Sentencia 2011-00117 de febrero 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 66001233100020110011701

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Número Interno: 0798-2013

Actor: Oliverio Aguirre Orozco

Demandado: Aeropuerto Internacional Matecaña

Apelación sentencia autoridades municipales

Bogotá, D. C., trece de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestión previa

Preliminarmente debe la Sala pronunciarse acerca de la caducidad de la acción contenciosa administrativa, porque de mantenerse la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda no resultaría necesario establecer si hay lugar a la existencia o no de un contrato realidad, con las consecuencias que ello comporta.

Con el propósito de analizar esta situación se resaltarán algunos aspectos probados; se harán unas breves anotaciones generales en torno a la caducidad, su marco normativo y jurisprudencial; si lo que pretende el actor se consideran prestaciones periódicas, a fin de establecer si en el sub examine operó el fenómeno jurídico de la caducidad en los términos que lo definió el a quo.

Pruebas

Folios 6-7 c. 1, se ve derecho de petición del 22 de diciembre de 2009, radicado el 24 del mismo mes y año, por el cual el actor a través de su apoderado solicita al representante legal de la entidad accionada se le reconociera la condición de servidor público y que, como resultado de ello, le pagaran prestaciones sociales y las indemnizaciones a las que tuviere derecho.

Folios 9-10 c. 1, obra Resolución 00078 del 03 de marzo de 2010, “por la cual se decide de fondo una reclamación administrativa”, que contiene la respuesta a la petición del Sr. Aguirre, negando lo pretendido.

Folio 8 c. 1, figura comunicación del 03 de marzo de 2010 dirigida al apoderado del actor, a través de la cual la entidad accionada lo cita para que se notifique de la Resolución 00078 de la misma fecha.

Folios 11-12 c. 1, aparece solicitud de conciliación prejudicial de fecha 23 de julio de 2010, presentada por el apoderado del actor al Procurador Judicial ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, que tiene sello de haber sido radicada el mismo 23-07-2010.

Folio 16 c. 1, está constancia expedida por la Procuradora Judicial Nº 38 en Asuntos Administrativos, de la que extrae que la audiencia se llevó a cabo el 21 de octubre de 2010 resultando fallida, y que se hizo con ocasión de solicitud presentada el 23 de julio de ese año por el actor, que tuvo como objeto “Declarar nula la (sic) Resolución 00078 de 3 de marzo de 2010…”.

Anotaciones de la Sala

La caducidad. La caducidad es una institución que tiene su razón de ser en la seguridad y en la temporalidad, buscando que el ejercicio del derecho de acción por parte del interesado se ejerza dentro de un determinado tiempo, y que por parte de la administración de justicia la discusión esté limitada y no sometida indefinidamente a voluntad del accionante. Por ello se ha dicho tanto en la doctrina autorizada como en la profusa jurisprudencia del Consejo de Estado, que la caducidad es un fenómeno procesal en virtud del cual por el trascurso del tiempo, sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado y la administración, la posibilidad de demandar el acto administrativo en sede jurisdiccional.

La caducidad ha sido entendida, según la voz de la Corte Constitucional, como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”(14).

En otro aparte de la misma providencia señala la Corte Constitucional, en cuanto al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones, que: “La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”(15).

Ahora, el artículo 136, reformado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en el numeral 2º, refiriéndose a la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, consagra:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones. Subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989. Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

(…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”(16).

Es de anotar que desde la sentencia del 2 de octubre de 2008 de la Sección Segunda del Consejo de Estado(17) se dio un viraje al enfoque de la posición que se tenía de antaño, según la cual no caducaba la acción de nulidad y restablecimiento solo cuando se trataba de actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas, concluyendo que no caduca la acción tanto cuando se reconoce como cuando se niega esta clase de prestaciones. En la mencionada decisión expuso esta corporación:

“En suma, la relectura y alcance que en esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispone que los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, no apunta solo a aquellos que literalmente tienen ese carácter, sino que igualmente comprende a los que las niegan. Ello por cuanto de un lado, la norma no los excluye sino que el entendimiento en ese sentido ha sido el resultado de una interpretación restringida, y de otro, tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas, tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para sus titulares que son personas de la tercera edad, ello se traduce en reclamaciones y controversias que envuelven derechos fundamentales. No puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía de los derechos inalienables y estos prevalecen sobre aspectos procesales. El derecho a la pensión y su reliquidación es un bien imprescriptible e irrenunciable para sus titulares.

