Sentencia 2011-00114/19907 de agosto 17 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2011-00114-01(19907)

Consejero Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Fundación Colegio Anglo Colombiano

Demandado: Distrito Capital - Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de Impuestos

Impuesto predial - 2008

Fallo

Bogotá, D. C., diecisiete de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Procede la Sala a decidir sobre la legalidad de la actuación demandada, por la cual la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá modificó la declaración privada del impuesto predial del año 2008, del inmueble de propiedad de la Fundación Colegio Anglo Colombiano, identificado con matrícula inmobiliaria Nº 050N20467136 y nomenclatura AK 15 152A 21.

De conformidad con los términos del recurso de apelación, concretamente corresponde a la Sala establecer (i) si a 1º de enero de 2008 el predio objeto de la litis clasificaba como “dotacional de propiedad de particulares”, con tarifa del 6.5 por mil, como lo afirma la actora, o como “urbanizado no edificado”, destino 61, con tarifa del 33 por mil, como lo señala el Distrito Capital y (ii) la procedencia de la sanción por inexactitud.

En el Distrito Capital el Impuesto Predial Unificado está regulado por el Decreto 352 de 2002, en el cual se compilaron las normas tributarias sustanciales que rigen dentro su ámbito territorial. Su origen legal y los elementos estructurales del tributo están contenidos en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto-Ley 1421 de 1993.

Es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces ubicados en el Distrito Capital de Bogotá, se genera por la existencia de un predio ubicado dentro de su jurisdicción(20) y se causa el 1º de enero del respectivo año gravable(21).

La base gravable del impuesto predial unificado está constituida por el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y debe corresponder, como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto(22). Sin embargo, los contribuyentes están facultados para determinar una base imponible en cuantía superior a ese valor(23), o pueden solicitar a las autoridades catastrales que revisen el avalúo catastral que consta en las bases de datos de esas autoridades, según los procedimientos que regulan la materia(24).

En cuanto a categorías tarifarias y tarifas, el marco normativo para el año 2008, se concentró en los artículos 1º y 2º del Acuerdo 105 de 2003 y en el artículo 25 de Decreto 352 de 2002, teniendo en cuenta que las tarifas se aplican en función del uso de los inmuebles sobre los que recae el impuesto.

Para tales efectos, los inmuebles han sido clasificados por las normas tributarias distritales como rurales y urbanos, y, entre estos últimos: residenciales, industriales, comerciales, del sector financiero, dotacionales, depósitos y parqueaderos, urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados.

Ahora bien, para establecer la base gravable del impuesto predial, es esencial contar con el avalúo catastral y la información catastral en general, del respectivo inmueble.

Al respecto, la jurisprudencia de la Sala ha reiterado que “el catastro tiene una incidencia fundamental para la determinación del impuesto predial en tanto que permite contar con una información actualizada y clasificada de los inmuebles, a partir de la cual, los distritos y municipios pueden obtener los datos que permiten fijar el tributo”(25).

La Ley 14 de 1983 y el Decreto 3496 de 1983 constituyen la regulación más relevante en materia catastral. De dicha normativa se desprende que las autoridades catastrales tienen a su cargo las labores de formación, conservación(26) y actualización(27) de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles(28).

Conforme al Decreto 3496 de 1983, el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigaciones y análisis estadísticos del mercado inmobiliario(29) y hace parte del catastro, esto es, del inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica(30).

El mencionado decreto también prevé que se podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando se demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, referentes a los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes(31).

Sobre la materia, la Sección ha expresado que el avalúo se establece con los procesos de formación y actualización, para lo cual se tienen en cuenta elementos como la ubicación, naturaleza, precio del suelo, servicios públicos, estrato socioeconómico, vías de comunicación, entre otras variables. Lo anterior apareja que “el avalúo está condicionado por variables externas y, por tanto, puede cambiar de un año a otro ya que la movilidad y cambios de uso de las urbes son notorios”(32).

Dentro del anterior contexto, se destaca que como el impuesto predial es anual y se causa el 1º de enero del respectivo año gravable, se deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios en ese momento, a fin de identificar los elementos del tributo, de tal manera que, como lo ha precisado la Sala, “para determinar las circunstancias particulares de cada uno de los predios sujetos al gravamen al momento de su causación, es imperativo acudir al catastro, pues tanto la destinación, que determina la tarifa, como el avalúo, con el que se establece la base gravable, aparecen en el registro catastral”(33).

