Sentencia 2011-00168/0581-2011 de abril 9 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 11001032500020110016800 (0581-2011)

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Demandante: Sebastián Valencia Giraldo

Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación

Temas: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad

Actuación: Sentencia (única instancia)

Consejero Ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil dieciocho.

«EXTRACTOS: II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia.

Conforme a la preceptiva de los numerales 1º y 13 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010(5) y 18 de mayo de 2011(6), este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.

2.2. Actos acusados.

2.2.1. Decisión de 29 de junio de 2010, proferida en única instancia por el Procurador General de la Nación, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por diez (10) años (fls. 2 a 75).

2.2.2. Acto de segunda instancia de 15 de septiembre de 2010, con el que el mismo funcionario confirmó el anterior (fls. 76-134).

2.3. Excepción.

Sobre el medio exceptivo de “caducidad de la acción”, opuesto por la demandada (fl. 281), no se hace nuevo pronunciamiento en razón a que mediante fallo de tutela de 22 de febrero de 2018 la Sección Cuarta de esta Corporación(7) ordenó dictar sentencia de fondo al considerar que no se configuró tal excepción.

2.4. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda y con violación del debido proceso, falsa motivación e incongruencia, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia.

2.5. Pruebas relevantes.

Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la demanda:

i) El actor fue designado alcalde del municipio de La Dorada (Caldas) por el gobernador del departamento mediante Resolución 3722 de 19 de septiembre de 2008 (fl. 363), hasta el 22 de noviembre de 2009, fecha en que vencía el período constitucional de cuatro años, de acuerdo con lo expuesto en la demanda (fl. 185).

ii) Con fundamento en queja anónima radicada en el órgano de control el 18 de febrero de 2009 (fl. 66, cdno. 1, expediente administrativo), el procurador general de la Nación ordenó el mismo día la apertura de indagación preliminar por “[…] posibles irregularidades de carácter contractual, presupuesta! y administrativo en diversos municipios del departamento de Caldas; se señala en el escrito de queja que el posible direccionamiento de la contratación del municipio de La Dorada - Caldas por parte de líderes políticos de la región que en la actualidad se encuentran recluidos en centros penitenciarios, a través de comunicaciones vía internet y por visitas del alcalde de La Dorada a la cárcel La Picota”. En dicha etapa, ordenó la práctica de algunas pruebas, para lo cual concedió a la dirección nacional de investigaciones especiales de la entidad amplias facultades de policía judicial (CDU(8), art. 148), para que recaudara las pruebas pertinentes, entre las que obtuvo:

— El oficio entregado por la directora del INPEC, en el que relaciona las visitas recibidas por el interno Enrique Emilio Ángel Barco en la cárcel La Picota (fls 72 a 76).

— Las actas de las visitas que realizaron los funcionarios adscritos a la citada dirección el 19 de febrero de 2009 al mencionado centro carcelario (fls. 81 a 85) y a la alcaldía municipal de La Dorada; respecto de la primera, a la celda del exrepresentante a la cámara por el departamento de Caldas, señor Enrique Emilio Ángel Barco(9) con el fin de obtener información sobre la queja objeto de investigación; y a la alcaldía, cuyo objeto fue obtener una relación detallada de todos los contratos y órdenes de servicios suscritos entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2008.

iii) Tras la práctica de las anteriores pruebas, el 2 de abril de 2009(10) el procurador general abrió la investigación disciplinaria (fls. 132 a 153) por encontrar que los investigados, incluido el demandante, incurrieron “[…] en anomalías merecedoras de reproche disciplinario, como quiera que al parecer concertaron con un confeso delincuente de manera irregular, el manejo administrativo y específicamente contractual del municipio de La Dorada, […] lo que tendría como consecuencia la posible configuración de faltas disciplinarias con connotación gravísima, lo que deberá ser establecido en el trascurso de la investigación” (se subraya y destaca). En esa misma actuación ordenó la práctica de nuevas pruebas(11) y la suspensión de cargo del actor por 3 meses sin derecho a remuneración (fl. 157, exp. adtvo.), prorrogada por un lapso igual el 21 de agosto de 2009 (fl. 906 ib.).

iv) El 17 de septiembre de 2009(12) el alto funcionario formuló pliego de cargos contra los investigados (fls. 1025 a 1067, cdno. 5 adtvo.); en el caso del demandante lo hizo i) por haber suscrito en forma directa y fraccionada 3 contratos de obra pública con diferentes contratistas sin el cumplimiento de requisitos legales, para evitar el procedimiento de selección abreviado (de menor cuantía), previsto en la Ley 1150 de 20017 (art. 2º, num. 2º, letra b)(13), en virtud de que la sumatoria de ellos ascendió a $ 38.316.140 (fl. 44), lo que lo obligaba a utilizar el citado procedimiento y no efectuarlo directamente; ii) haber suscrito 19 contratos de transporte escolar directamente con diferentes personas naturales, sin el cumplimiento de requisitos legales, no solo por eludir la licitación pública, sino porque debían hacerse con personas autorizadas y vehículos de transporte especial de una antigüedad no mayor de 10 años; y iii) que el demandante, como alcalde de La Dorada, suscribió irregularmente el 24 de diciembre de 2008 dos contratos de consultoría de manera directa y fraccionada con la ingeniera Carolina Lozano Castellanos, que sumaban $ 20.000.000 (uno por $ 9.000.000 y el otro por $ 11.000.000), cuyo objeto era el diseño de las redes eléctricas de baja tensión para las instituciones educativas Francisco de Paula Santander y Antonio José de Sucre, al margen de las normas “[…] con la finalidad de evitar el procedimiento señalado en la ley, cual es el concurso de méritos, toda vez que los dos objetos contractuales son los mismos, por lo que no había lugar a la contratación directa como fue hecha, el municipio debió contratar por el procedimiento del concurso de méritos y haber hecho la selección del contratista como lo señala la ley” (fl. 5). Las faltas fueron calificadas como gravísimas, a título de dolo. No se hace referencia al cargo primero del pliego en vista de que fue exonerado de él.