En el sub examine, al tiempo que como quedó expresado en párrafos anteriores, la demanda contra los actos impugnados fue presentada por fuera del término de caducidad —cuestión que extrañamente ignoró el magistrado que admitió la demanda y la Sala que la decidió—, sin embargo bajo la motivación expuesta precedentemente, su extemporaneidad se torna en una inconsistencia inane, pues en cualquier caso, si no hay caducidad para los actos que reconocen prestaciones periódicas tampoco la habrá para aquellos que las niegan, fundamento que facilita el examen de fondo del asunto propuesto en esta instancia” (resaltado es del texto original).

Sin embargo es necesario acotar que “[e]sta interpretación constitucional limita la no caducidad a la nugatoria de las prestaciones periódicas correspondientes a la seguridad social de los titulares de la tercera edad, mas no la de las demás prestaciones sociales las cuales quedan sometidas a la regla procesal de la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento, es decir, al término de caducidad de los cuatro meses a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”(18).

Prestaciones periódicas. Con relación a qué se considera una prestación periódica, la Corte Constitucional en la Sentencia C-108 de 1994(19), M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara, ha dicho:

“En el régimen laboral colombiano por “prestaciones sociales” se entienden lospagos que el empleador hace al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, con el fin de cubrir los riesgos o necesidades de este que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma. Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los servicios prestados y de las indemnizaciones en que no reparan perjuicios causados por el empleador.

En cuanto a su origen, las prestaciones pueden ser creadas por ministerio de la ley, o pactadas en convenciones y pactos colectivos o en el contrato de trabajo, o establecidas en los reglamentos de trabajo, en fallos arbitrales, o en cualquier otro acto unilateral del empleador.

La doctrina distingue las prestaciones en dinero, según se concreten en una suma única o en el abono de prestaciones periódicas. Se cita como ejemplo más frecuente el de los sistemas de capital o renta para indemnizar a las víctimas de riesgos o infortunios laborales. Las prestaciones periódicas a su vez pueden ser transitorias o permanentes; por lo general, se denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con corta duración y pensiones cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con carácter vitalicio.

Con respecto asu forma, las prestaciones a su vez pueden ser uniformes o variables. Las primeras se limitan a garantizar niveles mínimos de subsistencia o de atención, con independencia de los diversos recursos de los beneficiarios. En cambio, las segundas actúan de acuerdo a los ingresos de los asegurados con las contribuciones que ellos mismos efectúan o que por ellos se producen y con el objetivo de mantener un nivel económico determinado” (resaltado del texto original).

Por su parte, en cuanto al alcance y contenido del concepto de prestación periódica, la Sección segunda ya ha tenido la oportunidad de señalar que:

“La posibilidad de demandar en cualquier tiempo, apunta a los actos que tienen el carácter de “prestación periódica”, es decir, aquellos actos que reconocen emolumentos que habitualmente percibe el beneficiario.

En ese sentido, dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no solo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente”(20) (destaca la Sala).

Conforme la sentencia de la Corte Constitucional y las reseñadas del Consejo de Estado se obtiene que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.

Aunado a todo lo anterior, que en sí mismo despeja que lo que reclama el actor como prestación periódica no lo es; la Sala debe advertir que en el sub examine ni siquiera hay lugar a pretender que se trata de ese tipo de prestaciones, como quiera no existía una relación laboral, cuya existencia —precisamente— es lo que pretendía el demandante se constituyera por medio de una sentencia judicial favorable, de suerte que el argumento expuesto en el recurso de alzada, para sostener que la acción no caduca cuando se trata de cuestionar actos que reconocen o niegan prestaciones periódicas, no tiene pertinencia en el asunto bajo examen.

Hecha la claridad anterior, procede la corporación a analizar si en el caso objeto de estudio, se presentó la caducidad de la acción.

El caso concreto

Está probado que i) el demandante elevó el 23 de diciembre de 2009 petición a la entidad accionada, pretendiendo le reconociera la existencia de relación laboral y el pago de prestaciones, surgida de los contratos de prestación de servicios, bajo la premisa del contrato realidad; ii) la accionada resolvió negando lo solicitado a través de la Resolución 00078 del 03 de marzo de 2010, y en esa misma fecha envió comunicación por correo certificado al apoderado del actor para que se acercara a notificarse de dicho acto; iii) no aparece prueba que la demandada haya notificado personalmente o por edicto en los términos del artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, la mencionada resolución; iv) el 23 de julio de 2010 el Sr. Oliverio Aguirre Orozco, por intermedio de su apoderado, elevó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría en Asuntos Administrativos con el propósito de que se declarase nula la Resolución 00078 de 3 de marzo de 2010, y v) en el hecho 17 de la demanda el apoderado del actor textualmente asevera que como la accionada “no agotó los medios establecidos por la ley para la debida notificación de la Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010… por ello y dándonos por suficientemente enterados de su contenido, el 13 (sic) de julio de 2010 acudimos ante el señor procurador judicial en asuntos administrativos en la búsqueda de la conciliación prejudicial”.

