Sentencia 2000-00207/1615-2003 de julio 22 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Ref.: 20064

Rad. 250002327000201100138 01

Consejero Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez

Asunto: Valorización municipal

Demandante: Enrique Sarmiento Acosta

Demandado: Municipio de Tocancipá

Bogotá D.C., veintitrés de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, debe decidir la Sala sobre la legalidad de los actos por medio de los cuales el municipio de Tocancipá-Cundinamarca, asignó la contribución de valorización por beneficio local, al predio de propiedad del actor y se confirmó esa decisión.

Régimen jurídico de la contribución por valorización

Como lo ha señalado esta Sala(7), las contribuciones especiales se definen como un ingreso público ordinario, de carácter obligatorio, y tasado proporcionalmente, que el Estado percibe de un grupo de personas, con destino a un fin específico, del cual, además, resulta una ventaja particular para los contribuyentes(8)”.

La contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 1921. El Decreto 1604 de 1966(9) dispuso, en el artículo 1º lo siguiente:

“El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una ‘contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local’ se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

De acuerdo con la anterior disposición, a partir del año 1966 la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público.

El artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966 dispuso que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal, que ejecute las obras, y que el ingreso por la contribución se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que fueran proyectadas por la entidad correspondiente.

Lo anterior significa que son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relacionado con la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia, de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión de ese beneficio para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de esta o de aquella.

Según el apelante, el municipio no estableció los linderos específicos de la zona de influencia del gravamen.

Advierte la Sala que el municipio de Tocancipá definió la zona de influencia de la contribución de valorización, en el artículo 11 del acuerdo 5 de 2009(10), estatuto de valorización del municipio. Dice así la norma:

“ART. 11.—Zona de influencia. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras. El concejo municipal aprobará las zonas de influencia con base en los estudios técnicos que elabore la oficina de planeación municipal o la dependencia que haga sus veces.

Las zonas de influencia serán determinadas de conformidad con las características de las obras a ejecutar.

PAR. 1º—La zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, se establecerá con base en los estudios técnicos adelantados por la entidad competente de la Administración Municipal.

PAR. 2º—De la zona de influencia se levantará un plano o mapa, complementado con una memoria explicativa de los aspectos generales de la zona y fundamentos que sirvieron de base para su delimitación”.

El cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, fue autorizado mediante el acuerdo 14 de 2009. El mismo acuerdo, en el artículo 13(11), determinó la zona de influencia de las obras, con base en los estudios técnicos que elaboró la oficina de planeación municipal.

“ART. 13.—Zona de influencia. La zona de influencia de las obras a financiarse con cargo a la contribución por valorización, que se fija a través del presente acuerdo, corresponde a la extensión superficiaria así: casco urbano, vereda Canavita, sector Buenos Aires, vereda Verganzo, sector Tibitoc, sector Las Quintas y polígono minero”.

Como se observa del texto de las disposiciones citadas, la zona de influencia está definida como la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra o conjunto de obras y, para el caso concreto, incluye la totalidad de la vereda Canavita, en la que se encuentra ubicado el predio de la actora. Lo anterior significa que el predio está dentro de la zona de influencia de las obras financiadas con la contribución de valorización por beneficio local del municipio demandado, cuya asignación se hizo en los actos acusados.

Por otra parte, en la memoria técnica que contiene el estudio socio económico para la financiación de obras por valorización, elaborada por la firma Proyecciones Ltda.(12), están relacionados los beneficios que reporta la ejecución de la obra en el sector de la vereda Canavita(13):

“La vía camino del medio aportará a la movilidad de sur a norte y viceversa en la parte baja de la vereda Canavita del municipio de Tocancipá. Es necesario tener en cuenta que este sector de la vereda Canavita, desde la carretera central del norte hasta la vía Piedemonte y desde el municipio de Sopó hasta inmediaciones del casco urbano, concentra un área de gran desarrollo industrial la cual se beneficiará directamente con la construcción de esta vía, ya que los camiones y tracto mulas(sic) que generalmente utilizan la carretera central del norte para suplir las necesidades industriales del sector tendrían una alternativa de accesotanto por el sur como por el norte del municipio”.

