía presentarse dentro de los quince días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.

1.2.1.3. De otro lado, la ley en cita, en su artículo 2º, incisos 7º y 8º, frente a la adjudicación de baldíos, particularmente, en torno a su revocatoria directa, dispuso:

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Por su parte, el Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la ley en cita, en su capítulo IX, sobre la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos, dispuso:

ART. 39.—Procedencia. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la Ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.

Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo.

ART. 40.—Oportunidad. La revocación directa podrá ser solicitada por los interesados o el agente del Ministerio Público Agrario, aun cuando se haya acudido a los tribunales administrativos para demandar su nulidad y el restablecimiento del predio, derecho, siempre que en este caso no se hubiere admitido la demanda.

No procederá la revocación directa, contra las resoluciones de adjudicación de baldíos respecto de las cuales el peticionario haya interpuesto el recurso de reposición (…).

ART. 43.—Diligencia de inspección ocular. Cuando el recurrente alegue propiedad privada sobre el inmueble adjudicado como baldío, los funcionarios que para el efecto se designen procederán a confrontar los linderos y cabida del predio titulado, en relación con el que se pretende de propiedad privada, o a establecer por sus linderos y características si el predio objeto del trámite es el mismo que ya había sido objeto de adjudicación, teniendo en cuenta para ello la prueba documental que reposa en el expediente.

Vencido el término y practicadas las pruebas, se decidirá sobre la procedencia de la revocación, mediante resolución motivada que será notificada en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y contra la cual no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

De lo expuesto se tiene que la revocatoria directa procede i) de oficio, a solicitud de parte o del Ministerio Público; ii) en cualquier tiempo, salvo que se hubiera notificado la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; iii) sin consentimiento expreso y escrito del titular, iv) siempre que no se hayan interpuestos recursos en vía gubernativa y v) se vulneren las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. A su vez, el inciso segundo del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de la actuación administrativa enjuiciada, admitía la revocatoria directa sobre actos administrativos de carácter general y particular; sin embargo, nada se indicaba sobre la acción procedente para controvertir la decisión de la revocatoria.

En suma, de lo expuesto se tiene que los procedimientos en cuestión, aunque se relacionan con los bienes baldíos, tienen finalidades diferentes, en tanto la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, a diferencia de la revocatoria de la adjudicación, se concreta en una decisión oficiosa meramente declarativa de la situación jurídica en que se encuentra el bien frente a terceros, mientras que la última se dirige a dejar sin efectos la adjudicación particular de un baldío debido a la vulneración de las normas aplicables a la materia, como se verá a continuación.

1.2.2. La Resolución 157 del 2 de octubre de 2009

La decisión cuestionada se inició por solicitud de varios interesados en el predio. En ella se consideró y decidió lo siguiente:

Las escrituras 509 del 16-11-1951 Notaria Única de Melgar, 570 del 07-05-1954 Notaría del Círculo de Fusagasugá y 453 del 21-04-1958 de la Notaría del Circuito de Fusagasugá, corroboran que el predio San José de la Isla correspondía a un predio privado y aunque hoy en día ese predio no existe como tal, el terreno que originalmente lo integraba conserva la condición de privada. Por consiguiente, el predio Montúfar adjudicado por resolución 412 del primero (1) de junio de 2007 para la época de la presentación de la solicitud que culminó con dicha resolución y por lo tanto al momento de su expedición no ostentaba la condición de predio baldío, debido que el área adjudicada a través del tal acto administrativo al estar inmersa dentro del terreno y/o linderos de un globo de mayor extensión que tenía el carácter de bien privado; (sic) acredita indiscutiblemente igual calidad.

(…) Del análisis de las pruebas que obran en el proceso queda establecido que el predio San Miguel adjudicado por la Resolución 412 del 30 de diciembre de 2007 no tiene el carácter de baldío por la cual este acto administrativo resulta opuesto al artículo 58 de la Constitución Nacional que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (…).