Sin necesidad de hacer mayores elucubraciones, tal y como lo señala el Tribunal Administrativo de Risaralda, con la presentación de petición de conciliación prejudicial el día 23 de julio de 2010 existió notificación por conducta concluyente de la Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010, en las condiciones que la consagra el artículo 48(21) del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil; lo que se evidencia aún más si se tiene en cuenta que en el hecho 17 de la demanda, de manera explícita, el apoderado del Sr. Aguirre manifiesta que dándose por suficientemente enterado del contenido de la mencionada resolución acudió ante el procurador judicial.

Dispone el artículo 3º del Decreto 1716(22) de mayo 14 de 2009, reglamentario de la Ley 1285 de 2009, que:

“ART. 3º—La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio o;

b) Se expide las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 o;

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero”.

En el caso que nos ocupa el término de caducidad de 4 meses de la acción de nulidad y restablecimiento se suspendió desde el 23 de julio de 2010 hasta el 21 de octubre de 2010, fecha esta en que la Procuradora Judicial Nº 38 en Asuntos Administrativos expidió constancia de que ese 21 de octubre se había realizado la audiencia resultando fallida por falta de ánimo conciliatorio (fl. 16 c. 1). De ahí, que los 4 meses de caducidad empezaron a correr a partir del 22 de octubre de 2010 y se extendían hasta el 22 de febrero de 2011.

Por ende, era imperativo —so pena de que la acción le caducara— que el actor cuestionara en sede jurisdiccional la legalidad de la Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010, a más tardar el 22 de febrero de 2011, lo que no hizo, pues presentó al demanda el 16 de marzo de 2011 (reverso fl. 121 y fl. 122 c. 1).

No puede la Sala acolitar posturas como las del actor, que van en directo detrimento de la seguridad jurídica, por lo tanto le asiste razón al Tribunal Administrativo de Risaralda en su decisión, que declaró probada la excepción de caducidad y se inhibió para decidir de fondo, así las cosas se impone su confirmación.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se inhibió para decidir de fondo, dentro del proceso promovido por el Sr. Oliverio Aguirre Orozco, contra el Aeropuerto Internacional Matecaña, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(14) Sala Plena Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M. P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

(15) Ibídem.

(16) El aparte final del inciso “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-477 de 10 de mayo de 2005, M. P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. Y en el artículo primero de esta providencia dispuso la Corte:

“ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-108 de 1994, que declaró la exequibilidad de las expresiones “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, contenidas en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, y en la Sentencia C-1049-04, que declaró exequible por los cargos analizados en esa sentencia, la expresión “en cualquier tiempo por la administración”, que hace parte del numeral 2º del artículo 44 de la Ley 446 de 1998”.

Valga señalar que la Corte con antelación se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de este numeral del artículo 136, antes y después de la modificación de la Ley 446 de 1998, donde siempre se ha hablado de que esta acción no caduca en tratándose de actos de reconocimiento de prestaciones periódicas. En sentencias como la C-108 de 1994, M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara; C-198 de 1999, C-565 de 2000, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1049 de 2004, M. P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández y C-116 de 2005, M. P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.

(17) Subsección A, Radicado interno 0363-2008, C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(18) Sentencia de la Sección Segunda el Consejo de Estado, subsección A, del 26 de agosto de 2009, Radicado interno 1136-07, C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(19) Mediante esta sentencia la Cortedeclara “EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (CCA) en los términos del presente fallo”.

(20) Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 8 de mayo de 2008, Radicado interno 0932-07, C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección a través de sentencia del 12 de octubre de 2006, Radicado interno 4145-05 P3, C. P. Dr. Jaime Moreno García; reiterada en sentencias más recientes como la de la Sección Segunda, Subsección A, del 28 de junio de 2012, Radicado interno 1352-10, C. P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.

(21) De este artículo se infiere que si la notificación se hizo sin el lleno de los requisitos exigidos, se tendrá por no hecha ni producirá efectos legales la decisión, “a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”.

(22) “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del capítulo V de la Ley 640 de 2001”.