Sentencia 2011-00159 de octubre 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2011-00159-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad.

Actores: José Mario Cardona Ramírez y otro.

Bogotá, D. C., veintitrés de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Antes de referirse al fondo del asunto, la Sala precisa que los actores sí expresaron los motivos por los cuales consideraban que las normas demandadas trasgredían el ordenamiento jurídico vigente, en tanto señalaron que violaron los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, y arguyeron que el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria, pues por tratarse de asuntos que exclusivamente deben ser objeto de ley orgánica, su expedición corresponde al Congreso de la República, lo cual es claro y pertinente.

La parte actora considera que las disposiciones acusadas del Decreto 4730 de 2005, “Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”, expedido por el Gobierno Nacional, violan normas específicas de la Constitución Política, por lo tanto a las disposiciones acusadas se les endilgan cargos de inconstitucionalidad.

Cabe resaltar que en sentencia de 15 de enero de 2003(1) esta Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad frente a los decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes:

“El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso - Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la L. 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-560 de 1999, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena…”.

Visto que el Decreto 4730 de 2005 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política y en desarrollo de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995 y 819 de 2003, que le confieren la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, a la Sección Primera.

Las normas que los actores consideran violadas con los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, a la letra dicen:

“ART. 151.—El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara”.

“ART. 352.—Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.

Dadas sus especiales características, la Corte Constitucional en Sentencia C-337 de 19 de agosto de 1993(2), precisó que las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial, que reglamentan plenamente una materia, que son estatutos que abarcan toda la normativa de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política, que condicionan la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, o como lo dispone el artículo 151 constitucional, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.

La jurisprudencia constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo proceso de formación se surte con las exigencias de quórum ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política, y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación(3).

En otras palabras, solo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específicas expresamente señaladas por el Constituyente, pues como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación amplia de esta reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario.

Tanto es así que la Corte Constitucional en Sentencia C-432 de 12 de abril de 2000(4), sostuvo que “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático.

Por lo mismo, aquellas materias que no han sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del legislador ordinario(5).

Sobre este tema la Corte Constitucional también se refirió en Sentencia C-557 de 20 de agosto de 2009, en la cual expresó:

“… Esta corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. La Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede generar su inconstitucionalidad (negrillas y subrayas fuera de texto).

El anterior criterio jurisprudencial se aplica a la Ley Orgánica de Presupuesto, asunto relevante para el examen de los cargos, pues la parte actora considera que el Decreto acusado 4730 de 2005, debe declarase nulo, porque el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria, porque su expedición corresponde al Congreso de la República, mediante una ley orgánica.

La Corte Constitucional mediante Sentencia 1379 de 11 de octubre de 2000(6), señaló que las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de Constitucionalidad implica que se confronte la disposición acusada no solamente con la Constitución sino también con la norma orgánica.

Ahora bien, la Ley 225 de 20 de diciembre de 1995, “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”, en su artículo 24, autorizó al Gobierno Nacional para compilar las normas de esta ley, y las leyes 38 de 21 de abril de 1989, “Normativo del presupuesto general de la Nación” y 179 de 30 de diciembre de 1994, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica Presupuesto”, “sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

Por lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

El mismo Decreto 111 de 1996 en su artículo 2º, dispuso:

“ART 2º—Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados”.

La Corte Constitucional expresó que Ley Orgánica del Presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas, pues una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma(7).

Lo anterior no quiere decir que al Presidente de la República le esté vedado ejercer la potestad reglamentaria en materia de leyes orgánicas, como parece entenderlo la parte actora, puesto que, como ocurre con las leyes ordinarias, aquellas no necesariamente agotan toda la materia, en este caso presupuestal, y para hacerlas viables requieren de reglamentos que no necesariamente son materia de ley orgánica ni ordinaria; el ejercicio de la potestad reglamentaria además es permanente e intemporal y no requiere de habilitación distinta que la que le confiere la Constitución Política.

Ahora bien, de conformidad con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional reseñada, las normas demandadas deben ser comparadas con el Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto.

Pese a que los actores no confrontaron las disposiciones acusadas con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que el procurador delegado para la conciliación administrativa, sin transcribirlas, pero refiriéndose a los títulos de las disposiciones demandadas estimó que éstas evidentemente deben hacer parte de la Ley Orgánica del Presupuesto, la Sala presenta en el siguiente cuadro una comparación entre dichas normas.