RESUELVE:

ART. 1º—Revocar la Resolución 412 del primero (1) de junio de 2007, por medio de la cual el jefe de la Oficina de Enlace Territorial 5 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, llamado así para la época, ordenó adjudicar al señor Luis Miguel Montúfar Delgado identificado con cédula de ciudadanía número 19.475.497, el terreno baldío denominado Montúfar, ubicado en la vereda Altamira Boquerón, municipio de Icononzo, departamento del Tolima, con una extensión de trece hectáreas novecientos treinta y siete metros (13 ha 0937 m2) e identificado con el plano 5-1-1001 de noviembre de 2006.

ART. 2º—Notificar la presente resolución a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, al beneficiario de la adjudicación hecha mediante la resolución revocada en los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, haciéndoles saber que contra la misma por virtud del art. 43 del Decreto 2664 de 1994 no procede ningún recurso por la vía gubernativa.

ART. 3º—Ordenar, mediante la inscripción de la presente providencia, la cancelación del folio de matrícula inmobiliaria que se abrió para inscribir la Resolución 412 del 01 de junio de 2007 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente (fls. 14 rev., 15 y rev., cdno. ppal.).

De su lectura es posible concluir que el procedimiento corresponde a una revocatoria directa de la adjudicación de un baldío, en consideración a que sus efectos recaen sobre la misma, sin que se limite a una simple declaración de la situación jurídica del inmueble, siendo irrelevante que el fundamento de la revocatoria, como ocurrió en el sub lite, recayera sobre la oposición de propiedad privada del inmueble adjudicado como baldío, en los términos del artículo 43 del Decreto 2664 de 1994(5), situación que también puede ser objeto de estudio en el procedimiento de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, claro está, con finalidades distintas.

1.2.3. El caso concreto

Como se expresó en renglones precedentes, la normatividad aplicable de la época no aportaba una solución frente a la acción procedente en relación con la revocatoria de un acto de adjudicación de bien baldío. Situación que se reflejaba, de igual forma, en la normatividad expedida en el año 2007 y 2008, particularmente, la Ley 1152 y su Decreto Reglamentario 230, respectivamente, tal como la sección lo advertía y cuyas precisiones acoge plenamente la Sala, en tanto resultan aplicables a la cuestión que aquí se analiza. En primer lugar, vale señalar que en la providencia se recogió un primer entendimiento sobre la cuestión, así(6):

1. Asunto previo.

Por medio de la providencia del 11 de septiembre de 2009(7), en la cual actuó como ponente el suscrito, se determinó que en los casos en los cuales se demandara el acto administrativo a través del cual el Incoder resolviera revocar directamente el acto de adjudicación de un baldío, la acción procedente era la de revisión contemplada en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, razón por la cual la autoridad competente para conocer de dichos asuntos era la Sección Tercera del Consejo de Estado en única instancia.

En esa oportunidad se explicó que en tales eventos, cuando se revoca directamente el acto de adjudicación de un baldío, debía entenderse que en cuanto la administración recupera automáticamente el predio, dicho acto debía asimilarse a aquél mediante el cual se decide de fondo el procedimiento de recuperación de baldíos. Así, en el aludido auto del 11 de septiembre de 2009 se rechazó la demanda interpuesta contra el acto de revocatoria directa del acto de adjudicación de baldíos por caducidad de la acción.

En ese caso la demanda se presentó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el respectivo Tribunal Administrativo, Corporación que remitió el asunto al Consejo de Estado por competencia. Al llegar el proceso se consideró que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resultaba improcedente puesto que los demandantes debieron ejercer la acción de revisión, toda vez que el acto administrativo por medio del cual se revocó directamente la adjudicación del presunto baldío resultaba asimilable a aquél con el cual culmina el procedimiento de recuperación de baldíos y comoquiera que ambas acciones difieren sustancialmente, entre otros aspectos, en el que atañe al término en el cual se debe ejercer oportunamente la acción, se rechazó la demanda por caducidad de la acción de revisión.

En la referida providencia se sostuvo:

“La Ley 1152 de 2007(8) —ley vigente al momento de presentación de la demanda— entre otras materias, reguló lo concerniente al procedimiento para la clarificación, delimitación y recuperación de baldíos de predios rurales y otorgó al Instituto de Desarrollo Rural, Incoder, la potestad para adelantar las diligencias y dictar las correspondientes resoluciones en dichos asuntos, según el procedimiento previsto en dicha legislación.

