Sentencia 2011-00161 de septiembre 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 44001-23-31-000-2011-00161-01 [22088]

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Demandante: Ricardo Jesús Anaya Visbal

Demandado: Municipio de Manaure

Acción de simple nulidad - Impuesto de alumbrado público.

Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Normas demandadas

DECRETO 24 DE 2006

(Mayo 26)

“Por el cual se expide el estatuto de rentas para el municipio de Manaure”.

El Alcalde Municipal de Manaure

CONSIDERANDO:

Que el municipio de Manaure, departamento de la Guajira, requiere adecuar su estatuto de rentas a los lineamientos previstos en la ley, en especial a la 383 de 1997;

Que para ese efecto el honorable Concejo Municipal de Manaure departamento de la Guajira, en desarrollo del numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Nacional le ha otorgado facultades extraordinarias para ejercer funciones que a esa corporación le competen, relacionadas directamente con esa materia, mediante el Acuerdo Municipal 5 del 2006.

DECRETA:

[…]

Impuesto sobre alumbrado público

ART. 287.—Adoptar para el municipio de Manaure (Guajira) el impuesto sobre el servicio de alumbrado público.

ART. 288.—Sujeto activo. El sujeto activo de este impuesto será el municipio de Manaure (Guajira).

ART. 289.—Sujeto pasivo. El sujeto pasivo de este impuesto son todas las personas naturales o jurídicas de derecho público, privado o de carácter mixto que se encuentren ubicadas en la jurisdicción del municipio de Manaure (Guajira).

ART. 290.—Hecho generador. Lo constituye la iluminación de las vías públicas, parques públicos y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de persona natural o jurídica de derecho privado o público, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de actividades vehiculares como peatonales, y si los hubiere se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos.

ART. 291.—Las tarifas por concepto del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de Manaure (Guajira), serán las siguientes:

UsuarioTarifa mensual
RESIDENCIAL
Estratos 1 y 2
Estratos 3 y 4
— Un 13% sobre el total facturado por consumo del servicio de energía
— Un 14% sobre el total facturado por consumo de energía
INDUSTRIAL, FINANCIERO Y COMERCIAL REGULADO— Un 15% sobre el total facturado por consumo de energía
OFICIAL REGULADO— Un 14% sobre el total facturado por consumo de energía
INDUSTRIAL, COMERCIAL Y OFICIAL NO REGULADO— Un 16% sobre el total facturado por consumo de energía

PAR. 1º—Para aquellos usuarios residenciales a quienes les sea facturado por consumo promedio pagarán un 15% sobre el total facturado por consumo de energía.

PAR. 2º—Los establecimientos educativos oficiales y la infraestructura deportiva oficiales, quedarán exentos de este gravamen por un término de 3 años a partir de la vigencia del presente decreto.

ART. 292.—Para aquellos predios no construidos o no facturados se les cobrará una tarifa del 20% sobre el valor del impuesto predial unificado. Esta tarifa se cobrará solidariamente con este impuesto.

ART. 293.—La secretaría administrativa y financiera, su delegado o quien haga sus veces y la empresa prestadora del servicio de energía, deberán facturar, recaudar y transferir a la entidad que el municipio determine, los valores correspondientes a las tarifas previstas en este decreto.

ART. 294.—Para todos los efectos el porcentaje de la tarifa del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deberá corresponder a los costos totales de la prestación del servicio de alumbrado, incluyendo los cargos por expansión y mantenimiento.

ART. 295.—El alcalde municipal está facultado por el término de seis (6) meses, contados a partir de la expedición del presente decreto, para contratar por el sistema de concesión el servicio de alumbrado público en el municipio de Manaure (Guajira).

PAR.—Mientras se adelanta el proceso de licitación, el municipio podrá celebrar los convenios o contratos necesarios para garantizar la prestación del servicio de alumbrado público, con sujeción a lo estipulado en este decreto.