Decreto 4730 de 2005
(norma acusada)
Estatuto Orgánico de Presupuesto
(D. 111/96)
CAPÍTULO I
El sistema presupuestal
ART. 1º—Campo de aplicación. El presente decreto rige para los órganos nacionales que conforman la cobertura del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
ART. 2º—Objetivos y conformación del sistema presupuestal. Son objetivos del sistema presupuestal: El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
El sistema presupuestal está constituido por el plan financiero, incluido en el marco fiscal de mediano plazo; el presupuesto anual de la Nación y el plan operativo anual de inversiones.
ART. 3º—Seguimiento al marco fiscal de mediano plazo. El Confis velará por el cumplimiento del marco fiscal de mediano plazo, para lo cual hará un seguimiento detallado de manera que, si hay cambios en las condiciones económicas, recomiende la adopción de las medidas necesarias para propender por el equilibrio macroeconómico.
El seguimiento se realizará de manera independiente y detallada de acuerdo con la metodología que para el efecto establezca el Confis.
ART. 4º—Proyecciones sectoriales. El Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 1º de la Ley 819 de 2003, desarrollará el marco de gasto de mediano plazo. Este contendrá las proyecciones para un período de 4 años de las principales prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del presupuesto general de la Nación. El marco de gasto de mediano plazo se renovará anualmente.
Al interior de cada sector, se incluirán los gastos autorizados por leyes preexistentes en concordancia con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 179 de 1994, los compromisos adquiridos con cargo a vigencias futuras, los gastos necesarios para la atención del servicio de la deuda y los nuevos gastos que se pretende ejecutar. En caso que se propongan nuevos gastos, se identificarán los nuevos ingresos, las fuentes de ahorro o la financiación requerida para su implementación. Adicionalmente, el marco de gasto de mediano plazo propondrá reglas para la distribución de recursos adicionales a los proyectados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
CAPÍTULO II
El ciclo presupuestal
ART. 5º—Ciclo presupuestal. El ciclo presupuestal comprende: - Programación del proyecto de presupuesto. - Presentación del proyecto al Congreso de la República. - Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República. - Liquidación del presupuesto general de la Nación. - Ejecución. - Seguimiento y Evaluación.
ART. 6º—Divulgación del ciclo presupuestal. La programación, aprobación, modificación y ejecución, seguimiento y evaluación así como los informes periódicos y finales del ciclo presupuestal, son de conocimiento público.
ART. 7º—Sistemas de clasificación presupuestal. Para efectos del ciclo presupuestal se podrá utilizar los sistemas de clasificación funcional y económica, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996.
ART. 8º—Clasificación económica. La clasificación económica incluirá los siguientes componentes:
1. Rentas y recursos de capital. - 2. Gastos e inversiones de capital. - 3. Fuentes y aplicaciones del financiamiento, y - 4. Resultados presupuestales.
La dirección general del presupuesto público nacional, en desarrollo del artículo 41 de la Ley 179 de 1994, adelantará las gestiones necesarias para adoptar la clasificación económica.
Programación del proyecto de presupuesto general de la Nación
ART. 9º—Comités sectoriales de presupuesto. De conformidad con la Ley 489 de 1998, para la elaboración del marco de gasto de mediano plazo y el presupuesto general de la Nación se crearán comités sectoriales de presupuesto, con presencia indelegable del director general del presupuesto público nacional, del director de inversiones y finanzas públicas del Departamento Nacional de Planeación y los jefes de los órganos de las secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, quienes excepcionalmente podrán delegar su asistencia en un funcionario del nivel directivo o asesor. El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá el manual de funcionamiento de estos comités, para lo cual tendrá en cuenta las recomendaciones del Departamento Nacional de Planeación y de las secciones presupuestales.
En las discusiones de los comités sectoriales, se consultará las evaluaciones de impacto y resultados realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.
ART. 10.—Elaboración del marco de gasto de mediano plazo. Modificado por el artículo 4º, Decreto Nacional 1957 de 2007. Antes del 30 de junio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elaborará y someterá el marco de gasto de mediano plazo para aprobación por parte del consejo de ministros.
El proyecto de presupuesto general de la Nación coincidirá con las metas del primer año del marco de gasto de mediano plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del marco de gasto de mediano plazo son de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes
ART. 11.—Elaboración del plan operativo anual de inversiones. Antes del 15 de julio, el Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las secciones presupuestales, presentarán el plan operativo anual de inversiones para su aprobación por el Conpes. El Plan será elaborado con base en los resultados de los comités sectoriales de que trata el artículo 9º, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el banco de proyectos de inversión y guardará consistencia con el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto de mediano plazo.
ART. 12.—Anteproyectos de presupuesto. A partir de 2007, antes de la primera semana del mes de abril, los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación remitirán el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el marco de gasto de mediano plazo.
ART. 13.—Objetivos de gasto. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la ley que autorice una renta de destinación específica, debe definir su vigencia en el tiempo y los objetivos que atenderá, con metas cuantificables para verificar su cumplimiento y por ende su eliminación legal.
PAR.—El Gobierno Nacional en la presentación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, incluirá un anexo donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creación de rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, se propondrá un proyecto de ley en el que se proponga derogar la ley que creó la renta de destinación específica.