Ahora bien, respecto de los recursos procedentes contra la resolución que decida de fondo la recuperación de un inmueble baldío, el artículo 163 de la Ley 1152 de 2007, expresamente dispuso lo siguiente:

“ART. 163.—”(…). “Contra la resolución de la unidad de tierras que decida de fondo el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente”. (Se destaca).

Por su parte, el artículo 23 del Decreto 230 de 2008, mediante el cual se reglamentó la Ley 1152 de 2007, previó:

ART. 23.—Decisión. Practicadas las pruebas y vencido el término del traslado del informe de la diligencia de inspección ocular, el gerente general del Incoder decidirá la petición de revocatoria directa mediante resolución motivada que será notificada en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y contra la cual no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

Ejecutoriada la providencia que revoque la resolución administrativa de adjudicación, se ordenará su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente y el predio afectado volverá al dominio de la Nación, salvo que el motivo de la revocatoria directa haya sido el reconocimiento, por parte del Incoder, de la calidad de bien de propiedad privada del inmueble adjudicado.” (Negrillas adicionales).

En relación con la competencia del Consejo de Estado para conocer de asuntos cuyo trámite sea resuelto en única instancia, el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, dispone:

“ART. 128.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(…) 9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.” (Se destaca).

De esta manera, resulta claro que en relación con los actos administrativos que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, delimitación y recuperación de baldíos de conformidad con la Ley 1152 de 2007 y el Decreto Reglamentario 230 de 2008 —regulación que resulta aplicable por constituir regla especial— no procede recurso alguno y, en consecuencia, la acción de revisión ante el Consejo de Estado, en única instancia, deberá presentarse dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de su ejecutoria, razón por la cual, cualquier otro recurso u acción que se pretenda interponer para controvertir este tipo de decisión, entre los cuales se encuentra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de la normatividad especial antes citada, resulta improcedente.

(…) En el caso concreto se encuentra que mediante Resoluciones 315, 316 y 317 de 9 de junio de 2005, el Incoder adjudicó a los señores Idelfonso Mora Mortigo y Carmen Amalia Rodríguez Garzón los predios supuestamente baldíos...

(…) Mediante Resolución 118 del 27 de mayo de 2008, el Incoder revocó las mencionadas resoluciones de adjudicación, decisión frente a la cual no procede recurso alguno (D. 230/2008, art. 23).

Contra la anterior resolución se interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, libelo que fue remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través de proveído del 19 de marzo de 2009, por considerar que se trata de un asunto de recuperación de baldíos, cuya competencia está radicada en el Consejo de Estado en única instancia.

De lo anterior se deriva que el acto controvertido guarda relación con una decisión mediante la cual se resolvió de fondo un procedimiento sobre recuperación de un predio rural supuestamente baldío, cuyo procedimiento está regulado en las leyes 160 de 1994, 1152 de 2007 y el Decreto 230 de 2008, disposiciones normativas que, en concordancia con el numeral 9 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, determinan que contra esa decisión sólo es procedente la acción de revisión ante el Consejo de Estado, en única instancia.

En este orden de ideas, le asistió razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en declararse incompetente para seguir conociendo del presente asunto, en razón a que si bien se ejerció la acción de nulidad y restablecimiento, lo cierto es que la acción procedente —se reitera—, tratándose de los actos administrativos que deciden de fondo procedimientos sobre la clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, es la acción de revisión, cuyo juez competente es el Consejo de Estado en única instancia”(9).

Si bien dicha postura resulta razonable y coherente, en esta nueva ocasión se modificará la tesis contenida en la providencia anteriormente expuesta, razón por la cual se impone la necesidad de cumplir tanto con las cargas de claridad y transparencia —haciendo explícito, como aquí se anuncia, el cambio de postura jurisprudencial—, como con la carga de argumentación que recoge los razonamientos que justifican y sirven de fundamento a la nueva tesis que habrá de adoptarse, razón por la cual se procede a explicar cuáles son los motivos que determinaron la variación de la referida decisión en la cual, cabe reiterar, también le correspondió la ponencia al mismo Consejero que hoy expide la presente providencia.

