Sentencia 2011-00156/20857 de noviembre 16 de 2017

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00156-02 (20857)

Consejero Ponente:

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Colombiana Kimberly Colpapel S.A.

Demandado: Municipio de Tocancipá

Tema: Contribución de valorización por beneficio local. Determinación del beneficio.

Bogotá, D.C., Dieciséis de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

La Sala decide sobre la nulidad de la Resolución 11 del 24 de mayo de 2010, “por medio de la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local establecida en los acuerdos municipales 14 de 2009, 3 y 4 de 2010” y de la Resolución 46 del 29 de diciembre de 2010, “por medio de la cual se resuelve recurso de reconsideración”, expedidas por la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá.

3.1. Cuestión previa – impedimento manifestado por la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto.

La Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó impedimento para conocer del presente proceso, con fundamento en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso(2).

La Sala decide aceptar el impedimento, pues la señora magistrada conoció del proceso de la referencia en la primera instancia, pues fungió como ponente(3) hasta que se reasignó el proceso al Magistrado José Antonio Molina, en virtud del Acuerdo PSAA12-9461 del 23 de mayo de 2012(4). En consecuencia, queda separada del conocimiento del presente asunto.

3.2. Problema jurídico.

En concreto, y en los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, se decidirá si los actos administrativos son nulos por violación de los principios de justicia y equidad tributaria en tanto que el municipio de Tocancipá habría liquidado la contribución de valorización a cargo de la demandante sin tener en cuenta el beneficio realmente generado por la construcción de un conjunto de obras públicas.

La Sala advierte que, para decidir la presente controversia, adoptará las consideraciones que hizo al resolver casos análogos, en los que se discutió la asignación de la contribución de valorización que hizo el municipio de Tocancipá a ciertos predios, ordenada por el Acuerdo 14 de 2009(5).

3.3. De la contribución de valorización.

La Ley 25 de 1921, “por la cual crea el impuesto de valorización”, estableció el tributo en cuestión “como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”(6).

Más tarde, el Decreto 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por medio de la Ley 141 de 1961, reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales bajo el principio del beneficio general, para lo cual estableció que su monto sería distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago.

El citado decreto dispuso que ciertos municipios podían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico.

El Decreto 1604 de 1966(7), “Por el cual se dictan normas sobre valorización”, convertido en disposición permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público “que beneficien a la propiedad inmueble”.

Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público.

La anterior regulación fue recogida en el Decreto-Ley 1333 de 1986, “[P]or el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, en cuyo título III se regula la contribución de valorización y señaló, en los términos del artículo 2 del Decreto 1604 de 1996 que el establecimiento, la distribución y su recaudo le correspondía a la entidad a cuyo cargo esté la ejecución de las obras, así:

“ART. 235El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente”.

3.4. El caso concreto.

3.4.1. De la nulidad de los actos demandados por violación de los principios de justicia y equidad tributaria.

Según la apelante, el plan de obras consiste en la ejecución de cuatro obras de distinto valor, ubicación, afectación y beneficio. Que, en consecuencia, el hecho generador de esta contribución no podía tomarse como un todo para realizar la distribución del tributo como si se tratara de unas obras que benefician por igual a todos los predios gravados.

La Sala observa que la zona de influencia de la contribución de valorización en el municipio de Tocancipá está definida en el artículo 11 del Acuerdo 5 de 2009(8) de la siguiente forma:

“ART. 11.—Zona de influencia. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras. El concejo municipal aprobará las zonas de influencia con base en los estudios técnicos que elabore la oficina de planeación municipal o la dependencia que haga sus veces.

Las zonas de influencia serán determinadas de conformidad con las características de las obras a ejecutar.

‘PAR. 1º—La zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, se establecerá con base en los estudios técnicos adelantados por la entidad competente de la administración municipal.

‘PAR. 2º—De la zona de influencia se levantará un plano o mapa, complementado con una memoria explicativa de los aspectos generales de la zona y fundamentos que sirvieron de base para su delimitación”.

A su vez, mediante el Acuerdo 14 de 2009 se autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras(9). El artículo 13 ibídem determinó la zona de influencia de las obras con base en los estudios técnicos que elaboró la Oficina de Planeación Municipal, en los siguientes términos:

“ART. 13.—Zona de influencia. La zona de influencia de las obras a financiarse con cargo a la contribución por valorización, que se fija a través del presente acuerdo, corresponde a la extensión superficiaria así: Casco Urbano, Vereda Canavita, Sector Buenos Aires, Vereda Verganzo, Sector Tibitoc, Sector Las Quintas y Polígono Minero”.