Presentación del Proyecto de Presupuesto al Congreso de la República

ART. 14.—Mensaje presidencial. El mensaje presidencial incluirá lo siguiente:
1. Resumen del marco fiscal de mediano plazo presentado al Congreso de la República. Si en la programación del presupuesto dicho marco fue actualizado, se debe hacer explícita la respectiva modificación. - 2. Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior. - 3. Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de junio. - 4. Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que han autorizado la creación de rentas de destinación específica, de conformidad con lo señalado en el artículo 13 del presente decreto. - 5. Anexo de la clasificación económica del presupuesto, de conformidad con el artículo 8º del presente decreto. - 6. Resumen homologado de las cifras del presupuesto y plan financiero.
Adicionalmente, se podrá presentar anexos con otras clasificaciones, siguiendo estándares internacionales.














Ejecución del presupuesto

ART. 15.—Decreto de liquidación del presupuesto. La dirección general del presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público preparará el decreto de liquidación del presupuesto el cual contendrá un anexo que incluirá el detalle desagregado de la composición de las rentas y apropiaciones aprobados por el Congreso de la República. Adicionalmente, se podrá incluir un documento con las metas que deben cumplir las entidades con las apropiaciones asignadas.
Cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su objeto o naturaleza, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - dirección general del presupuesto público nacional las ubicará mediante resolución en el sitio que corresponda. Cuando se trate de inversión, se requerirá del concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación, a más tardar un mes después de haberse emitido el decreto de liquidación, enviará a la dirección general del presupuesto público nacional un informe donde se presente la distribución indicativa del presupuesto de inversión por departamentos.
ART. 16.—Anexo del decreto de liquidación... (no está demandado)
ART. 17.—Sistema único presupuestal. Las entidades que conforman el presupuesto general de la Nación ejecutarán sus presupuestos a través de un sistema integrado de información financiera (SIIF), el cual será administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ART. 18.—Requisitos para afectar el presupuesto. Ningún órgano del presupuesto general de la Nación podrá efectuar gasto público con cargo al tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso del saldo disponible, para lo cual, previo a contraer compromisos, se requiere la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal.
El certificado de disponibilidad y el registro presupuestal, podrán expedirse a través de medios electrónicos, de conformidad con lo señalado en la Ley 527 de 1999, bajo la entera responsabilidad del funcionario competente, por motivos previamente definidos en la ley, y con las formalidades legales establecidas.
ART. 19.—Ejecución presupuestal. Derogado por el artículo 9º, Decreto Nacional 1957 de 2007. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley 179 de 1994, 10 y 11 de la Ley 819 de 2003, cuando se requiera exceder la anualidad, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.
De conformidad con el artículo 8º de la Ley 819 de 2003, los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación sólo podrán adquirir compromisos cuya ejecución, entendida como entrega de bienes o prestación de servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal. En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
En el evento en que los requisitos de los anteriores incisos no se puedan cumplir, procederá la constitución de reservas presupuestales en los términos del artículo 8º de la Ley 225 de 1995, previa justificación del ordenador del gasto, según los criterios que fije el Gobierno Nacional.
Los compromisos presupuestales, requieren para su perfeccionamiento del registro presupuestal.
ART. 20.—Informes de ejecución. Derogado por el artículo 9º, Decreto Nacional 1957 de 2007 (no está demandado).
ART. 21.—Validación del impacto fiscal de la declaratoria de importancia estratégica. La declaratoria de importancia estratégica por parte del Conpes a que se refiere el artículo 10 de la Ley 819 de 2003, requerirá del concepto previo y favorable del Confis, donde se valide la consistencia con el marco de gasto de mediano plazo y el marco fiscal de mediano plazo.
ART. 22.—Excepción a las vigencias futuras. Los contratos de empréstito, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores, las asunciones de deuda pública y las contrapartidas que se estipulen, no requieren de autorización por parte del Confis para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Dichos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.