v) El actor presentó descargos en los que solicitó la nulidad de las pruebas recaudadas en la celda del señor Ángel Barco, por ilícita y violatoria del artículo 29 Constitucional (fls. 1145 a 1200, cdno. 6 adtvo.). Esta petición fue resuelta en forma negativa por la Procuraduría el 25 de noviembre de 2009(14) (fls. 1344 a 1371, cdno. 6, ib.).

vi) El 7 de mayo de 2009, funcionarios comisionados de la entidad practicaron visita especial a la secretaría general y administrativa de la alcaldía del municipio de La Dorada, donde obtuvieron copia de los contratos de transporte escolar fluvial y terrestre (fls. 315 a 322, cdno. 2 adtvo.) y el 31 de julio de 2009 presentaron informe de lo hallado (fls. 881 a 897, cdno. 5).

vii) En el cuaderno 6 de la actuación disciplinaria (fls. 1201 a 1298), obran las pruebas que el actor anexó con los descargos.

A las demás pruebas hará referencia la Sala al momento de resolver cada uno de los cargos planteados en la demanda contra los actos acusados.

2.6. Debido proceso en el procedimiento disciplinario.

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6º de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

La Corte Constitucional(15) al respecto ha sostenido: “Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.

2.7. Solución a los problemas jurídicos.

La Sala negará las súplicas de la demanda, por las siguientes razones:

2.7.1. Pese al carácter administrativo de la Procuraduría General del Nación, el artículo 277 de la Constitución Política le atribuyó funciones de policía judicial en virtud de las cuales puede expedir actos necesarios para el aseguramiento y práctica de pruebas en la indagación preliminar y en la investigación disciplinaria, sin necesidad de intervención de autoridad judicial.

El accionante acusa de falsa motivación los actos demandados porque se incorporaron a la actuación administrativa pruebas sin el lleno de los requisitos legales. Lo sustenta en que la orden de allanamiento a la cárcel La Picota impartida por el procurador no cumplió los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Penal(16) y la Ley 1142 de 2007, en cuanto omitió fundamentar la necesidad de tal allanamiento y las pruebas que servirían de soporte para dicha medida; no se determinó el lugar exacto donde se practicaría la diligencia, esto es, a la celda del señor Ángel Barco, no simplemente indicar que fuera en La Picota; que la orden de allanamiento debió avalarse por un juez de la República con función de control de garantías, previo juicio de ponderación para determinar si era procedente y, además, realizar una evaluación judicial posterior de la prueba, que no se hizo. Argumenta que, conforme al artículo 25 de la Ley 734 de 2002, el campo de acción de la Procuraduría son los servidores públicos y el señor Enrique Emilio Ángel Barco era un particular que nada tiene que ver con el Estado, por lo tanto, para la licitud de la prueba debió solicitar de la Fiscalía General de la Nación el allanamiento de la celda del recluso.

Para resolver, destaca la Sala que el artículo 277 de la Constitución Política asignó al Procurador General de la Nación, entre otras funciones, la de “ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” y agrega que “para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial y podrá interponer las acciones que considere necesarias”.

Por su parte, el artículo 148 de la Ley 734 de 2002, concordante con la normativa superior, preceptúa:

“ART. 148. Atribuciones de policía judicial. De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Constitución Política, para el cumplimiento de sus funciones, la Procuraduría General de la Nación tiene atribuciones de policía judicial. En desarrollo de esta facultad el procurador general y el director de nacional de investigaciones especiales podrán proferir las decisiones correspondientes.

El Procurador General de la Nación podrá delegar en cualquier funcionario de la Procuraduría, en casos especiales, el ejercicio de atribuciones de policía judicial, así como la facultad de interponer las acciones que considere necesarias. Quien hubiere sido delegado podrá proferir las decisiones que se requieran para el aseguramiento y la práctica de pruebas dentro del proceso disciplinario.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, para efecto del ejercicio de las funciones de Policía Judicial establecidas en el inciso final del artículo 277, el Procurador General de la Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas en el trámite procesal.

Esta atribución, trasunto del artículo 135 de la Ley 200 de 1995, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1121 de 2005, con remisión a la Sentencia C-244 de 1996, sin hacer referencia a que para su aplicación se requiera intervención del juez penal (de garantías).

Es la Constitución la que otorga directamente facultades de policía judicial al órgano de control para el aseguramiento y la práctica de pruebas dentro del procedimiento disciplinario, de modo que, en desarrollo de estas, el procurador general y el director de nacional de investigaciones especiales de la entidad podrán proferir las decisiones correspondientes, sin necesidad de intervención de funcionario judicial, pues de lo contrario carecería de sentido tal atribución.

La voluntad del constituyente fue dotar de instrumentos jurídicos ágiles y eficaces a la procuraduría para ejercer cabalmente su función disciplinaria sin tener que acudir a la aprobación (previa) del juez penal, con el propósito de asegurar y practicar pruebas en la indagación preliminar y en la investigación disciplinaria. Tan evidente es esa facultad, que el artículo 136 de la Ley 734 de 2002 da la posibilidad de que “Si la actuación disciplinaria se adelanta por funcionarios diferentes a los de la Procuraduría General de la Nación, podrán recurrir a esta entidad […], para los mimos efectos”, es decir, para tomar “las medidas que sean necesarias para asegurar los elementos de prueba”.

Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1121 de 2005 recordó que en la Sentencia C-244 de 1996 señaló que “[…] como para el aseguramiento de pruebas en procesos disciplinarios, se podrían cumplir actos como el registro de correspondencia, la interceptación de teléfonos, la vigilancia electrónica, etc., los cuales están íntimamente relacionados con la restricción de ciertos derechos fundamentales, es indispensable que sean ordenados por autoridad judicial; de ahí que se le haya atribuido a la procuraduría, en la norma que es objeto de acusación, funciones jurisdiccionales… la Procuraduría General de la Nación, a pesar de ser un organismo de control, independiente y autónomo, es de carácter administrativo, y se le atribuyen funciones jurisdiccionales para un asunto concreto, como es la expedición de las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, en la indagación preliminar al igual que en la investigación disciplinaria” (se destaca). Según la interpretación de la Corte, no es necesaria la intervención de autoridad judicial para decretar o practicar pruebas por parte del procurador o de quien este haya delegado. Otra cosa es la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal, pero no es el caso; con todo, la Corte en la Sentencia C-1125 de 2005 recordó “[…] al Procurador General de la Nación y los demás funcionarios de esa entidad, que en el ejercicio de las funciones a que alude la norma demandada, deben respetar y garantizar los derechos fundamentales de las personas involucradas en los procesos disciplinarios, haciendo uso de las funciones de policía judicial única y exclusivamente en casos absolutamente necesarios, para asegurar o practicar las pruebas. La arbitrariedad y el mal uso, por parte de tales funcionarios, de dichas atribuciones les acarreará las sanciones penales y disciplinarias establecidas para estos casos”.

Sobre la materia, esta Corporación también ha expresado “que la Constitución Política, asignó entre otras funciones a la Procuraduría General de la Nación, las de policía judicial, obviamente deben ser entendidas dentro del marco del respeto de las competencias fijadas a otras autoridades, de las reglas de procedimiento y de las personas involucradas en los procesos disciplinarios, bajo este entendido la entidad disciplinaria goza de competencia para comisionar a cualquier funcionario público para la práctica de pruebas (L. 734/2002, art. 133), también para dictar las providencias necesarias para el aseguramiento de pruebas, tanto en etapa de indagación preliminar como durante la investigación disciplinaria, como efectivamente lo hizo en el caso bajo estudio”(17).

Ahora bien, el hecho de que la Procuraduría tenga facultades de policía judicial para practicar pruebas en las actuaciones disciplinarias no implica que los actos administrativos con los cuales imponga las correspondientes sanciones adquieran el carácter de decisiones jurisdiccionales, como lo ha reiterado el precedente de esta Colegiatura(18).

Conforme a lo anotado, carece de fundamento el cargo invocado, según el cual, para que el Procurador General de la Nación pudiera expedir la decisión de 18 de febrero de 2009 (fls. 1 a 3, cdno. original 1), a través de la que ordenó efectuar visitas a las instalaciones de la cárcel La Picota para recaudar pruebas y establecer los números de abonados telefónicos a nombre del demandante y de los señores Daniel Valencia, Justo Capera, Jorge Enrique Ángel, Emilio Ángel y Jorge Luis Laverde, “debió solicitar control judicial previo y posterior ante un juez de la República con función de control de garantías”. Ni la orden, ni las pruebas recaudadas en desarrollo de la misma se pueden considerar ilícitas, en virtud de que fueron dispuestas por funcionario competente, dentro del curso de la actuación disciplinaria, practicadas por una entidad oficial facultada para ello y, además, el actor tuvo la oportunidad de controvertirlas, gozó de las prerrogativas del debido proceso, razones que permiten concluir que fueron aportadas legalmente, con sujeción al procedimiento disciplinario. Por lo tanto, la acusación no prospera.

2.7.2. Se respetaron los principios de la investigación y apreciación integral de las pruebas y motivación de los actos demandados.

El accionante alega que se incumplió el deber funcional de motivar en debida forma el acto sancionatorio; que el procurador “no dio una respuesta adecuada al escrito de alegaciones finales”. Indica que se debió realizar un análisis y valoración de los cargos, los descargos y de las alegaciones presentados, en cuanto todos ellos en su conjunto están referidos a discutir los términos y conclusiones de la decisión. Manifiesta que son varias las pruebas que se ordenaron y practicaron por la entidad, pero no fueron valoradas(19) y tampoco hizo referencia a la totalidad de los planteamientos expuestos en las alegaciones, en vulneración del principio de contradicción, que hace parte del derecho de defensa, elementos que estructuran la garantía del debido proceso.

Al respecto, la Ley 734 de 2002 preceptúa: “ART. 140.—Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de a sana crítica”; “ART. 170.—El fallo debe ser motivado y contener: 1. […] 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas”.

Si bien la garantía del debido proceso abarca un plexo de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011(20), indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de actos sancionatorios de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa. De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, que no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder erosionar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos.

“La Corte Constitucional ha establecido como regla inicial que la simple transgresión de las normas procesales que regulan la inclusión de pruebas en las diligencias no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 Constitucional” (Sent. T-233/2007); también señaló en la misma providencia que “Valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido. La valoración de la prueba es, precisamente, el procedimiento previo que permite establecer si el contenido de lo que se prueba puede ser admitido como elemento de convicción y sustento de la consecuencia jurídica”.

