Sentencia 2011-00142 de abril 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 20001 23 31 000 2011 00142 01 (0131-13)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Apelación sentencia

Autoridades departamentales

Actor: Rosalba Jiménez Pérez y otros

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad del oficio de septiembre 15 de 2010 expedido por la jefe de la oficina de asuntos jurídicos del departamento del Cesar, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los emolumentos pretendidos por los demandantes, derivados de la presunta relación laboral existente entre ellos y el ente territorial demandado.

Con el material probatorio obrante en el expediente se puede establecer lo siguiente, en relación con cada uno de los demandantes:

Rosalba Jiménez Pérez, quien se encuentra inscrita en el grado 7º del escalafón docente(1), suscribió con el departamento del Cesar una orden de prestación de servicios para el año 2000, con el objeto de desarrollar las orientaciones académicas establecidas en la Ley 715 de 1994 y los contenidos curriculares previstos en el Decreto 860 de 1994 en la Escuela Nueva La Libertad(2), en el nivel de primaria; para tal efecto se fijó un valor mensual a pagar de $ 546.579, para un total de $ 1.639.737 durante el tiempo comprendido entre el 17 de julio y el 17 de octubre.

Nuevamente suscribió una orden de prestación de servicios durante un mes comprendido entre el 14 de noviembre y el 13 de diciembre de 2000, por valor de $ 546.579, para prestar su servicio en la misma institución educativa(3).

En el año 2002 suscribió un nuevo contrato de prestación de servicios, por el lapso comprendido entre el 28 de julio y el 28 de noviembre de ese año, con el fin de prestar el servicio docente en el Instituto Agrícola y se precisó que su régimen contractual estaba sometido a lo previsto en la Ley 80 de 1993, el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 y el artículo segundo del Decreto 688 de 2002(4).

Más adelante, en el año 2003 suscribió un nuevo contrato de prestación de servicios por el término de 3 meses posteriores al mes de agosto, para prestar su servicio docente en la Escuela Urbana Ariguani(5) y otro por el término de 25 días, para desempeñar la misma labor en dicha institución educativa(6).

Sandra Milena Mendoza, inscrita en el grado 7 del escalafón nacional docente, según Resolución 2977 de diciembre 28 de 1998(7) suscribió orden de prestación de servicios con el departamento del Cesar por el lapso comprendido entre el 17 de julio y el 17 de octubre de 2000 para desarrollar las orientaciones académicas previstas en la Ley 115 de 1994 y los contenidos establecidos en el Decreto 1860 de 1994(8), labor que sería cumplida en la Escuela Mixta Bello Horizonte.

Nuevamente celebró orden de prestación de servicios para desarrollar la misma labor en la misma institución educativa por el período comprendido entre el 14 de noviembre y el 23 de diciembre de 2000(9).

De igual manera se le autorizó prestar sus servicios docentes en esa institución educativa, desde el 4 hasta el 21 de diciembre de 2001(10).

En el año 2002 suscribió contrato de prestación de servicios para cumplir la labor docente desde el 22 de julio hasta el 22 de noviembre de ese año en la escuela Nuevas Sabanitas, relación contractual regida por la Ley 80 de 1993, el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 715 de 2011 y el Decreto 688 de 2002(11).

Durante el mismo año 2002 había sido autorizada para prestar sus servicios docentes en la misma institución educativa, desde el 24 de abril hasta el 21 de junio(12).

Teresa de Jesús Mora Contreras, quien está inscrita en el grado 7 del escalafón nacional docente también suscribió contrato de prestación de servicios con el departamento del Cesar para desempeñarse como docente de la Escuela Mixta Cinco de Enero desde el 7 de octubre hasta el 30 de noviembre de 1999(13).

De igual modo, fue autorizada para prestar sus servicios docentes en la Escuela Urbana Mixta de la vereda las casitas, desde el 3 de agosto hasta el 2 de noviembre de 2001(14).

En el año 2002 también recibió una orden de prestación de servicios para desempeñarse como docente desde el 22 de julio hasta el 29 de noviembre, en la misma institución educativa, contrato regido por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 688 de 2002(15) y previamente había desempeñado igualmente su labor en tal institución en el período comprendido entre el 11 de abril y el 21 de junio de ese mismo año(16).

Lura Esther Morales Paba, suscribió contrato de prestación de servicios con el departamento del Cesar para desempeñarse como docente en el Instituto Alfonso Araujo Cotes desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre de 1998(17).

De igual modo, fue autorizada para prestar sus servicios docentes en el mismo Instituto, desde el 20 de mayo de 1998, pero sin precisar fecha de terminación(18).