Así, la zona de influencia fue definida como la extensión de superficie hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de la obra e incluye la totalidad de la vereda Canavita.

De esta forma, la vereda Canavita, sector donde se encuentra ubicado el predio de la demandante, está dentro de la zona de influencia de las obras financiadas con la contribución de valorización por beneficio local del municipio demandado, cuya asignación se hizo en los actos acusados.

A su vez, según la Memoria Técnica elaborada por la firma Proyecciones Ltda, los beneficios que reporta la ejecución de la obra en la Vereda Canavita son, entre otros, los siguientes(10):

“4.2 Beneficios del Camino del Medio.

Se han considerado como beneficios del proyecto los ahorros de costos operativos vehiculares y ahorros de tiempo de viaje que obtendrán los futuros usuarios de la vía, debido a las mejores condiciones de circulación. Asimismo, se consideran los beneficios de los usuarios de las vías urbanas en las que dejará de circular el tráfico interurbano de paso ya que tendrán menores niveles de congestión.

Para el municipio de Tocancipá la construcción de la vía del Camino del Medio aportará en el desarrollo de la política de la administración para separar el tráfico según su caracterización, discriminando el tráfico pesado y liviano, transporte público y privado, lo que constituye conflictos ambientales, sociales, de seguridad y deterioro de las vías. Además de regular el tipo de transporte ya que las vía rurales presentan notable deterioro a causa de la sobrecarga de los vehículos.

La organización del transporte y la falta de adecuación vial y de espacio público hacen que se generen conflictos con el peatón, trayendo como consecuencias altos grados de accidentalidad.

La vía El Camino del Medio en su proyección total aportará a la movilidad de sur a norte y viceversa en la parte baja de la vereda Canavita del municipio de Tocancipá. Es necesario tener en cuenta que este sector de la Vereda Canavita, desde la Carretera Central del Norte hasta la Vía Piedemonte y desde el Municipio de Sopó hasta inmediaciones del caso urbano, concentra un área de gran desarrollo industrial la cual se encontraría directamente beneficiada con la construcción de esta vía, ya que los camiones y tracto mulas que generalmente utilizan la Carretera Central del Norte para suplir las necesidades industriales del sector tendrían una alternativa de acceso tanto por el sur como por el norte del municipio.

La realización del proyecto de construcción de la vía Camino del Medio en esta primera etapa consta de la ampliación de la vía desde Colpapel hasta el inicio del Parque Industrial Germán García continuando con la construcción completa de la vía hasta la intersección de la variante de Tocancipá beneficiando a industriales tales como: Morteros S.A., Bavaria S.A., Totex S.A., CEN “Centro empresarial del norte”, Bel Star S.A. “Ebel”, Formaletas Metálicas “Foster” y el barrio Chicalá. Este beneficio se traduce en mayor conectividad de los predios, vía segura, con una sección transversal que garantizará la movilidad de camiones y tracto mulas, adecuada señalización, disponibilidad de andenes y ciclo rutas.

Además, la construcción de esta vía garantizará la consolidación del sector como industrial determinando condiciones favorables a los inversionistas y propietarios para que las ciudadelas industriales sean exitosas”.

Así mismo, la memoria técnica concluye lo siguiente(11):

• “La construcción de las vías financiadas por contribución de valorización aportan al desarrollo de la (sic) municipio y lo consolidan como un sector atractivo para los inversionistas e industriales de Bogotá y el País.

• La contribución de valorización es una alternativa conveniente para la Alcaldía de Tocancipá y para todos los pobladores del municipio porque libera recursos provenientes de los impuestos y demás recaudos para utilizarlos en las demás necesidades del municipio.

• Teniendo en cuenta el tipo de obras que se realizarán en el municipio de Tocancipá y su localización es evidente que estos desarrollos van dirigidos a fortalecer la industria existente y la expectativa de ampliación de este sector.

• La construcción de las cuatro vías ofrece alternativas de conectividad norte-sur, desde el casco urbano de Tocancipá hacia Sopó y Zipaquirá y viceversa. Además facilita la accesibilidad de los predios del sector oriental (vereda Canavita y parte de la vereda la Esmeralda) hacia los centros poblados de la zona rural, la Carretera Central del Norte, el casco urbano de Tocancipá y la futura variante BTS.

• Los predios con mayor explotación económica, como las industrias, tendrán vías con especificaciones técnicas adecuadas para el transporte de sus mercancías y el ingreso de materias primas.