En el caso sub examine, al revisar los actos cuestionados la Sala observa que la entidad demandada, para imponer la sanción al actor, realizó una interpretación y valoración integral de las pruebas allegadas, de manera tal que la llevaron a la convicción razonada de dar validez y credibilidad a las mismas. Para llegar a esa convicción tuvo en cuenta los cargos (fls. 4 a 6 y 38 a 39 y 42), los descargos (fls.10 a 12), las pruebas de descargo (fl. 17), la versión libre del accionante (fls. 23 a 24 y 40), los alegatos de conclusión (fl. 36) y, en general, las pruebas decretadas y practicadas de oficio, lo que desvirtúa la afirmación que en sentido contrario hace el demandante. Tal como lo expuso la Corte Constitucional, “valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido” y mucho menos significa ello falsa motivación de la decisión, expedición irregular o violación del debido proceso, como erradamente lo señala el apoderado del actor.

Una cosa es la falta de respuesta a los alegatos finales y otra que la ofrecida por la entidad no haya sido del agrado del demandante, que es lo que en realidad ocurre. Si se revisa la motivación consignada en los actos acusados, da cuenta del análisis de las pruebas, los cargos, los descargos y las alegaciones, se insiste, entre otros aspectos; muestra de ello es que en las alegaciones el demandante reiteró que no incurrió en la falta asimilada al delito de concierto para delinquir y la Procuraduría lo eximió de responsabilidad frente a esa imputación.

El cargo segundo, que sí fue demostrado, se le atribuyó, en síntesis, por haber suscrito en forma directa y fraccionada 3 contratos de obra pública con diferentes contratistas sin el cumplimiento de requisitos legales, para evitar el procedimiento de selección abreviado (de menor cuantía) previsto en la Ley 1150 de 2017 (art. 2º, num. 2º, letra b)(21), en virtud de que la sumatoria de ellos ascendió a $ 38.316.140 (fl. 44), lo que le obligaba a utilizar el citado procedimiento y no hacerlo en forma directa, situación respecto de la cual esta Sala puede observar que en la decisión de 29 de junio de 2010 la entidad también examinó las pruebas, los descargos y las alegaciones; sobre estas últimas, por ejemplo, se refirió a que “en los alegatos el defensor sostiene, que se trata de obras que requieren planimetría diferente entre un sitio y otro y “que si bien es cierto el objeto de los contratos de iluminación tenía ese propósito, es decir iluminar materialmente, las condiciones técnicas eran diferentes”“ (fl. 45 dorso).

Resulta oportuno precisar que la entidad demostró, con pruebas, que se trató de tres (3) contratos estatales para la iluminación de igual número de polideportivos del municipio de La Dorada, cuya suscripción se realizó, en efecto, de manera directa y por separado, con diferentes contratistas “[…] con la finalidad de evitar el procedimiento de selección abreviada por menor cuantía, señalada en el literal b), numeral 2º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, para la selección del contratista, incurriendo en el tipo penal de celebración de contratos sin requisitos legales establecido en el artículo 410 del Código Penal” (fl. 43), pese a que “el proyecto fue inscrito como uno solo y por ello dentro de los antecedentes de cada contrato se encuentra la misma ficha con idéntico número de programa 2008173800003/A y los recursos estaban apropiados bajo el rubro 5.1.2.7-01. Alumbrado público” (fl. 45 dorso), contratos en los que únicamente varió el contratista, porque en lo demás no existieron diferencias sustanciales sobre el objeto contratado, las especificaciones técnicas, ni en los elementos y las cantidades de obra (fls. 43-46), “[…] por lo que no había lugar a la contratación directa (por mínima cuantía) como fue hecha, el alcalde debió contratar utilizando uno de los procedimientos de selección abreviada por menor cuantía y haber hecho la selección del contratista tal y como lo señala la ley” (fl. 43). La Procuraduría, para robustecer su decisión, añadió que “se puede analizar técnicamente los 8 ítems incluidos, (…) se trata de ítems idénticos en todos los contratos y que la única diferencia encontrada fue la cantidad de metros lineales requerida, circunstancia que no sirve de asidero para argumentar que es por ello que deben realizarse varios contratos” (fl. 45 dorso).

Para llegar a esta conclusión, el órgano de control se apoyó en el examen de los estudios previos, las ofertas, los contratos suscritos, y para mejor ilustración y cotejo, elaboró cuadros comparativos de los contratos, con los ítems previstos en los estudios y lo consignado en aquellos (fls. 43 y 44), y constató que no existían diferencias sobre las actividades y obras contratadas para los tres escenarios deportivos del municipio, lo que le permitió concluir que “[…] no hay una razón técnica que avale la contratación por separado de la iluminación de los diferentes escenarios deportivos, puesto que si esta fuera tan evidente y contundente, tendría que haber quedado plasmada claramente en las especificaciones que debe ser incluidas en los estudios previos que se realizaron para cada contrato. Por esto no es de recibo la justificación presentada por el investigado al señalar que se trataba de objetos diferentes, y que en cada uno de ellos se realizaron obras adicionales a las señaladas en el contrato, lo que justificaba la contratación directa por mínima cuantía, estas obras adicionales no aparecen probadas justificadas, ni señaladas en las actas de liquidación de los mismos” (fl. 44 dorso).

Además, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la sanción disciplinaria, la Procuraduría volvió a examinar y comparar el objeto y las especificaciones de los contratos en cuestión y de nuevo concluyó que “las obras son idénticas sin que en ninguna de ellas tenga especificaciones técnicas que las diferenciara sustancialmente, que dieran lugar a una contratación directa de mínima cuantía (…) inobservó el principio de selección objetiva del contratista por lo que debió acudir a lo establecido en el artículo 24, numeral 2º, literal b) de la Ley 80 de 1993, subrogado por la Ley 1150 de 2007 (…) por cuanto los objetos contractuales eran los mismos, los elementos y cantidades de obra son idénticos” (fl. 92).