En el mencionado documento se concluyó(14) que “En síntesis, la construcción de las vías genera los siguientes beneficios:

“La construcción de las vías financiadas por contribución de valorización aportan al desarrollo de la (sic) municipio y lo consolidan como un sector atractivo para los inversionistas e industriales de Bogotá y el país.

La contribución de valorización es una alternativa conveniente para la alcaldía de Tocancipá y para todos los pobladores del municipio porque libera recursos provenientes de los impuestos y demás recaudos para utilizarlos en las demás necesidades del municipio.

Teniendo en cuenta el tipo de obras que se realizarán en el municipio de Tocancipá y su localización es evidente que estos desarrollos van dirigidos a fortalecer la industria existente y la expectativa de ampliación de este sector.

La construcción de las cuatro vías ofrece alternativas de conectividad norte-sur, desde el casco urbano de Tocancipá hacia Sopó y Zipaquirá y viceversa. Además facilita la accesibilidad de los predios del sector oriental (vereda Canavita y parte de la vereda la Esmeralda) hacia los centros poblados de la zona rural, la Carretera Central del Norte, el casco urbano de Tocancipá y la futura variante BTS.

Los predios con mayor explotación económica, como las industrias, tendrán vías con especificaciones técnicas adecuadas para el transporte de sus mercancías y el ingreso de materias primas.

Los predios con mayor potencial de desarrollo, como aquellos que tienen proyección de parques industriales, adquieren mayor valor de venta con vías con especificaciones técnicas como las descritas.

El sector industrial de Tocancipá, ubicado en las veredas Canavita y Tibitoc son atractores de mano de obra de otros municipios. Con las nuevas vías las personas que trabajan en las industrias podrán movilizarse en bicicleta o a pie por ciclo rutas y andenes que protegen su integridad física.

Las obras de urbanismo, paisajismo y espacio público en general agregan ornato a los sectores, mejoran la calidad de vida de los pobladores y transeúntes y al final generan una dinámica que se traduce en valorización económica de los predios de la zona de influencia y en incremento del bienestar general.

Los sectores del municipio considerados como de expansión urbana adquieren mayor valor económico con la construcción de las cuatro vías”.

Por lo tanto, puede concluirse, válidamente, que las obras viales realizadas en el municipio de Tocancipá reportan beneficio para la totalidad de los predios ubicados en la zona de influencia de las obras, entre las que está, como antes se advirtió, la vereda Canavita, en la que se encuentra ubicado el predio del actor, ya que mejoran la movilidad en el sector, propician una mejor calidad de vida de sus habitantes y reportan una valorización en el precio de los inmuebles, entre otros aspectos. No prospera el cargo.

Frente al argumento de que la memoria técnica es un documento proveniente de la alcaldía y no del concejo municipal, se observa:

El artículo 5º del acuerdo 5 de 2009 determinó como sujeto pasivo de la contribución por valorización al municipio de Tocancipá, y dispuso que la secretaría municipal de hacienda o la entidad municipal que defina el alcalde se encargará de la gestión, cálculo, determinación, asignación recaudo, fiscalización, discusión, cobro, devolución, y, en general, de la administración de esta contribución. Explicó que, para los efectos de ese acuerdo, esa entidad actuará como administrador de la contribución por valorización.

En el artículo 23 del acuerdo 5 de 2009(15), se dispuso:

“ART. 23.—Estudio socioeconómico de prefactibilidad. El administrador de la contribución de valorización realizará, directamente o a través de terceros, previos a cada asignación, análisis económicos y sociales del Municipio, los cuales se plasmarán en monografías por cada zona de influencia (…)”.

Igualmente, el artículo 45 del acuerdo 5 de 2009(16) estableció que “(…) La entidad administradora de la contribución de valorización adoptará mediante acto administrativo de carácter general una memoria técnica para cada obra o conjunto de obra que se financie con cargo a la contribución por valorización (…)”.