En el año 1999 también fue autorizada para prestar sus servicios de docencia en la misma institución educativa, desde el 6 de abril hasta el 31 de mayo de 1999(19); desde el 1º de junio hasta el 30 de agosto(20) y desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre(21).

En el año 2000 igualmente se le autorizó para prestar sus servicios en condición de docente, desde el 17 de julio hasta el 17 de octubre(22), para realizar las orientaciones académicas aludidas en la Ley 115 de 1994 y desarrollar los contenidos establecidos en el Decreto 1860 de 1994.

Marlenis de Jesús Murgas de Sánchez también suscribió orden de prestación de servicios durante el período comprendido entre el 15 de abril y el 30 de noviembre de 1997(23) para cumplir el pensum académico expedido por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación y Cultura Departamental, desempeñando su labor en el Colegio Departamental Mixto San Diego.

Igualmente en el año 1999 fue autorizada para prestar su servicio docente en la Escuela Departamental San Diego, desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre(24).

Además, suscribió orden de prestación de servicios para desarrollar su labor docente en la Escuela Rural Mixta Vereda Los Calabazos, desde el 22 de julio hasta el 22 de noviembre de 2002, regida por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 668 de 2002(25).

María Inocenta Ortega Altahona, inscrita en el grado uno del escalafón docente(26) suscribió orden de prestación de servicios con el departamento del Cesar para prestar su labor docente desde el 19 de marzo hasta el 30 de abril de 1999(27) y desde el 3 de mayo hasta el 30 de julio de 1999(28) en la Escuela Jaime Molina Maestre.

En el año 2000 también fue autorizada para desempeñar su labor docente en la misma institución desde el 17 de julio hasta el 17 de octubre, contrato según el cual desarrollaría las orientaciones académicas previstas en la Ley 115 de 1994 y conforme a los contenidos curriculares previstos en el Decreto 1860 de 1994(29); igual labor se le autorizó a desarrollar en la misma institución educativa y bajo los mismos términos desde el 14 de noviembre hasta el 23 de diciembre de ese mismo año(30).

Yulis Quiroz Córdoba prestó sus servicios como maestra, en el tiempo comprendido entre enero de 1992 y junio de 1993 en la escuela Vereda el Silencio de Valledupar, según certificación que obra a folio 65.

Javier Enrique Rubio de Ávila suscribió autorización de servicios para laborar como docente en el Instituto Técnico Comercial José Eugenio Martínez, desde el 2 de marzo hasta el 31 de diciembre de 1998(31); desde el 1º de junio hasta el 2 de julio y del 19 de julio al 30 de agosto de 1999(32) y desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre de 1999(33).

Así mismo, durante el año 2000 fue autorizado para prestar sus servicios docentes en el Centro Educativo Francisco de Paula Santander, desde el 14 de noviembre hasta el 23 de diciembre, desarrollando las orientaciones académicas previstas en la Ley 115 de 1994 y con base en los contenidos curriculares previstos en el Decreto 1860 de 1994(34).

Yanira Uhia Pimienta suscribió orden de trabajo ocasional por el término de 7 meses comprendidos entre junio y diciembre de 1994, para desempeñarse como secretaria del Colegio Rafael Valle Meza(35).

De igual modo, suscribió orden ocasional de trabajo con el departamento del Cesar para prestar la labor de secretaria en el colegio UPAR desde el 24 de abril hasta el 30 de diciembre de 1995(36).

Nuevamente suscribió orden de prestación de servicios con el departamento para desempeñarse como auxiliar administrativo en el Colegio Casimiro Maestre de Valledupar desde el 1º de abril hasta el 15 de octubre de 1997(37).

En el año 1999 también se le autorizó para prestar sus servicios como auxiliar administrativo en el Colegio Casimiro Raúl Maestre, desde el 1º de junio hasta el 30 de agosto(38) y desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre(39).

Según el certificado de registro presupuestal obrante a folio 80, también prestó sus servicios como supernumerario, en el cargo de secretaria, desde el 17 de julio hasta el 17 de octubre de 2000.

Y en el año 2002 suscribió orden de prestación de servicios para desempeñarse como docente en el Instituto Técnico José Celestino Mutis, desde el 22 de julio hasta el 29 de noviembre, que se regiría por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 688 de 2002(40) y previamente se le había autorizado para desempeñar la labor docente desde el 8 de abril hasta el 21 de junio del mismo año en dicha institución educativa(41).

Rocío Esther Varela Remón suscribió orden de prestación de servicios, para desempeñarse como docente en la Concentración Escolar del Corregimiento de Media Luna en el municipio de San Diego, por el término de 3 meses en el año 2003(42), posteriores al mes de agosto, y por otros cuarenta y cinco días más durante ese mismo año(43), después de noviembre del mismo año.