Sobre el tema, esta Corporación ha expresado que “cuando la contratación directa se realiza burlando el proceso licitatorio a través del fraccionamiento del contrato, es decir, buscando que ninguno de los contratos resultantes de dividir un mismo objeto supere el monto de la cuantía requerida para la licitación, se están desconociendo los principios que inspiran la contratación pública(22). Al respecto, aunque la conducta de fraccionar los contratos no está prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia y la doctrina han sido claras en que la prohibición está implícita si tenemos en cuenta los aspectos esenciales de los principios y reglas que informan el estatuto contractual […]. Finalmente, esta Corporación en sentencia del 3 de octubre de 2000(23), expresó que los principios de la contratación estatal se violan cuando “se celebran directamente varios contratos, cada uno de menor cuantía y todos con el mismo objeto, si sumadas sus cuantías resulta ser que se contrató un objeto único, por cuantía superior, que por lo mismo debió ser materia de licitación o concurso”(24).

Para la Corte Suprema de Justicia se configura indebido fraccionamiento de contratos “[…] en los eventos en los cuales la administración para eludir el procedimiento de licitación pública, divide disimuladamente el objeto del contrato con el ánimo de favorecer a los contratistas. En su demostración, deben confluir las circunstancias siguientes: i) Que sea posible pregonar la unidad de objeto en relación con el contrato cuya legalidad se cuestiona y, de ser así, ii) determinar cuáles fueron las circunstancias que condujeron a la administración a celebrar varios contratos, pues solo de esta manera se puede inferir si el actuar se cimentó en criterios razonables de interés público, o si por contraste, los motivos fueron simulados y orientados a soslayar las normas de la contratación pública”(25).

De las razones expuestas se colige que el señor Valencia Giraldo sí incurrió en indebida celebración de contratos, por la que fue sancionado.

En cuanto al cargo tercero, alega el demandante falta de valoración probatoria, no obstante, verifica la Sala que la entidad, en el acto sancionatorio inicial, motivó adecuada y suficientemente la decisión, en cuanto que los 19 contratos de transporte escolar que suscribió en forma directa el demandante con diferentes personas naturales se hicieron sin el cumplimiento de requisitos legales, no solo por haber eludido la licitación pública, sino porque debían hacerse con personas autorizadas y vehículos especiales para tal fin, de una antigüedad no mayor de 10 años, para no poner en peligro la integridad y la vida de los niños que usarían este servicio.

Así razonó la entidad: “Sumados los valores de los contratos nos daría un total de $ 152.819.764, suma que de conformidad con lo señalado en certificación expedida por la secretaría general y administrativa de la alcaldía municipal el 17 de abril [de 2009] (fl. 50, anexo 6) sobrepasa el valor señalado como menor cuantía de $ 13.913.201 por lo tanto procede la contratación mediante el proceso de licitación. Hay unidad de objeto, todos los contratos tienen por objeto contrato de prestación de servicio de transporte escolar. El rubro presupuestal al que se le imputó este gasto era el mismo 5.1.2.2.1. 01 educación con calidad y pertenencia, y los contratos fueron suscritos el mismo día 13 de febrero de 2009. […]. En lo que respecta a la prevalencia de los derechos de los niños, (…) ha quedado claro que en las declaraciones de los rectores de las instituciones beneficiarias, los vehículos no cumplen con la reglamentación exigida, puesto que no están diseñados para el servicio contratado, por las características consignadas en los contratos, estos son, camionetas de estacas, o vehículos tipo campero con capacidad limitada, y no tienen la capacidad para transportar los niños y niñas, tanto así que debió adaptar unas banquitas, como dicen los rectores para que estos pudieran acomodarse, además que se evidencia sobrecupo, de tal manera que hay eventos en los que deben viajar de pie, o en los que se han presentado incidentes con los niños, cayéndose de los vehículos en algunas ocasiones, sin que pasara a mayores, pero incidentes al fin y al cabo, lo anterior, verifica simplemente que los derechos de los niños y niñas alegados por el investigado, no son protegidos sino más bien vulnerados” (fls. 1988 y 1990, exp. disciplinario).

Sobre la regulación del transporte, la Procuraduría puso de presente que el demandante desconoció las circulares 13 de 28 de enero de 2008 y 12 de 2009, de la secretaría de educación departamental de Caldas, según las cuales los contratos de transporte escolar debían hacerse con empresas de servicio público reconocidas por la autoridad competente, de conformidad con los artículos 9º,11 y 16 de la Ley 336 de 1996 o estatuto de transporte y que el Decreto 805 de 2008 solo autoriza la prestación de dicho servicio en zonas rurales con personas naturales cuando se trata de municipios de hasta 30 mil habitantes y, según lo certificó el DANE (fl. 1735 cdno. 5 expediente administrativo), La Dorada cuenta aproximadamente con 70 mil, “[…] por lo que le era obligatorio contratar este servicio con empresas debidamente habilitadas, (…) y es que quedó demostrado probatoriamente que este requisito no existía para ninguno de los vehículos tal y como consta en los documentos que hacen parte del contrato, donde no se relaciona la habilitación para prestar el servicio y en la visita especial que se practicara en las instalaciones de la secretaría de tránsito de La Dorada a folios 243 a 243 (sic) anexo 33 […]. Además de lo anterior, la norma exige que los vehículos en los que se pretenda prestar el servicio no pueden tener una antigüedad mayor de 10 años, artículo 7º del Decreto 805 de 2008, y como puede observarse salvo los vehículos contratados por la señora Diva Ñungo Ospina la que suministra 2 vehículos, los demás superan los 10 años de antigüedad, lo que implica violación y desconocimiento de las normas que regulan el servicio público de transporte escolar” (fl. 1990 dorso cdno. 5 exp. adtvo.).