La presente disposición se aplica a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no financieras.
ART. 23.—Viabilidad fiscal para la aprobación de vigencias futuras excepcionales. Los proyectos de inversión que requieran vigencias futuras excepcionales y superen el respectivo período de Gobierno, deben contar con el aval fiscal por parte del Confis, antes de su declaratoria de importancia estratégica por parte del Conpes.
La presente disposición se aplica a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no financieras.
ART. 24.—Seguimiento del Confis. Las operaciones de crédito público de manejo y asunción de deuda y prefinanciamiento, requerirán del pronunciamiento por parte del Confis, con el fin de establecer que el gasto en intereses, comisiones y gastos de deuda que estas generan, se encuentra ajustado al marco fiscal de mediano plazo.
ART. 25.—Liquidación de excedentes financieros de los establecimientos públicos. Los excedentes financieros se calcularán con fundamento en los estados financieros a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, y serán iguales al patrimonio descontando el capital, la reserva legal y las donaciones. Adicionalmente, se tendrá en cuenta la situación de liquidez para determinar la cuantía que se trasladará a la Nación como recursos de capital.
ART. 26.—Programa anual mensualizado de caja. El programa anual mensualizado de caja (PAC) define el monto máximo mensual de pagos para el presupuesto general la Nación con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto global del PAC, junto con sus modificaciones, será aprobado por el Confis. Las modificaciones al PAC que no afecten los montos globales aprobados por el Confis, podrán ser aprobadas por la dirección general de crédito público y del tesoro nacional, con sujeción a la disponibilidad de recursos.
En caso de los establecimientos públicos con ingresos propios, corresponderá a las juntas o consejos directivos aprobar el PAC y sus modificaciones, con base en las metas globales de pago aprobadas por el Confis, o por el representante legal en caso de no existir aquellas. Esta facultad se podrá delegar en el representante legal de cada entidad.
El programa anual de caja correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese período. Se podrán reducir las apropiaciones, cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC.
Los establecimientos públicos podrán pagar con sus ingresos propios obligaciones financiadas con recursos de la Nación, mientras la dirección general de crédito público y del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público transfiere los dineros respectivos. Igual procedimiento será aplicable a los órganos del presupuesto general de la Nación cuando administren fondos especiales y a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sobre los recursos de la Nación. Estas operaciones deben contar con la autorización previa de la dirección general de crédito público y del tesoro nacional.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financian con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionadas, sólo se incluirán en el PAC cuando cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis mientras se perfeccionan los contratos de empréstito.
Los desembolsos de los contratos celebrados por los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, deben pactarse hasta la cuantía de los montos aprobados en el PAC.
ART. 27.—Seguimiento al programa anual mensualizado de caja. El Confis hará un seguimiento trimestral al programa anual mensualizado de caja, con el objeto de definir o modificar los montos máximos de pago mensuales por entidad, teniendo en cuenta el monto global de PAC aprobado, las prioridades de gasto, el nivel de ejecución y las restricciones fiscales y financieras.
ART. 28.—Modificaciones presupuestales. Si durante la ejecución del presupuesto general de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y se requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público preparará una actualización del marco fiscal de mediano plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones.
ART. 29.—Modificaciones al detalle del gasto. Modificado por el artículo 1º, Decreto Nacional 4836 de 2011. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos, o por resolución del representante legal en caso de no existir aquellas.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - dirección general del presupuesto público nacional, aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las resoluciones. Si se trata de gastos de inversión, se requerirá además, del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. Para tales efectos, se definirán manuales y mecanismos de coordinación entre la dirección general del presupuesto público nacional y el Departamento Nacional de Planeación, de modo que el proceso de tramitación de modificaciones sea más eficiente, rápido y transparente.
Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.
ART. 30.—Desagregación de las apropiaciones. Derogado por el artículo 11, Decreto Nacional 4836 de 2011, Modificado por el artículo 5º, Decreto Nacional 1957 de 2007. El representante legal de cada uno de los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación, el primer día hábil de cada vigencia fiscal, debe desagregar, mediante resolución, el detalle del anexo del decreto de liquidación correspondiente a las cuentas de gastos de personal y gastos generales de conformidad con el plan de cuentas que para el efecto expida la dirección general del presupuesto público nacional, y remitir al día siguiente de su expedición, una copia a dicha dirección.
Las desagregaciones establecidas en el presente artículo podrán ser modificadas mediante resolución del representante legal, para lo cual debe contar con el respectivo certificado presupuestal. Dichas modificaciones no requieren aprobación por parte de la dirección general de presupuesto público nacional, se podrán hacer una vez al mes y copia de estas se remitirá a la dirección general del presupuesto al día siguiente de su expedición.
ART. 31.—Cuentas por pagar. Derogado por el artículo 11, Decreto Nacional 4836 de 2011, Modificado por el artículo 6º, Decreto Nacional 1957 de 2007. Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año y deben remitirse a la dirección general del presupuesto público nacional al día siguiente de la constitución. Estas serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
Cuando se trate de aportes de la Nación a las empresas industriales y comerciales del Estado o a las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, las cuentas por pagar deben constituirse en el mismo plazo, por el ordenador del gasto y el tesorero de cada empresa o sociedad.
Igual procedimiento será aplicable a las superintendencias y a las unidades administrativas especiales cuando no figuren como secciones presupuestales.
Constituidas las cuentas por pagar de la vigencia fiscal, los dineros sobrantes serán reintegrados a la dirección general de crédito público y del tesoro nacional.
Las cuentas por pagar de la vigencia anterior que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, expirarán sin excepción. En consecuencia, los dineros sobrantes deben reintegrarse a la dirección general de crédito público y del tesoro nacional.
ART. 32.—Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. Las providencias que se profieran en contra de los establecimientos públicos deben ser atendidas con cargo a sus rentas propias y de manera subsidiaria con aportes de la Nación.
Las proferidas contra cualquier tipo de empresa en las que la Nación o una de sus entidades tengan participación en su capital, serán asumidas con sus propias rentas y activos, sólo se podrán atender subsidiariamente con aportes de la Nación y hasta el monto de su participación en la empresa.
ART. 33.—Rendimientos financieros. Los rendimientos financieros originados con recursos de la Nación, incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la dirección general de crédito público y del tesoro nacional en el mes siguiente de su recaudo. Se exceptúan los rendimientos financieros generados con aportes destinados a la seguridad social.
Seguimiento y evaluación
ART. 34.—Seguimiento y evaluación presupuestal. Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 4836 de 2011. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - dirección general del presupuesto público nacional efectuará el seguimiento del presupuesto general de la Nación, razón por la cual será el centro de información presupuestal.
El Departamento Nacional de Planeación realizará el seguimiento y evaluará la gestión de los proyectos de inversión, y enviará trimestralmente a la dirección general del presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los resultados del seguimiento y evaluación, para la elaboración de los informes a que se refiere el presente decreto.
Los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación deben enviar la información que se les solicite a la dirección general del presupuesto público nacional y al Departamento Nacional de Planeación, según su competencia, para el seguimiento presupuestal, y en caso de no hacerlo, el Confis podrá suspender o limitar el programa anual de caja.
El Departamento Nacional de Planeación conjuntamente con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá una agenda de evaluaciones, así como los estándares mínimos de calidad y las metodologías de las evaluaciones.