Naisla Villero Duarte fue autorizada para prestar sus servicios en el área de preescolar en el plantel Alfonso Araujo Cotes, desde el 8 de mayo hasta el 2 de julio y desde el 12 hasta el 30 de julio de 1999(44); así mismo, se le autorizó prestar idéntica labor en la misma institución desde el 2 de agosto hasta el 30 de octubre(45) y del 1º al 30 de noviembre de ese año(46).

En el año 2000 se le autorizó prestar su servicio docente desde el 17 de julio hasta el 19 de octubre en el Liceo Santa Bárbara(47), con el fin de desarrollar las orientaciones académicas previstas en la Ley 115 de 1994, con base en los contenidos curriculares establecidos en el Decreto 1860 de 1994 y nuevamente en ese mismo año, se le concedió la misma autorización para desarrollar igual labor desde el 14 de noviembre hasta el 13 de diciembre(48).

En el año 2002 también se le autorizó para prestar sus servicios docentes en la Escuela Rural Mixta de Río Seco, desde el 15 de abril hasta el 21 de junio(49) y suscribió orden de prestación de servicios con el mismo objeto, por el período que corrió del 22 de julio al 29 de noviembre del mismo año(50).

También suscribió orden de prestación de servicios, para prestar su labor de docente en el Colegio Luis Carlos Galán Sarmiento por el término de 3 meses, posteriores al 12 de junio de 2003, cuando se suscribió el contrato(51).

La jurisprudencia de esta corporación(52) ha sido pacífica en considerar que la actividad docente comporta, por sí misma, la subordinación y el cumplimiento del horario necesario para desempeñar la labor, es decir, que está probado que quienes se desempeñan como tales, tienen probados dos elementos indispensables para que se configure la relación laboral.

Ahora bien, la remuneración como contraprestación del servicio, se pactó en los casos bajo análisis en cada una de las órdenes de prestación de servicios suscritas entre los demandantes y la entidad territorial, pagadera por mensualidades o por el período durante el cual subsistió cada uno de los contratos de prestación de servicios.

No obstante, la Sala observa que la reclamación de los derechos laborales que los demandantes pretendían hacer derivar de sus relaciones que inicialmente se pactaron por la administración como contractuales, se hizo en forma extemporánea, lo que permite considerar que se extinguió cualquier derecho a su favor por esa causa.

En torno a la extinción de los derechos derivados de una relación contractual en la que se demuestra la existencia de un contrato de trabajo, en aplicación de la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas, la Sección Segunda de esta corporación ha considerado:

“La prescripción se encuentra regulada en el Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público. El artículo 102, prescribe:

“Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.

Esta Sala en anteriores oportunidades, ha declarado la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad, aceptando que dicho fenómeno se interrumpe desde la fecha de presentación de la solicitud ante la entidad demandada. Sin embargo, en esta oportunidad replantea este criterio por las razones que a continuación se explican:

De conformidad con algunos estatutos que han regido esta materia, los derechos prescriben al cabo de determinado tiempo o plazo contado a partir de la fecha en que ellos se hacen exigibles, decisión que se adopta con base en el estatuto que consagra dicho fenómeno (v.gr. D. 3135/68, art. 41).

En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato.

Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia.

Se insiste, tratándose del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la existencia de la obligación emanada de la relación laboral y los derechos determinados no son exigibles al momento de la presentación del simple reclamo ante la Entidad, sino que nacen a partir de la sentencia, y su exigibilidad desde su ejecutoria.

Esta tesis ya había sido adoptada por la Subsección “A”, con el siguiente tenor literal:

“Tampoco opera el fenómeno de la prescripción, ya que se trata de una sentencia constitutiva, en la medida en que el derecho surge a partir de ella y, por la misma razón, no hay lugar a aplicar la Ley 244 de 1995, pues la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia”(53).

Asimismo se ha indicado:

Como se observa, el término de prescripción de tres años se cuenta desde que la obligación se hace exigible, pero debe tenerse en cuenta que en el contrato de prestación de servicios, el derecho surge desde el momento en que la sentencia lo constituye a favor del contratista junto al restablecimiento traducido en el pago de la suma indemnizatoria, porque previo a la expedición de la sentencia que declara la primacía de la realidad laboral sobre la contractual, no existe ningún derecho a favor del contratista de prestación de servicios emanado de un vínculo laboral, con lo que resulta, que es imposible que se pueda predicar la prescripción de un derecho que no ha nacido a la vida jurídica. No resulta razonable aplicar la prescripción trienal a la indemnización que se reconoce al contratista en la sentencia, si se tiene en cuenta que como se advirtió, dicha figura es una sanción al titular del derecho por no ejercerlo dentro de los plazos que la ley le otorga, derecho que solo se constituye en la sentencia que determina la existencia de la relación laboral”(54).