En los alegatos de conclusión ante esta Colegiatura (fls. 467 a 471) aduce el actor que la demandada no valoró el material probatorio con él que pretendía demostrar los motivos para haber contratado el servicio de transporte escolar como lo hizo (directamente) y hace mención concreta de las pruebas supuestamente omitidas, tales como el mapa de indicación de rutas de transporte escolar, certificación de los niños que se benefician, certificaciones de que el municipio de La Dorada no tiene empresas habilitadas para el servicio de trasporte escolar terrestre ni fluvial, solicitudes de padres de familia para que se contrate el servicio de transporte escolar, testimonio de los padres, según los cuales no les genera confianza entregar a sus hijas a la madrugada a un desconocido para que las lleve al colegio, certificación de los rectores que dan cuenta sobre la prestación del servicio en debida forma, los oficios de las empresas que no quisieron prestar el servicio por el pago irrisorio y el mal estado de las vías (fls. 467 y 468).

La aludida falta de apreciación de pruebas no existió. La entidad las evaluó y lo hizo de una manera más extensa al resolver el recurso de reposición contra la sanción impuesta. Precisamente el examen de las pruebas, contrario a lo señalado por el actor, permitió a la Procuraduría poner de presente graves irregularidades, no solo en la contratación del transporte escolar sino en la prestación del servicio mismo, durante el que se demostraron hechos y comportamientos de algunos prestadores del servicio que atentaban contra la seguridad, integridad y dignidad de los menores, quienes deben ser objeto de protección especial en todas sus dimensiones. Las autoridades administrativas o judiciales no pueden ser indiferentes frente a actos que vulneren los derechos de los niños, como en este caso, que al amparo de argucias meramente formales se pretende dar viso de legalidad a una realidad contraria a derecho, que involucra menores de edad.

La Procuraduría puso en evidencia que el transporte escolar contratado por el alcalde, ahora demandante, presentaba graves falencias y anomalías, según el testimonio de diferentes rectores de instituciones educativas. Citó, por ejemplo, que la docente y rectora de la institución educativa El Purnio del municipio de La Dorada declaró en el curso de la investigación disciplinaria que: “[…] en la camioneta de estacas los niños iban de pie y algunas veces se cayeron, en los demás vehículos iba sentaditos pero “apretujaditos” (sic), en las lanchas sí iban sentaditos con sus chalecos salvavidas y las lanchas tenían techos. Refirió que hubo inconvenientes con los contratistas por lo que informó… mediante un oficio, el señor William Tabares figuraba con un [sic] buseta pero nunca la realizó [sic], esa ruta la cubría Marino y los niños siempre llegaban tarde porque un solo transporte tenía que hacer dos rutas. Dijo que en el oficio remitido a la alcaldía se extrañó que le hubieran renovado el contrato al señor William Tabares, ya que durante el primer contrato había queja de mal comportamiento con las niñas de lo cual era conocimiento del dr. Pedro Zárate subsecretario de educación e interventor del contrato, razón por la cual no certificó un servicio satisfactorio. Comentó que las quejas de mal comportamiento del señor Tabares la presentó la señora madre de la niña Leidy González porque dicho señor intentó tocarle los senos a la niña, y a pesar de informar el hecho, el señor continuó con el servicio. La camioneta de estacas no les gustaba a los niños porque los compañeros les decían burros, caballos, mulas yeguas porque iba de pie en el área de las estacas y en una ocasión el niño Jesús López se subió en la parrilla que está encima de la cabina y el señor iba subiendo y cuando frenó el niño cayó encima de sus compañeritos y se lastimó un tobillo. Así mismo expuso que en ese transporte los niños se agredían constantemente porque los niños iban a tras solitos y no había un adulto que los controlara, en los demás transportes quien controlaba era el mismo conductor” (fls. 96 a 97).

También hizo referencia la Procuraduría a la declaración de la rectora de la institución educativa El Japón, según la cual “[…] La ruta del Brasil la tenía don Abelardo con un campero Toyota color gris transportaba 10 estudiantes. Para el segundo semestre cambia la ruta de don Hernán y se la asigna a la señora Joanna, la conducía el señor Nelson Cardona en un vehículo Toyota muy antiguo blanca cabinada, trasportaba 35 estudiantes que tenía don Hernán. Comentó que los niños no iban sentados, los que son doble cabina les tocaba ahí, a pie porque por cupo les tocaba así. […] Señaló que hubo inconvenientes con el señor que hizo la ruta de El Tigre llegaba tarde a recoger a los estudiantes y no informaba; ella se enteraba porque los estudiantes no llegaban al colegio y se les realizó llamado de atención por esta situación empezó a utilizar al compañero de la otra ruta para que le transportara los estudiantes y metía a las dos rutas en un solo carro, otras veces llegaba ebrio o enguayabado a recoger los niños” (fl. 99).

Tuvo en cuenta en igual forma la declaración de otro rector, el de la institución educativa Guarinocito, quien “sostuvo que [de la ruta escolar] en una oportunidad se cayó un niño de la Dimax, de Evert Contreras, se cayó hacia atrás pero no fue de gravedad, solo se raspó y no hubo fracturas” (fl. 99).

