Sentencia 2011-00111/20908 de junio 27 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Rad.: 05001-23-31-000-2011-00111-01 (20908)

Asunto: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Caja de Compensación Familiar de Antioquia

Demandado: U.A.E. DIAN

Bogotá D.C., veintisiete de junio de dos mil dieciocho.

Temas: Impuesto al patrimonio - año gravable 2008

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala.

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver sobre la legalidad de los Autos 7º y 8º de 1 de septiembre de 2010, proferido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante los cuales se inadmitió la solicitud de devolución por pago de lo no debido reflejado en la declaración del impuesto sobre el patrimonio del año gravable 2008.

Para resolver, la Sala precisa lo siguiente:

Sobre el carácter definitivo del acto administrativo demandado.

El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo(20), establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deben haberse interpuesto y decidido los recursos que, de acuerdo con la ley fueren obligatorios, como requisito previo para presentar la demanda(21).

Este requisito se traduce en la necesidad de usar los recursos legales para impugnar los actos administrativos y, busca que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas.

En materia tributaria, esta Sección se ha referido a la procedencia de la solicitud de nulidad contra los actos administrativos de trámite en los siguientes términos(22):

“(...)

De acuerdo con los artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo, aquellos actos administrativos que exteriorizan la voluntad de la Administraciónpara crear, modificaro extinguir unasituaciónjurídicaconcreta,comoresultadodeuna actuación administrativa, son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Dicho de otro modo, los actos definitivos que por sí mismos generan efectos jurídicos, son susceptibles de control de legalidad, junto con las decisiones que los modifican o confirman. Los actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables. Por excepción, los actos de trámite son demandables pero cuando impiden que la actuación continúe”. (Negrilla y subrayado no son del texto original)

En el presente caso, la demandante solicitó ante la DIAN la devolución de $1.766.419.000, porque alega que no estaba obligada a liquidar dicho valor, que se dio en razón a que en la declaración del impuesto al patrimonio presentada por el periodo gravable de 2008, la contribuyente no excluyó del patrimonio líquido lo referente a los recursos provenientes del 4% de aportes sobre la nómina de los trabajadores, lo que dio como resultado una base declarada de $155.257.879.000 y un impuesto a pagar de $1.863.095.000.

Así las cosas, alegó que para el año 2008, determinó el impuesto al patrimonio sobre una base mayor a la que legal y constitucionalmente correspondía, dado que para entonces el grueso de su patrimonio provenía de los recursos del 4% de la nómina, mismos que además de tener naturaleza parafiscal, condición que los inhabilita para ingresar al presupuesto de la Nación, hacen parte del Sistema de Seguridad Social.

Por su parte, la DIAN en los Autos 1007 y 1008 de 1 de septiembre de 2010, inadmitió la solicitud de devolución, en razón a que consideró que la misma no cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 857 numeral 2 del Estatuto Tributario.

Sustentó su decisión, en que “dado que se presentó declaración privada del impuesto al patrimonio con stiker 91000053978806 con un valor a pagar de $1.863.095.000 en mayo 29-2008, la cual fue cancelada (...) no se configura el fundamento jurídico de enriquecimiento sin causa por parte de la administración de impuestos, ya que se cumplió con la obligación sustancial de pagar el valor liquidado por el contribuyente”(23).

Según las consideraciones contenidas en los actos demandados, la actora no tuvo la oportunidad de subsanar la solicitud de devolución antes mencionada, ni continuar con la actuación administrativa, por cuanto las razones de la demandada eran una respuesta definitiva en el sentido que no había un valor a devolver.

Si bien, para la Sala es claro que el auto que inadmite la solicitud de devolución es un acto de trámite, en este caso lo resuelto por la demandada constituyó una respuesta de fondo, en tanto la administración se ocupó de rechazar la devolución, cuando la normativa indica que recibida la solicitud solo podrá inadmitirse por las causales referidas en el artículo 857 del Estatuto Tributario.

De lo anterior se desprende que como la DIAN inadmitió la solicitud de devolución, siendo lo correcto proferir una resolución de rechazo contra el que se pudiera interponer el recurso de reconsideración de que trata el artículo 720 del E.T., posibilidad que le fue negada, y que como consecuencia, generó que los actos administrativos demandados se tornaran en una decisión definitiva para que ahora se pase a estudiar si las pretensiones de la parte demandante están llamadas a prosperar o no.