Por último, mediante la Resolución 222 de 24 de noviembre de 2009(17), el gerente financiero de la alcaldía municipal de Tocancipá, aprobó la memoria técnica explicativa de la distribución de la contribución por valorización, adoptada en el ya mencionado artículo 45 del acuerdo 5 de 2009. De lo antes explicado se evidencia que la memoria técnica si fue contemplada en los acuerdos municipales y que su elaboración, por parte de un tercero, fue autorizada en los mismos acuerdos, por lo que debe entenderse que su origen emana del concejo municipal, contrariamente a lo expuesto por el actor. No prospera el cargo.

La Sala considera errada la afirmación del actor acerca de que el a quo confunde el estatuto general de valorización del municipio con la valorización particular decretada en el acuerdo 14 de 2009 y que la delimitación de las zonas de influencia contempladas en el marco general de los estatutos de renta del municipio invocados por el mismo tribunal, no podían referirse a los límites específicos de una posterior valorización decretada mediante el acuerdo 14 de 2009.

Es indudable que, en el tiempo, el municipio debía primero establecer en su jurisdicción la contribución por valorización para luego, sí, una vez hubiera determinado las obras a realizar, proceder a distribuirla entre los propietarios de los predios que resultaren beneficiados con su ejecución.

Sobre el argumento relacionado con que la destinación del predio objeto de la contribución es la agrícola por lo que no puede clasificarse como destinado a la industria mediana, gravado con una tarifa mayor, la Sala precisa, reiterando lo expuesto sobre este aspecto en la Sentencia 20142 de 2014(18):

Conforme con el artículo 18 del estatuto de valorización, (Ac. 5/2009) la tarifa se determina teniendo en cuenta factores como el tipo de proyecto que se va a construir, las especificaciones técnicas de las obras que se van a realizar, su localización y los costos de inversión. A su vez, dentro de los elementos del sistema para fijar el gravamen se encuentra el factor de explotación económica o uso, que está relacionado con la utilización del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Como se precisó, por acuerdo 14 de 2009, se autorizó el cobro de la contribución de valorización para la construcción de un plan de obras en cuya zona de influencia quedó incluida la vereda Canavita. Dicho acuerdo adoptó como método de distribución de la contribución, el de factores de beneficio, así:

“ART. 6º—Método de distribución del beneficio. Adóptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el anexo uno de este acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

PAR. 1º—El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

PAR. 2º—Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen”. (Subraya la Sala).

En consecuencia, para distribuir la contribución, el municipio tuvo en cuenta como base de afectación las características más sobresalientes del predio, como el área del terreno, el estrato socioeconómico, los usos reglamentarios, la explotación económica y el régimen de propiedad horizontal, así como la relación del predio con las obras que se van a realizar, por ejemplo, la cercanía, acceso, frentes, grado de beneficio, movilidad, etc.

Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el Concejo de Tocancipá expidió el acuerdo 4 del 29 de abril de 2010.

El artículo 4º de dicha normativa dispuso lo siguiente:

“ART. 4º—Adóptase (sic) las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” así:

La fórmula que se aplica para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente:

S2011-00138
 

Donde:

Ci = Es la contribución individual.

Área física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso.

Factor de destinación económica = corresponde a los factores del anexo 1 del acuerdo 14 de 2009 según el uso.

Factor de grado de beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de Influencia.

Monto Distribuible = Corresponde al valor aprobado por el acuerdo municipal 14 de 2009”.

Por su parte, el anexo I del acuerdo 4 de 29 de abril de 2010, que modificó el acuerdo 14 de 2009 en lo que atañe a los coeficientes y factores de destinación, señala lo siguiente(19):

“Municipio de Tocancipá acuerdo 4 de 2010

Destinación económica con base en la información del plan de ordenamiento territorial, el IGAC y predial

Factor de destinación económica usos industriales

Usos industriales

CódigoFactor destinación
económica – nombre
FactorDefinición
FEE17Industria mediana3,80Predios destinados al funcionamiento de una mediana industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica.