Por lo tanto, entendiendo que el término trienal de prescripción se cuenta a partir del momento en que la obligación se hizo exigible en la sentencia ejecutoriada, es justamente a partir de este momento que se contarían los tres (3) años de prescripción de los derechos de la relación laboral hacía el futuro, situación que operaría en caso de que continuara la relación laboral, empero como el sub lite se contrae al reconocimiento de una situación anterior no existe prescripción pues la obligación, como se dijo, surge con la presente sentencia, tesis que la Sala en esta oportunidad acoge en su integridad”(55).

En esta oportunidad, la Sala debe precisar que si bien la anterior es la tesis que se aplica en la actualidad y, en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.

Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan.

En los casos analizados en épocas anteriores por la Sala, como el estudiado en la sentencia cuyo aparte se transcribió previamente, la relación contractual terminó en mayo de 2000 y la reclamación de reconocimiento de las prestaciones sociales se hizo en ese mismo año y dio origen al oficio acusado expedido en el mes de septiembre, es decir, no había vencido el término para que el demandante reclamara sus derechos laborales, consistentes en la declaración misma de la relación laboral.

Igual ocurrió en el caso analizado en el proceso con radicación 23001-23-31-000-2002-00244-01 (número interno 2152-06), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en cuyo caso estudiado la relación contractual terminó en el año 2000 y la reclamación de las prestaciones en sede administrativa se realizó antes de que transcurrieran 3 años, originando una respuesta negativa por parte de la administración de fecha enero 30 de 2002, es decir, tampoco había vencido la oportunidad para que el demandante reclamara sus derechos laborales.

No ocurre lo mismo en el caso bajo análisis, cuando se trata de relaciones contractuales extinguidas algunas en el año 1994, otras en los años 2000, 2001, 2002 o máximo hasta el año 2003, pero la reclamación en sede administrativa se hizo hasta el año 2010, mediante escrito radicado el 30 de julio (fl. 2).

Lo anterior quiere decir que si bien es cierto, conforme al criterio fijado por la Sala de la Sección Segunda en la sentencia trascrita, solo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, también lo es que la solicitud de la declaración de la existencia de la relación laboral, debe hacerse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena de que prescriba el derecho a que se haga tal declaración.

En las anteriores condiciones, la Sala confirmará la sentencia recurrida en cuanto negó las pretensiones de la demanda, pero por haberse extinguido el derecho a reclamar oportunamente la declaración de la existencia de la relación laboral.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012) proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso promovido por Rosalba Jiménez Pérez y otros contra el departamento del Cesar, pero por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Folio 20.

(2) Folio 15.

(3) Folio 16.

(4) Folio 17.

(5) Folio 18.

(6) Folio 19.

(7) Folio 22.

(8) Folios 24 y 26.

(9) Folios 23 y 25.

(10) Folios 27 y 28.

(11) Folios 29 y 31.

(12) Folios 30 y 32.

(13) Folio 35.

(14) Folios 36 y 37.

(15) Folios 38 y 40.

(16) Folios 39 y 41.

(17) Folios 43 y 45.

(18) Folio 44.

(19) Folio 46.

(20) Folio 47.

(21) Folio 48.

(22) Folios 49 y 50.

(23) Folio 52.

(24) Folio 53.

(25) Folio 54.

(26) Folio 56.

(27) Folio 61.

(28) Folios 57 y 60.

(29) Folio 62.

(30) Folio 63.

(31) Folio 67.

(32) Folio 69.

(33) Folio 68.

(34) Folios 70 a 73.

(35) Folio 75.

(36) Folio 76.

(37) Folio 77.

(38) Folio 79.

(39) Folio 78.

(40) Folio 81.

(41) Folio 82.

(42) Folio 84.

(43) Folio 85.

(44) Folio 87.

(45) Folio 88.

(46) Folio 89.

(47) Folio 90.

(48) Folio 91.

(49) Folio 94.

(50) Folio 95.

(51) Folio 98.

(52) Ver, entre otras, sentencia de noviembre 17 de 2005, C.P. Jaime Moreno García, radicación 70001-23-31-000-2000-00011-01 (4294-04).

(53) Sentencia de 17 de abril de 2008, M.P. Jaime Moreno García, Expediente 2776-05, actor: José Nelson Sandoval Cárdenas.

(54) Sentencia 6 de marzo de 2008, M.P. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren, Expediente 2152-06, actor: Roberto Urango Cordero.

(55) Sentencia de febrero 19 de 2009, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Expediente 730012331000200003449-01, número interno 3074-2005.