[…]

ACUERDO MUNICIPAL 19 DE 2008

“Por medio del cual se modifica el estatuto de rentas municipales de Manaure, Decreto 24 de mayo de 2006”.

[…].

ACUERDA:

ART. PRIMERO.—Modificar el artículo 289 del Decreto 24 de 2006, así:

Sujeto pasivo: El sujeto pasivo de este impuesto son todas las personas naturales y jurídicas de derecho público, privado o de carácter mixto que se encuentren ubicadas en la jurisdicción del municipio de Manaure - La Guajira. Se incluirán como sujetos pasivos las empresas que sean propietarias, arrendatarias y operadoras de sistema de transporte de combustibles tales como líneas de transmisión del gas natural, líneas de distribución, así como las empresas explotadoras del gas natural, empresas que sean propietarias, arrendatarias, comodatarias y operadoras de las antenas transmisoras de señales de radio y/o comunicación telefónica y celular.

ART. SEGUNDO.—Modificar el artículo 291 del Decreto 24 de 2006: Las tarifas por concepto de impuesto sobre el servicio de alumbrado público de Manaure, La Guajira serán las siguientes:

UsuarioTarifa mensual

Estratos 1 y 2

Un 8% sobre el total facturado por consumo del servicio de energía
Estratos 3 y 4Un 9% sobre el total facturado por consumo de energía
Industrial, financiero y comercial reguladoUn 15% sobre el total facturado por consumo de energía
Oficial reguladoUn 14% sobre el total facturado por consumo de energía
Industrial, comercial y oficial no reguladoUn 16% sobre el total facturado por consumo de energía
Empresas que sean propietarias arrendatarias y operadoras de sistema de transporte de combustible tales como líneas de transmisión del gas natural, líneas de distribución, así como las empresas explotadoras del gas naturalPagarán un impuesto equivalente a 5 SMMLV
Empresas que sean propietarias arrendatarias, comodatarias y operadoras de las antenas transmisoras de señales de radio y/o comunicación telefónica y celularPagarán un impuesto equivalente a 3,5% SMLMV.

(…).

Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia que negó la nulidad de los artículos 287 a 295 del Decreto 24 de 2006 y los apartes de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 19 de 2008, expedidos por el Alcalde y el Concejo Municipal de Manaure, respectivamente.

En los precisos términos del recurso de apelación, la Sala deberá resolver si «las empresas que sean propietarias, arrendatarias y operadoras de sistemas de transporte de combustible tales como líneas de transmisión del gas natural, líneas de distribución, o explotadoras del gas natural» están exentas del impuesto por la prohibición legal de gravar este tipo de actividades por parte de los entes territoriales y, en caso de no prosperar este argumento, si para ser sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público en el municipio de Manaure deben tener agencias, oficinas o sedes en dicha jurisdicción municipal.

Al respecto la Sala advierte:

El ente demandado dispuso que el impuesto recae sobre todos aquellos sujetos que se benefician de la prestación del servicio de alumbrado público, entre los que se encuentran las personas naturales y jurídicas, de derecho público, privado o de carácter mixto que estén ubicadas en la jurisdicción.

También se incluyeron las «Empresas que sean propietarias arrendatarias y operadoras de sistema de transporte de combustible tales como líneas de transmisión del gas natural, líneas de distribución, así como las empresas explotadoras del gas natural» en la jurisdicción del municipio.

Según el criterio establecido por la Sala, entre otras, en sentencia de 19 de mayo de 2016, expediente 21561(3), el servicio de alumbrado público, que constituye el objeto imponible del tributo, es un derecho colectivo cuya prestación oportuna y eficiente está a cargo de los municipios, mediante los recursos que suministran los contribuyentes para financiar y garantizar su sostenibilidad y expansión.

Por tratarse de un derecho de interés general, deben contribuir a su financiación todos los miembros de la colectividad que se benefician potencialmente del servicio porque, como se dijo, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial del servicio, calidad que ostentan los sujetos que residen en la jurisdicción municipal, sin que importe si lo reciben o no de forma permanente pues, por su naturaleza, está en constante expansión.