Al realizar un nuevo análisis de las disposiciones contenidas en la Ley Agraria y en el decreto que la reglamenta, se advierte que a lo largo de las mismas se prevé la existencia de diversos procedimientos administrativos a través de cuyas regulaciones se señalan los actos administrativos con los cuales están llamados a finalizar, así como se consagran los recursos que en cada caso pueden interponerse en la vía gubernativa al tiempo que se identifican las acciones a ejercer por parte del interesado contra las correspondientes decisiones de la Administración, sin que haya lugar a efectuar una interpretación extensiva de tales disposiciones legales y reglamentarias.

Así, contra el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento sobre recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, se establece el recurso de reposición dentro de los 5 días siguientes a la notificación del acto y se define la procedencia de la acción de revisión en única instancia ante el Consejo de Estado, cuyo término de caducidad es de 15 días, plazo que ha de contabilizarse a partir de la ejecutoria del respectivo acto.

Por otra parte, las mismas disposiciones legales y reglamentarias se ocupan de regular, de manera diferente e independiente, el procedimiento administrativo encaminado a revocar de manera directa la adjudicación de un baldío, trámite respecto del cual la regulación especial contenida en la Ley 1152 de 2007 y en el Decreto Reglamentario 230 de 2008, aplicables al presente caso, no determinaron expresamente la procedencia de una acción específica contra los respectivos actos administrativos de revocatoria.

Entonces no es posible asimilar el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento de recuperación de baldíos —impugnable a través del recurso de reposición y de la acción de revisión— con aquél a través del cual se decide la revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación.

En aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y ante el silencio de la Ley Agraria y de su decreto reglamentario respecto de los mecanismos de defensa y de impugnación procedentes contra el acto de revocatoria directa de bienes baldíos, debe aplicarse la regla general prevista en el Código Contencioso Administrativo pues de mantener la tesis que en esta oportunidad se pretende variar, se estaría creando jurisprudencialmente una situación que resulta desfavorable y restrictiva para el directamente perjudicado con tal decisión, puesto que los términos legales para ejercer la acción se reducirían a 15 días si la procedente fuere la acción de revisión en lugar de mantener el plazo de 4 meses, legalmente consagrado como regla general para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como se alteraría también la competencia para conocer del asunto en tanto al Consejo de Estado le corresponde conocer privativamente y en única instancia de la acción de revisión mientras que a los tribunales administrativos les ha sido asignada la competencia para asumir, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los casos en los cuales la cuantía del asunto supere el monto equivalente a 300 smmlv.

Agréguese a lo anterior la diferencia material que existe entre el objeto de cada una de las aludidas acciones, puesto que a través de la acción de revisión se busca comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan determinado procedimiento, al paso que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la validez de un acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.

Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 señala expresamente que el procedimiento de la revocatoria directa se debe adelantar “con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo” a lo cual se añade del contenido de las disposiciones consagradas en el Decreto Reglamentario 230 de 2008 es dable concluir i) que contra el acto administrativo a través del cual la administración revoca directamente la adjudicación de un baldío no proceden recursos en la vía gubernativa por disposición expresa del artículo 23 del Decreto Reglamentario 230 de 2008; ii) que las reglas de competencia para conocer del asunto serán las generales consagradas en el Código Contencioso Administrativo y iii) que la acción procedente será aquella contemplada en esa misma codificación, dependiendo de cada uno de los supuestos previstos, tal como se analizará.

Después de analizar las reglas de competencia en materia agraria, siguió:

Como se observa, la Ley 1152 y su Decreto Reglamentario no definieron de forma expresa cual debía ser la acción procedente y el juez competente para conocer de las demandas que se instauraran contra las decisiones administrativas proferidas por el Incoder con el objeto de revocar de manera directa los actos de adjudicación de bienes baldíos, puesto que sólo se mencionó que el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Ante el silencio de la ley frente a esta materia, mal podría asimilarse el acto de revocatoria directa como aquel que decide de fondo el procedimiento de recuperación de bienes, cuando a través del mencionado acto administrativo por medio del cual se pone fin al procedimiento de revocatoria directa, con una decisión desfavorable para el adjudicatario, se configura la causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008 para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado, circunstancia que constituye el presupuesto introductorio —que no el de llegada— para proferir el respectivo acto administrativo mediante el cual se ordene iniciar(10) el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos que, en ese caso específico, concluirá con la expedición de la correspondiente resolución motivada a través de cuyo contenido se determine si hay lugar, o no, al reconocimiento de las mejoras, en caso de que existan.