En el mismo sentido, la Sala ha señalado que, cuando se presenten mutaciones catastrales, pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del proceso de determinación del impuesto predial, pero en estos eventos, la carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la información catastral no está actualizada o es incorrecta(34).

Precisado el marco normativo y jurisprudencial, se observa que, en el caso concreto, la actuación de la Dirección Distrital de Impuestos se fundamentó en la respectiva información catastral del inmueble de propiedad de la actora, a 1º de enero de 2008 (momento de causación del tributo), la cual daba cuenta del predio con matrícula inmobiliaria Nº 050N20467136, nomenclatura AK 15 152A 21, con un área de terreno de 14.097,50 M2 y área construida 0,0 M2, categoría “Urbanizado no edificado”, por lo cual la correspondiente tarifa es de 33 por mil, de conformidad con el Acuerdo 105 de 2003(35).

En efecto, en el expediente consta la referida información, así: oficio Nº 2012EE20830 de 25 de abril de 2012, que contiene la certificación de la inscripción en el Sistema Integrado de Información Catastral (SIIC), para la vigencia de 2008, en el cual se lee que el predio con nomenclatura AK 15 152A 21, identificado con matrícula inmobiliaria 050N20467136, registra área de terreno 14.097.50 M2, área construida 0.00 M2 y destino económico 61 urbanizado no edificado, lo cual se corrobora con el Histórico de datos de Catastro, expedido el 24 de abril de 2012, en el que se señala destino económico 61, urbanizado no edificado, de propiedad particular(36).

Con base en lo anterior, se advierte que la entidad demandada actuó conforme a la normatividad aplicable, al modificar la declaración privada del impuesto predial del año 2008, en el sentido de aplicar la tarifa del 33 por mil al predio de propiedad de la fundación actora, con fundamento en la información catastral, que daba cuenta de su clasificación como “urbanizado no edificado”, para dicha vigencia fiscal.

Frente a lo aducido por la actora y apelante, quien se concentra en contraer la controversia a la “tarifa” del tributo, se reitera que, con base en la normatividad aplicable y lo precisado en torno al tema por la jurisprudencia, tal elemento se determina a partir de la información catastral en el momento de causación del impuesto predial unificado (para el caso, 1º de enero de 2008), esto es, no se trata de un aspecto aislado o independiente, sino que por el contrario, para la determinación de la tarifa “es imperativo acudir al catastro, pues tanto la destinación, que determina la tarifa, como el avalúo, con el que se establece la base gravable, aparecen en el registro catastral”.

En este punto se resalta que, así como lo advirtieron el Tribunal y el Ministerio Público, no hay prueba en el expediente de que la actora hubiera controvertido la información catastral que, se insiste, no solo contiene el avalúo del inmueble, sino un conjunto de datos sobre los aspectos físicos, jurídicos y económicos del mismo, los cuales son susceptibles de revisión ante la autoridad catastral, como se precisó inicialmente.

Lo aducido también se predica de la denominada “prueba técnica”(37) que aportó en la vía gubernativa y ante la jurisdicción, toda vez que la misma tendría por objeto discutir ante la autoridad catastral la citada información física, jurídica y económica, en torno al uso del inmueble como cancha de fútbol, lo que no ocurrió. Y en cuanto al certificado de fecha 4 de octubre de 2010 (fl. 225) al cual también alude la actora, se advierte que en el mismo, respecto de las vigencias 2008 a 2010, se informa sin área construida el predio en cuestión, como en los certificados que sirvieron de soporte al acto acusado.

Por lo tanto, en oposición a lo aducido por la demandante, no puede considerarse que para el 1º de enero de 2008 el inmueble de propiedad de la fundación actora fuera un predio dotacional, ya que, por el contrario, los documentos que obran en el proceso demuestran que para dicha vigencia era un predio que no tenía construcción, esto es, de los clasificados como “urbanizados no edificados”.