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CAPÍTULO III
Régimen presupuestal de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de aquellas
ART. 35.—Marco fiscal de mediano plazo. El marco fiscal de mediano plazo servirá de base para la aprobación y modificación del presupuesto de las empresas en cada vigencia fiscal. Para tales efectos, la secretaría técnica del Confis comunicará a más tardar la primera semana de noviembre, los parámetros fijados en el marco fiscal de mediano plazo.
ART. 36.—Delegación. El Confis podrá delegar en las juntas o consejos directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de aquellas la aprobación y modificación de sus presupuestos, conforme a las directrices generales que este establezca y siempre que cumplan con los siguientes requisitos:
a) Desarrollen su objeto social en competencia con otros agentes o se desempeñen en mercados regulados;
b) Cuenten con prácticas de buen gobierno corporativo que garanticen, entre otros, la protección de sus accionistas minoritarios e inversionistas, la transparencia y revelación de información, el cumplimiento de los deberes y responsabilidades de los órganos sociales y administradores en materia presupuestal y financiera y una política de dividendos y constitución de reservas, derivadas de códigos de buen gobierno adoptados en cumplimiento de estipulaciones estatutarias o legales que definirán su contenido mínimo;
c) Acreditar una calificación anual de riesgo crediticio mayor o igual a AA-, o su equivalente, otorgada por una entidad calificadora de riesgo debidamente acreditada en el país.
El Confis verificará el cumplimiento de lo previsto en este artículo a través de su secretaría ejecutiva. En caso que la empresa no cumpla con todos los requisitos establecidos en este artículo, se sujetará al régimen presupuestal previsto en el Decreto 115 de 1996 y demás normas expedidas en ejercicio del artículo 43 de la Ley 179 de 1994 y en el plazo que el Confis señale.
ART. 37.—Asignaciones y/o distribuciones. Cuando los órganos que hacen parte del presupuesto. general de la Nación efectúen asignaciones y/o distribuciones que afecten el presupuesto de las empresas, las juntas o consejos directivos harán los ajustes presupuestales correspondientes sin variar la destinación de los recursos, mediante acuerdo o resolución. Estos actos administrativos deben enviarse a la dirección general del presupuesto nacional para su información y seguimiento, y además al Departamento Nacional de Planeación cuando se trate de proyectos de inversión.
ART. 38.—Rendición de cuentas. Modificado por el artículo 7º, Decreto Nacional 1957 de 2007. La gestión y los resultados de cada empresa son responsabilidad de sus representantes legales y de las juntas o consejos directivos correspondientes, sin perjuicio de la responsabilidad que cabe a los administradores de las sociedades, de conformidad con las normas legales vigentes. En consecuencia, los resultados y desempeño de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de aquellas, serán de conocimiento público y se incorporarán en el informe anual al Congreso de la República del ministro del sector al cual pertenezca dicha empresa.
ART. 39.—Excedentes financieros. Modificado por el artículo 8º, Decreto Nacional 1957 de 2007. Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado no societarias serán el resultado de descontar de las utilidades del ejercicio, la reserva legal y las reservas estatuarias.
ART. 40.—Convenios. A partir de la vigencia del presente decreto, las entidades de carácter financiero, rendirán un informe trimestral al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, sobre la ejecución de los proyectos adelantados con órganos que ejecutan recursos del presupuesto general de la Nación.
Cuando en desarrollo de tales contratos o convenios se generen rendimientos financieros que correspondan al órgano contratante, la entidad de carácter financiero los consignará a más tardar el 28 de febrero de cada año en la dirección general de crédito público y del tesoro nacional, y/o en las tesorerías de los órganos del presupuesto general de la Nación cuando correspondan a recursos propios.
ART. 41.—Derogatoria. El presente decreto rige a partir del primero (1º) de enero de 2006 y deroga las normas que le sean contrarias.
CAPÍTULO I.
Del sistema presupuestal
ART. 1º—La presente ley constituye el Estatuto Orgánico del presupuesto general de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este estatuto que regula el sistema presupuestal. (Ley 38/89, artículo 1º; Ley 179/94, artículo 55, inciso 1º).
ART. 2º—Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto. (Ley 179/94) (subrayado declarado inexequible)
ART. 3º—Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.
El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.
A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione. (Ley 38/89, artículo 2º, Ley 179/94 artículo 1º).
ART. 4º—Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179/94, artículo 63).
ART. 5º—Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Para los mismos efectos, las empresas sociales del Estado del orden nacional que constituyan una categoría especial de entidad pública descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado (Ley 225/95, artículo 11).
ART. 6º—Sistema presupuestal. Está constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación (Ley 38/89, artículo 3º, Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º).
ART. 7º—El plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo eje cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomen consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el programa anual de caja y las políticas cambiaría y monetaria (Ley 38/89, artículo 4º Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º).
ART. 8º—El plan operativo anual de inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Este plan guardará concordancia con el plan nacional de inversiones. El Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38/89 artículo 5º Ley 179/94, artículo 2º).
ART. 9º—Banco nacional de programas y proyectos. Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación.
En el plazo de un año y a partir de la vigencia de la presente ley, el Departamento nacional de Planeación conjuntamente con el Fondo Nacional de Proyectos para el Desarrollo deberán reglamentar el funcionamiento del Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos (Ley 38/89, artículo 32 Ley 179/94, artículo 55, inciso 12).
ART. 10.—La ley anual sobre el presupuesto general de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social (Ley 38/89, artículo 6º).
ART. 11.—El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes:
a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7º Ley 179/94, artículos 3º, 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1º)…
De la preparación del proyecto depresupuesto general de la Nación.
ART. 47.—Corresponde al Gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de propuesto (Ley 38/89, artículo 27. Ley 179/94, artículo 20).
ART. 48.—El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, preparará el plan financiero. Este plan deberá ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (Ley 38/89, artículo 29).
ART. 49.—Con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el plan financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el plan operativo anual de inversiones. Este plan, una vez aprobado por el Conpes será remitido a la dirección general del presupuesto nacional para su inclusión en el proyecto de presupuesto general de la Nación. Los ajustes al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (Ley 38/89, artículo 30. Ley 179/94, artículo 22).
ART. 50.—La preparación de las disposiciones generales del presupuesto la hará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dirección general de presupuesto nacional (Ley 38/89, artículo 34, Ley 179/94, artículo 55 inciso 18).