La Sala advierte que en este caso se cumple la prerrogativa establecida en el inciso tercero del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, según el cual se podrá demandar directamente los correspondientes actos, si la administración no hubiera dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes, tal como sucedió en este caso al no señalar los puntos sobre los que la solicitud de la demanda no cumplía los requisitos formales que dieran lugar a la inadmisión.

Por lo expuesto, los autos demandados de inadmisión, constituyen en realidad actos en los que la administración negó la solicitud de devolución, por lo tanto son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional, porque pusieron fin a la actuación. En consecuencia, la Sala procederá al estudio de fondo del asunto debatido.

Con el fin de establecer la procedencia de la devolución solicitada por la demandante, es preciso traer a colación lo señalado por la Sala en relación con la firmeza de las declaraciones tributarias, pues en este caso, se aprecia que al haber trascurrido más de dos años desde que la actora presentó la declaración del impuesto sobre el patrimonio, la misma se encuentra en firme y no es posible su cuestionamiento ni por parte de la administración, ni por la jurisdicción.

De la firmeza de las declaraciones tributarias.

Respecto de la firmeza de las declaraciones tributarias, esta Sección se pronunció en los siguientes términos(24):

“El artículo 714 del Estatuto Tributario establece un término máximo para que la autoridad tributaria pueda ejercer válidamente la facultad de revisar las declaraciones tributarias una vez presentadas. Sin embargo, dicho plazo no afecta únicamente a la administración tributaria, ya que si bien limita el ejercicio en cabeza de la entidad oficial, también cierra la posibilidad al declaranteparamodificarelcontenidode la declaración presentada.

De acuerdo con el artículo 714 E.T., por regla general, las declaraciones tributarias adquieren firmeza si dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o de la fecha en que se presentó extemporáneamente, no se ha notificado requerimiento especial al contribuyente o agente retenedor.

La firmeza de la declaración tributaria impide a la administración tributaria ejercer la facultad de fiscalización para controvertir la obligación tributaria declarada por un contribuyente, después de transcurrido determinado tiempo. En tal sentido, es una garantía a favor del contribuyente en cuanto, una vez transcurrido el término legal, la declaración tributaria no puede ser objeto de modificación o cuestionamiento alguno por parte de la administración tributaria.

Ahora, en lo que respecta a la corrección de la declaración, se precisa que si bien la administración tributaria dispone de un términopararevisarlasdeclaracionestributarias,los contribuyentes,igualmente, tienen un plazo para ejercer la facultad de enmendar sus errores, para lo cual, la ley, concretamente los artículos 588 y 589 del E.T. les fija un término para que corrijan voluntariamente las declaraciones presentadas.

El artículo 588 E.T. indica que cuando el contribuyente pretende corregir la declaración, aumentando el impuesto a pagar o disminuyendo el saldo a favor, puede hacerlo voluntariamente dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar y antes de que se le haya notificado el requerimiento especial. Y el artículo 589 E.T. fija el término de 1 año, siguiente al vencimiento del término para presentar la declaración, para que el contribuyente pueda corregirla disminuyendo el valor a pagar o aumentando el saldo a favor, o desde la fecha de presentación de la solicitud, cuando verse sobre una declaración de corrección.

Como se advierte, tanto el artículo 588 E.T. como el 714 E.T. son coincidentes enfijar el término de dos años, siguientes al vencimiento del plazo para declarar, para que, en el primer caso, el contribuyente o agente retenedor pueda corregir la declaración, y, en el segundo caso, para que la declaración tributaria adquiera firmeza. 

El artículo 714 E.T. no se refiere al término de firmeza de las declaraciones que son corregidas por el procedimiento del artículo 588 ibídem. Por tanto, se presume que, aun cuando se corrija la declaración, se aplica el término general de firmeza de 2 años, siguientes al vencimiento del plazo para declarar. 