En consecuencia, los acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010 desarrollan el artículo 18 del acuerdo municipal 5 de 2009 o estatuto de valorización de Tocancipá, pues esta norma definió el factor destinación económica o uso del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

En relación con las áreas o actividades industriales, el artículo 170 del acuerdo 11 de 2005 o Plan de Ordenamiento Territorial POT(20) del municipio establece lo siguiente:

“ART. 170.—Para la conveniente utilización del suelo rural y la infraestructura y equipamientos básicos de los pobladores rurales, se establece la siguiente caracterización y usos de acuerdo a la clasificación del artículo anterior(21), los usos y caracterización del Sistema de Áreas Protegidas y Parques se establecen en el artículo 168 este acuerdo.

(…)

e. Áreas de actividades industriales

Son áreas destinadas al establecimiento y desarrollo de actividades industriales o manufactureras.

Se determinan dos (2) zonas industriales

1. Zona Industrial Canavita.

2. Zona Industrial Tibitó.

Como se precisó, el predio de la actora gravado con valorización se encuentra ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá, hecho no discutido por las partes. En consecuencia, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial se halla ubicado en una zona industrial(22).

Con base en el artículo 13 del acuerdo 14 de 2009, que precisa los factores para determinar la zona de influencia, las resoluciones 72 y 0138 del 24 de mayo y del 17 de agosto, ambas de 2010, que asignaron a la actora la contribución de valorización por beneficio local discutida, delimitaron la zona de influencia como el área geográfica hasta cuyos límites se extiende el beneficio generado por el plan de obras y cuya extensión superficiaria quedará así: “casco urbano, vereda Canavita, sector Buenos Aires, vereda Verganzo, sector Tibitoc, sector Las Quintas y polígono minero”(23).

En consecuencia, el argumento del apelante según el cual el uso del predio no es el industrial (mediana industria) sino el agrícola, queda desvirtuado, toda vez que la administración se basó en el Plan de Ordenamiento Territorial y el estudio socioeconómico efectuado, con base en los cuales determinó como destinación económica la de “industria mediana” con un factor de destinación de 3.8.

Adicionalmente, se reitera que el acuerdo 4 del 29 de abril de 2010 adoptó la fórmula tarifaria aplicable para la contribución individual, que parte del factor de explotación económica o uso de los predios definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial y que, en este caso, definió el sector de Canavita como zona industrial.

A su vez, si bien la actora alega que en el predio de su propiedad desarrolla actividades agrícolas, para efectos de la contribución de valorización prima la ubicación del predio y la destinación económica definida en el Plan de Ordenamiento Territorial(24).

Por las razones anteriores se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del treinta y uno (31) de enero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, que negó las súplicas de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos por medio de los cuales el Municipio de Tocancipá asignó la contribución de valorización al señor Enrique Sarmiento Acosta.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(7) Sentencia 18159 del 14 de junio de 2012. C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(8) Arango Mejía, Álvaro. Libro del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Capítulo 3, Bogotá 1991.

(9) Por el cual se dictan normas sobre valorización.

(10) Folio 310 cuaderno 2. a.a.

(11) Folio 33, cuaderno del dictamen pericial.

(12) Folio 2 cuaderno 1 anexos.

(13) Folio 76, cuaderno 1 anexos.

(14) Folio 79, cuaderno 1 anexos.

(15) Folio 314, cuaderno 2 a.

(16) Folio 318, cuaderno 2 a.

(17) Folio 306, cuaderno 2 a.

(18) C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(19) Folio 359, cuaderno a. 3.

(20) Folio 116 del cuaderno 3 a.

(21) El artículo 169 establece como categorías del uso del suelo rural, entre otros, las áreas de actividades industriales.

(22) En idéntico sentido se pronunció la Sala en Sentencia 19644 del 4 de septiembre de 2014, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(23) Folios 13 y 20 cuaderno p.

(24) Ver sentencia de 4 de septiembre de 2014, exp 19644, actor Materiales de Colombia S.A Matco.