En consecuencia, el acto de revocatoria directa de la decisión que adjudicó un bien baldío no puede considerarse como uno que inicie y, por ende, mucho menos que decida de fondo el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos, toda vez que la normatividad vigente al momento de presentación de la demanda prevé unas actuaciones estrictas para estos efectos, entre las cuales únicamente se menciona el acto administrativo de revocatoria directa como causal respecto de la cual se considera que un terreno baldío se encuentra indebidamente ocupado, situación que genera la expedición del acto administrativo que inicie el procedimiento administrativo correspondiente, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 230 de 2008.

Cabe recordar que la ley determina de manera clara y expresa las competencias, sin que puedan deducirse por vía analógica o por interpretación extensiva, máxime cuando existen procedimientos especiales que las regulan, como en este caso lo es la denominada Ley Agraria.

Con fundamento en lo anterior, el despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, en consideración a que el acto administrativo demandado no dio inicio a las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos ni decidió de fondo sobre alguno de esos procedimientos administrativos. En consecuencia, no son procedentes las acciones contempladas en los numerales 8º, 9º y 11 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

Y si bien el numeral 2º de esa misma disposición normativa le asigna al Consejo de Estado la competencia para conocer, en única instancia, de las demandas presentadas en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos del orden nacional que carezcan de cuantía, lo cierto es que en este caso la revocatoria directa del acto de adjudicación sí tiene cuantía, la cual está determinada por el valor comercial del bien inicialmente adjudicado.

El despacho advierte que la acción procedente en este caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía y que la competencia de este asunto está claramente asignada al tribunal administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, por la cuantía del mismo y por el factor territorial (…) (se destaca).

En ese orden, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la procedente para enjuiciar los actos administrativos de revocatoria de la adjudicación de un bien baldío.

4.1.1.2.2. Ahora, teniendo en cuenta lo expuesto y de conformidad con el numeral 3º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, corresponde a los tribunales administrativos conocer, en primera instancia, de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía de los mismos exceda del valor equivalente a 300 smmlv.

En este caso particular, la cuantía está determinada por el valor comercial del predio que, según anotación del certificado de tradición fue negociado el 1 de julio de 2008 en $ 468.749.000 (fl. 3, cdno. 2), cifra que supera los 300 smlmv mencionados(11), razón por la cual esta corporación es competente para conocer del presente asunto.

4.1.1.2.3. De lo anterior se tiene que, siendo la acción de nulidad y restablecimiento la procedente, es clara la inviabilidad del contencioso de anulación simple; ahora, teniendo en cuenta la competencia de esta Sección frente al presente asunto, se tiene que, aun adecuando la demanda al contencioso singular, en tanto así lo permiten las pretensiones y los hechos, la acción estaría caducada. Efectivamente, como la resolución 157 del 2 de octubre de 2009 fue notificada al actor por edicto desfijado el 30 de octubre del mismo año (fl. 47, cdno. ppal.), es claro que, al presentarse la demanda el 7 del mismo mes del año siguiente (fl. 41, cdno. ppal.), la acción se encontraba por fuera de los cuatro meses del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, sin que se hubiera agotado el trámite conciliatorio previo, en tanto el actor estimó que se trataba de una acción de simple nulidad donde no es exigible(12).

En los términos expuestos se impone modificar la decisión atacada, en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de caducidad y negar las pretensiones de la demanda(13).

Por último, en razón de la adecuación de la demanda, se impone pronunciarse sobre la condena en costas, en los términos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, en el entendido de que no hay lugar a las mismas, toda vez que la conducta de las partes no fue temeraria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR la sentencia del 7 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, la cual quedará así:

PRIMERO: declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, en los términos de la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: negar las pretensiones de la demanda.

TERCERO. sin costas, en tanto no están probadas.

2. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(3) Según el artículo 1º del Decreto 1300 de 2003, el Incoder es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.