Para el caso de las empresas dedicadas a actividades relacionadas con la industria del petróleo o transporte y distribución productos naturales no renovables, la Sala ha considerado que el impuesto de alumbrado público no recae sobre tales actividades, por lo que su imposición no transgrede la exención prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953(4) y reglamentado por el Decreto 850 de 1965(5), ni tampoco la prohibición de gravamen sobre la explotación de recursos naturales a que se refiere el artículo 27 de la Ley 141 de 1994(6), toda vez que, lo que grava ese tributo, es el hecho de ser usuario potencial del impuesto de alumbrado público.

La Sala advierte que el actor en el recurso de apelación, además se refirió a lo dispuesto en relación con el impuesto de transporte de gas por gaseoducto, sin embargo, lo establecido en los artículos 160 del Decreto 4923 de 2011 y la Ley 1530 de 2012 no fueron invocados en la demanda y, por demás, fueron expedidos con posterioridad a los actos acusados.

Por lo anterior, la Sala observa que en este caso, los artículos 1º y 2º del Acuerdo 19 de 2008 no violan el artículo 16 del Código de Petróleos ni el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, porque toman como referente a las empresas propietarias, arrendatarias y operadoras de «los sistemas de transporte de combustible, tales como líneas de transmisión, distribución y explotadoras de gas», no con el fin de gravar el transporte de gas o combustible, sino de hacer determinable al sujeto pasivo.

Precisado entonces que los sujetos a que se refiere el artículo 1º del Acuerdo 19 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Manaure, no están cobijadas por la exención invocada por el demandante, procede la Sala a analizar si dicha sujeción pasiva debe estar condicionada a que las empresas tengan sede o establecimiento en la jurisdicción del municipio demandado.

En este punto debe señalarse que en el recurso de apelación el actor circunscribió los motivos de inconformidad a la pretensión 2.2 de la demanda, en la cual, aunque no precisaba como lo hizo en el escrito de recurso, que se declarara de manera condicionada el aparte demandado del artículo 1º y 2º del Acuerdo 19 de 2008, tal solicitud no resulta adicional o nueva, si se tiene en cuenta que una lectura íntegra de la demanda, permite advertir que el actor discutió, además de la sujeción pasiva, que el municipio gravara a dichas empresas por el solo hecho de ser propietarias de las líneas de transporte, distribución o transmisión de gas, pues tal situación evidencia que no son contribuyentes por no ser usuarios del servicio o sin tener en cuenta si realmente son beneficiarias del mismo.

Aclarado lo anterior, la Sala ha señalado que «es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial»(7). Al efecto, la Sala señaló(8):

«Para la Sala, es razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto. Y, es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión. El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo.

El aspecto espacial del hecho generador está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente, porque los demás serían receptores ocasionales.

Para el caso de la norma demandada debe entenderse que el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 está referido a las empresas cuyos oleoductos atraviesan la jurisdicción del municipio de San José de Cúcuta pero que, además, residen en esa localidad. En este entendido, la norma no vulnera el artículo 338 de la Carta Política» (resalta la Sala).

Conforme con lo anterior, la Sala(9) precisó los requisitos para que la imposición del impuesto de alumbrado público proceda respecto a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, así:

«[…] 3.3. Sobre el particular, es importante poner de presente que la Sala, en sentencias del 11 de marzo de 2010(10), 5 de mayo de 2011(11), del 15 de noviembre de 2012(12), del 7 de marzo de 2013(13), del 6 de febrero de 2014(14), y del 26 de febrero de 2015(15), ha condicionado la legalidad de las normas que imponen la calidad de sujeto pasivo a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, a las siguientes condiciones:

i) Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal.

Ello por cuanto el impuesto de alumbrado público tiene como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como hecho generador, el hecho de ser usuario potencial del servicio.

ii) Que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público» (resalta la Sala).