• Los predios con mayor potencial de desarrollo, como aquellos que tienen proyección de parques industriales, adquieren mayor valor de venta con vías con especificaciones técnicas como las descritas.

• El sector industrial de Tocancipá, ubicado en las veredas Canavita y Tibitoc son atractores de mano de obra de otros municipios. Con las nuevas vías las personas que trabajan en las industrias podrán movilizarse en bicicleta o a pie por ciclo rutas y andenes que protegen su integridad física.

• Las obras de urbanismo, paisajismo y espacio público en general agregan ornato a los sectores, mejoran la calidad de vida de los pobladores y transeúntes y al final generan una dinámica que se traduce en valorización económica de los predios de la zona de influencia y en incremento del bienestar general”.

En consecuencia, la Sala considera que las obras viales realizadas reportan beneficio para todos los predios ubicados en la zona de influencia de las obras, entre estos, el predio de la demandante, toda vez que generan mejor movilidad en el sector, mejor calidad de vida de sus habitantes y, además, reportan una valorización importante en el precio de los inmuebles, entre otros aspectos.

3.4.2. De la nulidad de los actos acusados porque el municipio de Tocancipá liquidó la contribución de valorización sin tener en cuenta el grado de beneficio real.

Según la parte actora, el municipio de Tocancipá gravó de manera ilegal y arbitraria los predios ubicados en la zona de influencia de las obras construidas, pues liquidó la contribución de valorización sin tener en cuenta el grado de beneficio real generado.

La Sala observa que el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de la contribución de valorización para la construcción de un plan de obras en la zona que incluyó la “1. Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel” y la “4. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTS Vereda Canavita”(12). El Acuerdo adoptó como método de distribución de la contribución, el de factores de beneficio, así(13):

“ART. 6º—Método de distribución del beneficio. Adóptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el anexo uno de este acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

“PAR. 1º—El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

“PAR. 2º—Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen” (subraya la Sala).

En consecuencia, para distribuir la contribución, el municipio de Tocancipá tuvo en cuenta como base de afectación las características más sobresalientes del predio, como el área del terreno, el estrato socioeconómico, los usos reglamentarios, la explotación económica y el régimen de propiedad horizontal, así como la relación del predio con las obras a realizar, por ejemplo, la cercanía, acceso, frentes, grado de beneficio, movilidad, etc.

Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010. El artículo 4 de dicha norma dispuso lo siguiente(14):

“ART. 4º—Adóptase (sic). Las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del Acuerdo 14 de 2009 “por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” así:

La fórmula que se aplica para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente:

Ci= Área Física x Factor Destinación Económica x Factor Grado de Beneficio x Monto distribuible

Suma de Áreas Ampliadas o Área Virtual

Donde:

Ci = Es la contribución individual.

Área física= es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso.

Factor de Destinación Económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009 según el uso.

Factor de grado de beneficio= Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual= corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de Influencia.

Monto distribuible= Corresponde al valor aprobado por el Acuerdo Municipal 14 de 2009”.

Por su parte, el Anexo I del Acuerdo 04 de 29 de abril de 2010, que modificó el Acuerdo 14 de 2009, en lo que atañe a los coeficientes y factores de destinación, señala lo siguiente(15):

Municipio de Tocancipá Acuerdo 4 de 2010

Destinación económica con base en la información del plan de ordenamiento territorial, el IGAC y predial 

Factor de destinación económica

Usos industriales

CódigoFactor Destinación Económica – NombreFactorDefinición
FEE16INDUSTRIA PEQUEÑA TIPO_11,20Predios destinados al funcionamiento de una pequeña industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, en predios con área entre 15,001 m2 y 20,00 m2
FEE16_2INDUSTRIA PEQUEÑA TIPO_21,00Predios destinados al funcionamiento de una pequeña industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, en predios con área entre 10,001 m2 y 15,000 m2
FEE16_3INDUSTRIA PEQUEÑA TIPO_30,70Predios destinados al funcionamiento de una pequeña industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, en predios con área entre 5,001 m2 y 10,000 m2
FEE16_4INDUSTRIA PEQUEÑA TIPO_40,40Predios destinados al funcionamiento de una pequeña industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, en predios con área entre 1 m2 y 5,000 m2
FEE17INDUSTRIA MEDIANA3,80Predios destinados al funcionamiento de una mediana industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica.
FEE18INDUSTRIA GRANDE TIPO_15,80Predios destinados al funcionamiento de una gran industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, que a la fecha se encuentran en operación.
FEE19INDUSTRIA GRANDE TIPO_25,40Predios destinados al funcionamiento de una gran industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, que a la fecha no se encuentran en operación.