De acuerdo con lo anterior, los contribuyentes, responsables o agentes de retención podrán corregir las declaraciones, bien para aumentar el impuesto, para mantenerlo o para reducirlo. Y una vez transcurrido el término que otorga la ley para corregir los errores, el contribuyente queda imposibilitado para presentar cualquier corrección y, por tanto, la declaración presentada con posterioridad a dicho término no genera efecto legal alguno. 

Ahora, si la declaración tributaria queda en firme porque operó el término de firmeza general del artículo 714 E.T. (2 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar), el contribuyenteno podrá corregir voluntariamente la declaración, justamente por estar legalmente en firme y ser inmodificable.(Resaltos y negrilla fuera de texto).

De acuerdo con lo señalado por la Sección, los artículos 714, 588 y 589 del Estatuto Tributario prevén un plazo de dos años de manera coincidente para que la declaración del tributo quede en firme, esto es, que la misma sea inmodificable e incontrovertible tanto por la administración como por el contribuyente, responsable o agente retenedor.

En virtud de la normativa mencionada se entiende que las declaraciones privadas adquieren firmeza, generalmente, (i) cuando no se haya notificado requerimiento especial dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar; (ii) cuando se presenta declaración extemporánea, cuando no se haya notificado requerimiento especial dentro de los dos años siguientes a la fecha de presentación de la declaración; (iii) en las declaraciones que presenten saldo a favor, cuando no se haya notificado requerimiento especial dentro de los dos años siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación y; (iv) si vencido el término para practicar la liquidación de revisión, la misma no se notificó.

Así las cosas, el término de firmeza prevalece sobre la posibilidad que tiene la administración para discutir y modificar la declaración privada, en virtud del principio de seguridad jurídica, que convierte en indiscutible la misma ante cualquiera de las partes.

En este caso, se encuentra probado en el expediente que el 29 de mayo de 2008 La Caja de Compensación Familiar de Antioquia presentó vía electrónica la declaración del impuesto sobre el patrimonio por el periodo gravable 2008, mediante el formulario 4207601006459(25).

Sobre dicha declaración no se inició ningún proceso de fiscalización tributaria, por lo que, tampoco se derivó requerimiento especial ni liquidación oficial alguna.

Tampoco se verifica que la demandante haya solicitado corrección de la declaración del impuesto al patrimonio por el período gravable de 2008, en virtud de los artículos 588 y 589 del E.T., en la que disminuyera el impuesto a pagar.

En ese orden, la Sala advierte que el término de firmeza de la declaración tributaria presentada el 29 de mayo de 2008 se cumplía el 29 de mayo de 2010, y como no se presentó ninguna de las causales para que se interrumpiera dicho término, y ninguna de las partes adelantó actuación alguna para modificarla, la misma se encuentra en firme y no es susceptible de discusión que vaya en contra de la seguridad jurídica que protege esta figura jurídica.

Se debe tener en cuenta que los pagos en exceso surgen cuando se paga un mayor valor al señalado en el título (declaraciones, liquidación oficial de revisión, actos administrativos o providencias judiciales), en el caso concreto el contribuyente estaba obligado a presentar la declaración del impuesto al patrimonio por el año 2008 y pagó el valor determinado en la declaración que se encuentra en firme, razón por la que no se evidencia un pago en exceso.

Conforme con las anteriores consideraciones, en el sub judice se comprobó que, al encontrarse en firme la declaración del impuesto al patrimonio presentada por la demandante, no habrá lugar a devolver suma alguna por los conceptos solicitados por la demandante, por cuanto la misma goza de validez y se presume su veracidad en aplicación del artículo 746 del E.T., ya que sobre la misma no se presentó ninguna discusión ante la administración ni fue modificada por la demandante(26).

En esas condiciones, la demandante no desvirtuó la legalidad de los actos demandados, por lo que la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFIRMAR la Sentencia del 5 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase».

20. (Sic)

21. “ART. 135.—Modificado. D. 2304/89, art.22. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
(...)
Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”

22. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 29 de noviembre de 2012, Radicado 2006-00107-01(17274), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

23. Folios 120 y 158

24. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 1º de agosto de 2013. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Rad: 2006-01066-02 (18571)

25. Folio 71 c.p.

26. Se reitera el criterio expuesto por la Sala en Sentencia del 3 de agosto de 2016, Exp. 20634 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.