Merece destacar que la entidad practicó además una visita especial para verificar el estado de las vías por las que se cumplían las rutas escolares (fls. 268 a 273, anexo 33, exp. adtvo.), la cual fue apreciada en conjunto con las demás pruebas que recaudó, tal como se observa en el acto que resolvió el recurso de reposición contra la sanción (fl. 102), en el que la Procuraduría señaló: “Este Despacho procede a realizar una apreciación de la prueba basados [sic] en los principios de la sana crítica donde se pudo comprobar con exactitud que los vehículos con los cuales se prestaba el servicio de transporte escolar eran vehículos particulares no vinculados a empresas habilitadas para la prestación el servicio público de transporte especial, que debe ser autorizado [sic] por el Ministerio de Transporte, ni tenían permiso de la autoridad municipal para operar dentro de su jurisdicción, como lo exigen los artículos 1º, 3º y 7º del Decreto 805 de 2008”.

No se puede olvidar que la necesidad de transportar niños en escolaridad, como sujetos de especial protección constitucional, no admite cualquier medio de transporte (ilegal), como erradamente lo quiere presentar el demandante, quien ni siquiera demostró haber intentado la licitación pública para contratar el servicio. Las excusas que aduce, como la inexistencia de empresas de transporte púbico, no justifican en modo alguno la violación del régimen de contratación pública y menos cuando de adquirir el servicio de transporte escolar se trata, pues el criterio primordial a seguir por las autoridades competentes debe ser el de la preservación y protección del interés prevaleciente y superior del menor, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional(26).

Según lo ha desarrollado la Corte Constitucional, “los niños, en virtud de su falta de madurez física y mental —que les hace especialmente vulnerables e indefensos frente a todo tipo de riesgos—, necesitan protección y cuidados, tanto en términos materiales, psicológicos y afectivos, como en términos jurídicos para garantizar su desarrollo armónico e integral y proveer las condiciones que necesitan para convertirse en miembros autónomos de la sociedad” (Sent. T-260/2012), protección que fue desconocida por el accionante al contratar el servicio de transporte escolar sin sujeción a la reglamentación especial prevista.

Como reflexión común a los dos capítulos anteriores, la Sala pone de presente que no se puede perder de vista que la escogencia del contratista se debe efectuar, por regla general, a través de licitación pública (L. 1150/2007, art. 2º, num. 1º), es decir, que la excepción de no acudir a ella es solo en los eventos señalados por la ley, no obstante, en el caso sub examine no se justificó antes de acudir a contratar en forma directa por el demandante, el porqué se prescindió del procedimiento de licitar públicamente el servicio de transporte escolar si el valor de los contratos individuales y directos ascendió a $ 152.891.764 y este procedimiento era obligatorio a partir de una cuantía de $ 139.131,99. Otro tanto aconteció frente a los 3 contratos de obra fraccionados, que totalizaban $ 38.316.140 (fl. 44), suma que ameritaba aplicar el procedimiento de selección abreviado (no directo) en vista de que superaba la cuantía de los $ 13.913.201, que regían para el municipio en ese entonces, como certificó la secretaría general y administrativa del propio ente municipal el 17 de abril de 2009 (fl. 50, anexo 6). Otra cosa son las excusas que pretende hacer valer tardíamente ya en sede judicial en las que el actor persigue imponer su apreciación subjetiva y personal sobre la forma de interpretar y aplicar el régimen de contratación estatal, en oposición a la ley y la jurisprudencia.

El cargo cuarto, que también motivó la sanción disciplinaria al actor, se concretó en que como alcalde de La Dorada suscribió en forma irregular el 24 de diciembre de 2008 dos contratos de consultoría de manera directa y fraccionada con la ingeniera Carolina Lozano Castellanos, que suman $ 20.000.000 (uno por $ 9.000.000 y el otro por $ 11.000.000), que tenían por objeto el diseño de las redes eléctricas de baja tensión para las instituciones educativas Francisco de Paula Santander y Antonio José de Sucre “[…] con la finalidad de evitar el procedimiento señalado en la ley, cual es el concurso de méritos, toda vez que los dos objetos contractuales son los mismos, por lo que no había lugar a la contratación directa como fue hecha, el municipio debió contratar por el procedimiento del concurso de méritos y haber hecho la selección del contratista como lo señala la ley” (fl. 5).

El accionante considera que no hubo fraccionamiento, ni por consiguiente falta disciplinaria, en razón a que no existía unidad natural de objeto, por cuanto los diseños contratados eran para dos escuelas distintas, en lugares diferentes del municipio, con especificaciones técnicas disímiles, y cada estudio podía adelantarse en forma independiente, sin depender uno del otro.

No obstante, la Procuraduría explicó, con apoyo en la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que en este caso no se trató de realizar obras, sino de la elaboración de diseños de redes eléctricas de baja tensión para dos escuelas, asunto que requiere conocimiento y experiencia de personas naturales o jurídicas, de ahí que la selección debe hacerse por concurso de méritos, y “[…] hay unidad de objeto puesto que se trata de un trabajo intelectual, razón por la que no existía justificación legal para romper la unidad de objeto contractual por lo que debió suscribirse un solo contrato… en la medida en que el valor de los contratos, se encontraba por encima de los montos que se fijaron para efectuar contratación de mínima cuantía” (fl. 56 dorso); añadió que según la visita especial realizada el 26 de enero de 2010 a la entidad territorial, los funcionarios de investigaciones especiales de la Procuraduría concluyeron que “[…] el diseño contratado corresponde a los mismos elementos a saber diseño de la acometida general y la red interna lo cual puede verse en los estudios de conveniencia y oportunidad y los informes de consultoría que trata sobre los mismos productos” (las subrayas son del texto original) (fl. 57), todo lo cual ameritaba que la contracción se realizara por concurso de méritos, y no en forma directa, de acuerdo con el artículo 2º (num. 3º) de la Ley 1150 de 2007(27), en vista de que los dos contratos en cuestión sumaban $ 20.000.000 y según la certificación de la secretaría general y administrativa de la alcaldía del municipio, la contratación por mínima cuantía para ese momento iba únicamente hasta por $ 12.922.000 (fl. 97, cdno. 1, expediente disciplinario).