En cuanto al factor grado de beneficio, el mismo acuerdo precisó lo siguiente(16):

CódigoFactor grado de beneficio – NombreFactorDefinición
FGB1Mayor2.50Predios ubicados entre 0 y 500 metros medidos a partir del eje de la vía u obra.
FGB2Medio1.50Predios ubicados entre 501 y 1.500 metros, medidos a cada lado del eje de la vía u obra.
FGB3Menor1.00Predios ubicados dentro entre 1.501 y 2.500 metros, medidos a cada lado del eje de la vía u obra.
FGB4Mínimo0.80Predios ubicados entre 2.501 metros y los límites de la zona de influencia, medidos a cada lado del eje de la vía u obra.

Así, los Acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010 desarrollan el artículo 18 del Acuerdo Municipal 005 de 2009 o Estatuto de Valorización de Tocancipá, pues esta norma definió el factor destinación económica o uso del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. Adicionalmente, el factor grado de beneficio tiene en cuenta la ubicación del predio en relación con la obra u obras ejecutadas.

Con base en el artículo 13 del Acuerdo 14 de 2009, que precisa los factores para determinar la zona de influencia, la Resolución 11 del 24 de mayo de 2010, que asignó a la demandante la contribución de valorización por beneficio local discutida, delimitó la zona de influencia como el área geográfica hasta cuyos límites se extiende el beneficio generado por el plan de obras y cuya extensión superficiaria quedará así: “casco urbano, vereda Canavita, sector Buenos Aires, vereda Verganzo, sector Tibitoc, sector Las Quintas y Polígono Minero”(17).

Por lo tanto, no es cierto que el municipio de Tocancipá gravara el predio de la demandante conforme con un grado de beneficio artificioso e inexistente, ya que una cosa es la cercanía del predio con relación a la construcción del Camino del medio desde Ebel hasta Colpapel y la construcción Vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS Vereda Canavita, y otra la distancia a las demás obras.

El municipio demandado se basó en el Plan de Ordenamiento Territorial, el estudio socioeconómico efectuado y los cruces de información de las bases de datos tanto catastrales como de industria y comercio, y determinó un factor de destinación económica “usos industriales” con un factor de destinación de 5,80 y un grado de beneficio MAYOR con una tarifa factor grado de beneficio de 2,50.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por la señora Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. En consecuencia, queda separada del conocimiento de este proceso.

2. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 15 de noviembre de 2013, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Colombiana Kimberly Colpapel S.A contra la U.A.E. DIAN.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

2 Son causales de recusación las siguientes:
(…)
2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.

3 Suscribió el auto del 15 de julio de 2011, mediante el que requirió la constancia de notificación de los actos demandados, y el auto del 11 de noviembre de 2011, que admitió la demanda (Fls. 78 y 140 y 141, respectivamente del cuaderno principal).

4 Folio 145 del cuaderno principal.

5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 22 de abril de 2015, expediente 250002327000201100138-01 (20064), CP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y del 20 de febrero de 2017, expediente 250002327000201100241-01 (20415), CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

6 “ART. 3º—Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras”.

7 “ART. 1º—El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

8 Estatuto de valorización del municipio de Tocancipá.

9 De conformidad con el artículo 1º del Acuerdo 14 de 2009, la destinación de la contribución por beneficio local fue la construcción del plan de obras que se relaciona a continuación:
“1.Construcción anillo vial Vereda Verganzo desde la autopista- Juancho Pola I.E.D. Técnico Industrial - Sector San Javier – Sector Tolima – Urbanización La Estación – Vía detrás del autódromo – Termoeléctrica Emgesa.
2. Construcción vía de acceso al autódromo desde la autopista al glorieta de Emgesa – Lucta a Crown (tramo propiedad del municipio).
3. Construcción vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS vereda Canavita.
4. Construcción vía Pidedemonte costado nororiental a empalmar con la variante de la Vereda Canativa.

10 Folios 191 y 192 del cuaderno de antecedentes

11 Folios 194 y 195 del cuaderno de antecedentes.

12 Folio 117 del cuaderno principal.

13 Folios 118 y 119 del cuaderno principal.

14 Folio 129 del cuaderno principal.

15 Folios 131 a 137 del cuaderno principal.

16 (sic) 137 del cuaderno principal.

17 Folio 48 del cuaderno principal.