CAPÍTULO VII.
De la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso
ART. 51.—El Gobierno Nacional presentará a las comisiones económicas de Senado y Cámara, cada año, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que presentará en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso (Ley 225/95, artículo 20).
ART. 52.—El Gobierno Nacional someterá el proyecto de presupuesto general de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal (Ley 38/89, artículo 36. Ley 179/94, artículo 25).
ART. 53.—“Aparte tachado correspondiente al artículo 58 de la Ley 179 de 1994, declarado INEXEQUIBLE” El presupuesto de rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3º de esta ley (corresponde al artículo 11 del presente estatuto). El Gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composición. Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento.
Los recursos de crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la tesorería, las condiciones de los créditos y la situación macroeconómica (Ley 179/94, artículo 58, Ley 225/95, artículo 1º).
ART. 54.—Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (Ley 179/94, artículo 24).
ART. 55.—Si el presupuesto fuera aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso (Ley 179/94, artículo 30)…
CAPÍTULO XI.
De la ejecución del presupuesto
ART. 68.—No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta ley orgánica, cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquéllas.
Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que les corresponda.
Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación (Ley 38/89, artículo 31. Ley 179/94, artículo 23. Ley 225/95, artículo 33).
ART. 69.—En municipios con menos de 20 mil habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto.
Los proyectos de cofinanciación identificados en el decreto de liquidación o en sus distribuciones serán evaluados y aprobados directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de cofinanciación.
PAR.—Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, Amazonas, Guainía, San Andrés y Providencia y Putumayo, cofinanciarán como máximo el 5% de los proyectos de inversión (Ley 225/95, artículo 15).
ART. 70.—Los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación y sus distribuciones para los cuales el representante de la entidad territorial no presente proyecto, no apruebe la cofinanciación o se abstenga de firmar el convenio respectivo, podrán ser presentados, cofinanciados y ejecutados por las juntas de acción comunal o por otros órganos territoriales cuando tengan jurisdicción (Ley 225/95, artículo 19).
ART. 71.—Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la dirección general del presupuesto nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49).
ART. 72.—El Confis autorizará la celebración de contratos, compromisos u obligaciones, con cargo a los recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos empréstitos (Ley 179/94, artículo 33).
a) Del programa anual mensualizado de caja.
ART. 73.—La ejecución de los gastos del presupuesto general de la Nación se hará a través del programa anual mensualizado de caja, PAC.
Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.
El programa anual de caja estará clasificado en la forma que establezca el Gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, con la asesoría de la dirección general del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su ejecución, este programa debe haber sido radicado en la dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese periodo.
Las modificaciones al PAC serán aprobadas por la dirección general del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en las metas financieras establecidas por el Confis. Esta podrá reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución.
Igualmente, se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macroeconómicas así lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados, sólo se incluirán en el programa anual de caja PAC, cuando cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis mientras se perfeccionan los contratos de empréstito.
El Gobierno reglamentará la materia (Ley 38/89, artículo 55. Ley 179/94, artículo 32. Ley 225/95, artículos 14 y 33).
ART. 74.—El programa anual mensualizado de caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestases y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por la dirección general del tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El PAC y sus modificaciones, financiados con ingresos propios de los establecimientos públicos, serán aprobados por las juntas o consejos directivos con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el Confis.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos, procedimientos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 225/95, artículo 10).
b) Del recaudo de las rentas y del giro de los gastos
ART. 75.—Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del presupuesto general, por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de las entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto; se exceptúan las rentas de que trata el artículo 22 de este estatuto (corresponde al artículo 34 del presente estatuto). (Ley 38/89, artículo 61).
c) Modificaciones al presupuesto
ART. 76.—En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
ART. 77.—Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6º).
ART. 78.—En cada vigencia, el Gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las rentas.
PAR. TRANS.—El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así:
1) Para el año de 1996, … 2) Para el año de 1997, …3) Para el año de 1998, … 4) Para el año 1999, …
ART. 79.—Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ART. 80.—El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).
ART. 81.—Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67).
ART. 82.—La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35).
ART. 83.—Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (Ley 38/89, artículo 69, Ley 179/94, artículo 36).
ART. 84.—De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (Ley 179/94, artículo 57).
ART. 85.—El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito público dirección general de presupuesto nacional elaborará conjuntamente para su presentación al Conpes la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.
“Aparte tachado INEXEQUIBLE” De los excedentes financieros distribuidos por el Conpes a la Nación, el Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos el Gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los recursos a que se refiere el inciso anterior. También lo hará una vez determinado el excedente financiero de la Nación. Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el 1% del presupuesto vigente su incorporación al presupuesto se hará por ley de la República (Ley 179/94 artículo 21, Ley 225/95, artículo 21).
ART. 86.—Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieren las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, aprobadas por el Congreso de la República (Ley 179/94, artículo 59).
ART. 87.—“Aparte tachado INEXEQUIBLE, a partir de enero de 2002. Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE” Créase el Fondo de Compensación Interministerial, en cuantía anual hasta uno (1%) por ciento de los ingresos corrientes de la Nación cuya apropiación se incorpora en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal (Ley 38/89, artículo 70. Ley 179/94, artículo 55, inciso 3º).
ART. 88.—Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38/89 artículo 71. Ley 179/94 artículo 55 inciso 2º.
d) Del régimen de las apropiaciones y reservas
ART. 89.—Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas a autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestases los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando e legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipas pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 38/89, artículo 72, Ley 179/94, artículo 38, Ley 225/95, artículo 8º).