Entonces, en el presente asunto asiste razón al demandante en cuanto sostiene que la calidad de sujeto pasivo del tributo de las empresas a las que se refiere el artículo 1º del Acuerdo 19 de 2008, expedido por el municipio de Manaure, está supeditado a que sean usuarios potenciales del servicio de alumbrado público lo cual solo se verifica en la medida en que tengan establecimiento en la jurisdicción municipal y, por ende, sean beneficiarias del servicio.

Por tanto, el artículo 1º del Acuerdo 19 de 2008, que es el que establece la sujeción pasiva, debe entenderse en el sentido que las «Empresas que sean propietarias arrendatarias y operadoras de sistema de transporte de combustible tales como líneas de transmisión del gas natural, líneas de distribución, así como las empresas explotadoras del gas natural», quedarán sujetas al impuesto siempre y cuando tengan sede o establecimiento en la jurisdicción de dicho municipio, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

Ahora bien, se observa que, en los alegatos de conclusión, el actor amplió la pretensión subsidiaria de la demanda y a la cual limitó el recurso de apelación, para solicitar que se declare que a las empresas a que se refiere el artículo 1º del Acuerdo 19 de 2008, se les debe aplicar la misma tarifa que a los demás usuarios industriales y comerciales del 15% sobre lo pagado por consumo de energía.

Al respecto, se observa que tal solicitud no fue formulada en la demanda y, por ende, hacer un pronunciamiento sobre esta petición vulneraría el derecho de defensa del ente demandado y excedería el marco de la decisión que le atañe al juez conforme a lo previsto en el artículo 170 del Código Contencioso Administración.

En consecuencia, la Sala modificará la decisión del tribunal para declarar la legalidad condicionada del artículo 1º del Acuerdo 19 de 2008, en el entendido que grava con el impuesto de alumbrado público a las empresas relacionadas en esa norma, siempre y cuando tengan establecimiento en la jurisdicción municipal de Manaure.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia del 17 de junio de 2015 del Tribunal Administrativo de la Guajira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:

1. DECLÁRASE la legalidad condicionada de la expresión «empresas que sean propietarias arrendatarias y operadoras de sistema de transporte de combustible tales como líneas de transmisión del gas natural, líneas de distribución, así como las empresas explotadoras del gas natural», contenida en el artículo 1º del Acuerdo 19 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Manaure, en el entendido que dichas empresas quedan gravadas con el impuesto de alumbrado público, siempre y cuando tengan establecimiento en la jurisdicción municipal de Manaure.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

3 C.P. Dra. Marta Teresa Briceño de Valencia (E).

4 Decreto 1056/653(sic), artículo 16. La exploración y explotación de petróleo. El petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda case de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos lo mismo que del impuesto fluvial (…).

5 Decreto 850 de 1965, artículo 1º. De acuerdo con el artículo 16 del Código de Petróleos, los departamentos y municipios no podrán establecer impuesto alguno, directo o indirecto, al petróleo o cualquiera de sus derivados, incluyendo el gas como producto natural o como derivado de la destilación del petróleo, o cualquiera de sus formas componentes.

6 Ley 141 de 1994, artículo 27. Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables.

7 Sentencia del 11 de marzo de 2010, expediente 16667, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

8 Ibídem sentencia 16667.

9 Sentencia del 25 de septiembre de 2015, expediente 21360, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

10 C.P. Hugo Fernando Bastidas, expediente 16667. Se dijo en esa sentencia: Para el caso de la norma demandada debe entenderse que el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 está referido a las empresas cuyos oleoductos atraviesan la jurisdicción del municipio de San José de Cúcuta pero que, además, residen en esa localidad. En este entendido, la norma no vulnera el artículo 338 de la Carta Política.

11 C.P. William Giraldo Giraldo, expediente 17822.

12 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 18107.

13 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 18579.

14 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 18632.

15 C.P. Hugo Fernando Bastida Bárcenas, expediente 19042. En esta providencia se analizó la legalidad del artículo 6º Acuerdo 8 de 2009 del municipio de Zona Bananera que dispone la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público.