(4) Es preciso recordar que la ley en mención fue derogada expresamente por la Ley 1152 de 2007, que a su vez fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia del C-175 del 18 de marzo de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La Corte Constitucional, Sala Plena, mediante auto 126 del 18 de agosto de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, ha sostenido, sobre la restauración ipso iure de las disposiciones derogadas, lo siguiente: “que si una norma B que derogaba la norma A es declarada inexequible, se restauran ipso iure los efectos jurídicos de la norma A. // Así, la Sentencia C-055 de 1996, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, indicó “que la decisión de inexequibilidad es diversa de una derogación, y por ello puede implicar el restablecimiento ipso iure de las disposiciones derogadas por la norma declarada inconstitucional”, toda vez que “como la norma derogatoria no era válida, por estar en contradicción con la Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla del ordenamiento, por ministerio de la inexequibilidad, de forma tal que puedan revivir las disposiciones derogadas.” // 2. Sin embargo, también ha manifestado esta Corporación que si la norma B declarada inexequible, la cual deroga la norma A, tiene un contenido altamente semejante la norma A, ésta no recobra efectos. // Por ejemplo, en la Sentencia C-221/94, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, la cual estudió, entre otras, la constitucionalidad de los artículos 51 y 87 de la Ley 30 de 1986, los cuales fueron encontrados inexequibles, se dijo: “La declaración de inexequibilidad de los artículos 51 y 87 de la ley 30 de 1986, por las razones expuestas, impide que revivan normas de contenido similar, que fueron derogadas por la ley en cuestión.” // Igualmente, la Corte ha indicado que tampoco revive ipso iure la normatividad anterior cuando ésta es claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99, magistrado ponente José Gregorio Hernández, la Corte, en ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias —lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución— o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata”. En el sub lite, la norma inexequible lo fue “debido a la pretermisión del requisito de consulta previa”.

(5) “Diligencia de inspección ocular. Cuando el recurrente alegue propiedad privada sobre el inmueble adjudicado como baldío, los funcionarios que para el efecto se designen procederán a confrontar los linderos y cabida del predio titulado, en relación con el que se pretende de propiedad privada, o a establecer por sus linderos y características si el predio objeto del trámite es el mismo que ya había sido objeto de adjudicación, teniendo en cuenta para ello la prueba documental que reposa en el expediente”.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2010, expediente 37.152, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Igualmente, la Sección ha decidido otros asuntos por esta misma vía procesal: sentencia del 17 de marzo de 2010, expediente 31.387, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

(7) Cita original: expediente 37.350.

(8) Cita original: Esta ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175 del 18 de marzo del 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(9) Cita original: Auto del 11 de septiembre de 2009. Expediente 37.350.

(10) Cita original: ART. 39.—Iniciación del procedimiento. El director ejecutivo de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, de oficio, a solicitud de parte o del agente del Ministerio Público Agrario adelantará las diligencias encaminadas a establecer la condición de indebidamente ocupado de un terreno baldío y a ordenar en consecuencia su restitución. // La resolución que inicia el procedimiento se notificará al agente del Ministerio Público Agrario y se ordenará citar al ocupante o quien se pretenda dueño, para notificarlo personalmente o mediante edicto, en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. // La providencia será inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, si el predio se encuentra inscrito; de lo contrario, la Unidad Nacional de Tierras Rurales solicitará la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria y la inscripción de la providencia como medida cautelar. A partir del registro, la actuación tendrá efecto contra terceros y nuevos ocupantes del terreno. // Si dentro del término indicado no compareciere el interesado, se le designará un curador ad litem, con quien se seguirá la actuación.

(11) En efecto, para el año 2010, cuando se presentó la demanda, el salario mínimo se fijó en $ 515.000. Luego la cuantía exigida para que los tribunales administrativos conocieran de estos asuntos era de $ 154.500.000.

(12) El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, que entró en vigencia el 22 de enero de ese año, impuso la conciliación extrajudicial para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractual.

(13) Esa es la consecuencia que se deriva de la prosperidad de la excepción de caducidad, entre otras, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de septiembre de 2009, expediente 17.928, M.P. Enrique Gil Botero.