En lo atinente al documento allegado por la apoderada de la parte demandante el 12 de febrero de 2014(38), cuando el proceso se encontraba para dictar sentencia, se advierte que como en el expediente obra certificación de la misma entidad, expedida el 24 de abril de 2012, en la que se señala como “Destino económico” del mismo predio y para la vigencia 2008, la categoría “61 Urbanizado no edificado”(39), la Sala, con fundamento en el artículo 169 del CCA, ordenó “oficiar al Director de la Unidad Administrativa Especial de Catastro de Bogotá, para que certificara el destino económico o catastral del predio de matrícula inmobiliaria Nº 050N20467136, nomenclatura AK 15 152A 21 y CHIP AAA0190YCBR, de propiedad de la Fundación Colegio Anglocolombiano para la vigencia 2008(40).

En cumplimiento de lo ordenado en el citado auto, la Subgerente de Información Física y Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, certificó(41) que el predio inscrito a nombre de: Fundación Colegio Anglo Colombiano, identificado con nomenclatura oficial AK 15 152A 21, folio de matrícula 050N20467136, para la vigencia 2008, registra como destino “61 - Urbanizado no edificado”.

Lo anterior, reafirma la conclusión a la que arribó la Sala, en cuanto a que la entidad demandada actuó conforme a la normatividad aplicable, al modificar la declaración privada del impuesto predial del año 2008, en el sentido de aplicar la tarifa del 33 por mil al inmueble de propiedad de la fundación actora, con fundamento en la información catastral, que daba cuenta de su clasificación como “urbanizado no edificado” para la vigencia 2008.

Con respecto a la sanción por inexactitud, se observa que la misma es procedente, toda vez que la actora liquidó el impuesto con una tarifa diferente a la que correspondía según la normatividad aplicable, lo que descarta la aducida diferencia de criterio, ante el desconocimiento de dicha normatividad.

No obstante, la Sala considera que en acatamiento del principio de favorabilidad en materia sancionatoria establecido en el parágrafo 5 del artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, aplicable al caso por virtud de la remisión prevista en el artículo 162 del Decreto-Ley 1421 de 1993(42), normatividad concordante y doctrina(43), así como en desarrollo de la armonización(44) por la que propende el citado artículo del estatuto distrital respecto de las normas del estatuto tributario nacional, procede la reducción de la sanción por inexactitud del 160%(45) al 100%, como lo disponen los artículos 287 y 288(46) de la Ley 1819 de 2016.

Así, de conformidad con el principio de favorabilidad y por ser, en este caso, menos gravosa la sanción prevista en los artículos 287 y 288 de la Ley 1819 de 2016, que la establecida por las normas vigentes al momento en que se impuso la sanción, procede reliquidar la sanción por inexactitud a la tarifa general del 100% de la diferencia entre el saldo a pagar determinado oficialmente y el determinado privadamente.

Las razones anteriores son suficientes para revocar la sentencia apelada. En su lugar, se anularán parcialmente los actos demandados para determinar la sanción por inexactitud a la tarifa del 100% de la diferencia entre el saldo a pagar determinado oficialmente (mayor valor del impuesto predial) y el valor declarado por la actora, de la siguiente manera:

Cálculo de la sanción por inexactitud:

Impuesto a cargo determinado82.911.000

Impuesto Liquidación Privada 16.411.000

Mayor Valor en Impuesto66.500.000

Porcentaje sanción por inexactitud: 100% 66.500.000

ConceptoLiq. privadaLiq. oficialLiq. Consejo de Estado
Impuesto a cargo16.411.00082.911.00082.911.000
Mayor valor en impuesto 066.500.00066.500.000
Sanción por inexactitud0106.400.00066.500.000
Total saldo a cargo0172.900.000133.000.000

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:

2. DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución DDI-213682 del 12 de noviembre de 2010, expedida por el Jefe de la Oficina de Liquidación, de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad, de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, por la cual se modificó la declaración del impuesto predial del año, presentada por la contribuyente Fundación Colegio Anglo Colombiano.

3. A título de restablecimiento del derecho, TÉNGASE como valor a pagar a cargo de la Fundación Colegio Anglo Colombiano, por concepto de impuesto predial del año 2008, la suma determinada en la parte motiva de esta providencia.

4. Se reconoce personería para actuar al abogado Nelson Javier Otálora Vargas, como apoderado judicial de la parte demandada, de conformidad con el poder que obra a folio 405 del expediente.

La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

20 Artículo 14 del Decreto 352 de 2002.

21 Artículo 15 del Decreto 352 de 2002.

22 Artículos 1º de la Ley 601 de 2000 y 20 del Decreto 352 de 2002.

23 Artículo 20 del Decreto 352 de 2002.

24 Artículos 4º de la Ley 601 de 2000 y 30 del Decreto 3496 de 1983.

25 Sentencia de 27 de agosto de 2009, Radicación 2005-00707-01, Nº interno 16327, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, actor: Pedro Gómez y Cía. S.A.