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CAPÍTULO XIII.
De las empresas industriales y comerciales del Estado
ART. 96.—A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, les son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.
El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada en el Superintendente Bancario (Ley 179/94, artículo 43).
ART. 97.—Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional, son de propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de la empresa.
El Conpes impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, al adoptar las determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto del representante legal acerca de las aplicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el Conpes, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aun en ausencia del mismo (Ley 38/89, artículo 26; Ley 179/94; artículo 55, inciso 9º y 11; Ley 225/95, artículo 6º).

 

De la confrontación de las normas que se ha hecho, en principio, la Sala no advierte exceso en la potestad reglamentaria, amén de que conforme se evidenció ab initio de estas consideraciones, los actores solo señalaron como violadas las normas constitucionales, para hacer énfasis en que las regulaciones acusadas son materia de ley, empero, conforme a la Jurisprudencia constitucional reseñada, el análisis debe hacerse también con las normas del estatuto orgánico del presupuesto, respecto de las cuales no se endilgó cargo alguno. Además, los actores parten de una premisa equivocada, cual es la de que en este caso la potestad reglamentaria está proscrita, lo cual no es cierto.

Atendiendo al carácter rogado de esta Jurisdicción, no puede menos la Sala que denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de octubre de 2014».

(1) Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057. Actores: Franky Urrego Ortiz y otros.

(2) Magistrado ponente doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.

(4) M. P. Alfredo Beltrán Sierra.

(5) Sentencia de 20 de septiembre de 2007, Expediente 2000-00644-01 (8667), C. P. Camilo Arciniegas Andrade.

(6) C. P. José Gregorio Hernández Galindo.

(7) Sentencia C-541 de 23 de noviembre de 1995, M. P. Jorge Arango Mejía. En esta sentencia la Corte Constitucional señaló:

“Debe advertirse que este decreto ejecutivo no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas.

De otra parte, el que la compilación de las normas de las dos leyes, se denomine Estatuto Orgánico de Presupuesto y no Ley Orgánica de Presupuesto, carece de significación.