26 Artículo 12 de Decreto 3496 de 1983. Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.
La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz.

27 Artículo 13 del Decreto 3496 de 1983. Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.
La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente decreto.
La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

28 Artículo 3º de la Ley 14 de 1983 y 1º de Decreto 3496 de 1983.

29 Artículo 7º del Decreto 3496 de 1983.

30 Artículo 2º del Decreto 3496 de 1983.

31 Artículo 30 del Decreto 3496 de 1983.

32 Sentencia de 29 de marzo de 2007, Radicación: 2001-01676-01, Número interno: 14738. M. P. Ligia López Díaz, actor: Fiduciaria Central S.A.

33 Sentencia de 3 de octubre de 2007, Radicación 2003-01156-01. Número interno: 16096, M. P. Juan Ángel Palacio Hincapié, reiterada en la sentencia de 24 de mayo de 2012, Radicación 2008-00045-01, Nº interno 17715, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

34 Op. Cit. Sentencia del 3 de octubre de 2007.

35 Artículos 1º y 2º.

36 Folios 206 a 208.

37 Concepto “sobre el valor comercial de las instalaciones del colegio Fundación Colegio Anglo Colombiano”, de fecha 30 de diciembre de 2009, realizado por una firma avaluadora, para la “determinación del justiprecio” de “dos globos de terreno contiguos, jurídicamente independientes pero físicamente unidos” (fls. 27 a 51).

38 Certificación catastral expedida el 10 de febrero de 2014 por la Unidad Administrativa Distrital de Catastro de Bogotá, del predio de matrícula inmobiliaria Nº 050N20467136 y nomenclatura AK 15 152A 21, de propiedad de la Fundación Colegio Anglocolombiano, en la cual se relaciona el avalúo catastral de los años 2006 a 2014 y señala como “Destino Catastral: 06 Dotacional privado” (fl. 384).

39 Folios 206 y 207.

40 Auto de 11 de mayo de 2017 (fls. 424 y 425).

41 Respuesta y certificación (fls. 430 y 431).

42 ARTÍCULO 162. Remisión al estatuto tributario. Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de este.

43 “El principio de favorabilidad (parágrafo 5º del artículo 282 de la Ley 1819 de 2016) aplicará para el régimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior, como es el caso de la sanción por inexactitud regulada en el artículo 647 del E.T.N. que al haber sido modificada por el artículo 287 de la Ley 1819 de 2016, disminuyéndose –de 160 a 100%– el porcentaje a aplicar a la base sancionatoria, conlleva, en acatamiento de dicho principio, a aplicar dicho porcentaje disminuido –y no el previsto en el artículo 64 del Decreto Distrital 807 de 1993– a las sanciones propuestas o impuestas por la Administración Tributaria Distrital y que aún no hayan sido satisfechas por el sujeto pasivo de las mismas” (Memorando Concepto 1242 de 7 de marzo de 2017, de la Subdirección Jurídico Tributaria del Distrito Capital).

44 Sentencias de 18 de mayo de 2006, Radicación: 2001-01135-02, Nº interno 13961, M. P. Juan Ángel Palacio Hincapié y de 21 de noviembre de 2007, Radicación 2003-00274-01, Nº interno 15927, M. P. Héctor J. Romero Díaz.

45 Artículo 64 del Decreto Distrital 807 de 1993. Modificado Decreto 422 de 1996. Modificado por el artículo 36 Decreto Distrital 362 de 2002 decía así: Sanción por Inexactitud. La sanción por inexactitud, procede en los casos en que se den los hechos señalados en el artículo 101 y será equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) de la diferencia entre el saldo a pagar, determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente o responsable.

46 ARTÍCULO 288. Modifíquese el artículo 648 del Estatuto Tributario el cual quedara así: Artículo 648. Sanción por inexactitud. La sanción por inexactitud será equivalente al ciento por ciento (100%) de la diferencia entre el saldo a pagar o saldo a favor, según el caso, determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente, agente retenedor o responsable, o al quince por ciento (15%) de los valores inexactos en el caso de las declaraciones de ingresos y patrimonio.