Por otra parte, aduce el accionante que en los contratos cuestionados no se demostró provecho ilícito para sí ni para un tercero y tampoco detrimento patrimonial para el municipio, pero tal excusa no desvanece la ilicitud sustancial de las conductas constitutivas de falta disciplinara que ameritaron la sanción en razón a que los servidores públicos están obligados a actuar bajo los principios de legalidad, responsabilidad y competencia, de acuerdo con el artículo 6º de la Constitución Política.

Para la Sala no hay duda de que las conductas por las cuales fue sancionado disciplinariamente el demandante, atribuidas en los cargos dos, tres y cuatro del pliego, se tipifican en el artículo 410 del Código Penal, Ley 599 de 2002, que es del siguiente tenor: “ART. 410.—Contrato sin el cumplimiento de requisitos legales. El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales o lo celebre o liquide si verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos, incurrirá en prisión de cuatro a doce años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años”, que satisface la remisión hecha por el artículo 48 (num. 1º) de la Ley 734 de 2002, en cuanto considera que son faltas gravísimas realizar una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función pública o cargo, o abusando del mismo.

Sin embargo, la anterior circunstancia no hace que al procedimiento disciplinario se le deba dispensar el mismo trato que exige el proceso penal para edificar la responsabilidad, como lo reclama el demandante, porque uno y otro son diferentes, pese a ciertas similitudes, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional “[…] mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una función(28) de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción(29) tiene una función preventiva y correctiva para garantizar las efectividad de los principios y fines que se deben observar en el ejercicio de la función pública” (Sent. C-720/2006).

Concluye la Sala entonces que las decisiones administrativas demandadas se apoyaron en pruebas regularmente aportadas a la investigación disciplinaria, cuya apreciación integral de los testimonios, documentos e inspecciones llevaron a la convicción a la entidad de que el accionante cometió las faltas por las que resultó destituido. En los actos administrativos cuestionados se hizo un análisis de las piezas procesales y se explicó y justificó el porqué la autoridad disciplinaria dio credibilidad a unas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con el razonamiento, no implica que se hayan configurado los cargos de falsa motivación, expedición irregular, violación del debido proceso y de la presunción de inocencia, e incongruencia. Por consiguiente, los reparos invocados no prosperan.

2.7.3. El Procurador General de la Nación tenía competencia para adelantar la actuación disciplinaria en única instancia.

Arguye el accionante que el citado funcionario no tenía competencia para conocer en única instancia de la investigación, de conformidad con los artículos 75 (num. 2º) y 76 (num. 11, letra a) del Decreto 262 de 2000, sino que recaía en el procurador regional del departamento de Caldas, para garantizar la doble instancia.

La Constitución Política, en el artículo 277, le atribuye al Procurador General de la Nación la función de vigilar la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular, “por sí o por medio de sus delegados y agentes”.

Congruente con lo anterior, el artículo 7º del Decreto 262 de 2000 dispone:

Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones:

(…)

17. Asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios e intervenir ante las autoridades judiciales o administrativas cuando la importancia o trascendencia del asunto requieran su atención personal.

Los procesos disciplinarios que asuma el Procurador General de la Nación serán de única instancia.

Esta competencia fue examinada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-429 de 2001 y la halló ajustada al ordenamiento superior, pues consideró que “En lo que respecta al inciso 2º del numeral 17 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, que establece que los procesos disciplinarios que asuma el Procurador General de la Nación serán de única instancia, no lesiona el ordenamiento supremo, […] Que tales procesos tengan solamente una instancia tampoco lesiona los artículos 29 y 31 Superiores, pues siendo el Procurador General la máxima autoridad de la entidad que dirige y el supremo director del Ministerio Público no tiene otra instancia superior y, por ende, sus decisiones solamente están sujetas a las acciones contencioso administrativas establecidas en las normas pertinentes, las cuales pueden ser ejercidas por los procesados disciplinariamente, cuando consideren que se les han vulnerado sus derechos”.

De modo que si la Constitución Política le otorgó al Procurador General de la Nación la atribución de vigilar por sí mismo la conducta de los servidores públicos y así lo ratificó el artículo 7º (num. 17) del Decreto 262 de 2000, mal haría aceptarse el argumento del actor según el cual la actuación disciplinaria es nula por las causales previstas en el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 porque, en su criterio, dicho funcionario no tenía atribuciones.

Tampoco es cierto que “no existió ninguna motivación” (fl. 496) para que el jefe del organismo de control asumiera directamente la investigación disciplinaria contra el demandante, porque desde la indagación preliminar, abierta el 19 de febrero de 2009 (fl. 66 cdno. 1 exp. disciplinario), expuso las razones para asumir el conocimiento, dada la importancia o trascendencia del asunto, por “[…] posibles irregularidades de carácter contractual, presupuestal y administrativo en diversos municipios del departamento de Caldas; se señala en el escrito de queja el posible direccionamiento de la contratación del municipio del La Dorada Caldas por parte de líderes políticos de la región que en la actualidad se encuentran recluidos en centros penitenciarios, a través de comunicaciones vía internet y por visitas del alcalde de La Dorada a la cárcel La Picota. Así mismo se cuestionan las facultades extraordinarias que el concejo municipal le otorga al alcalde del municipio de La Dorada, mediante las cuales puede crear, modificar, o adicionar rubros de presupuesto sin la intervención de la corporación, igualmente se pone de presente anomalías en cuanto a los contratos de prestación de servicios, asesorías profesionales y la forma de contratar el personal del hospital de La Dorada Caldas” (fl. 66, cdno. 1 exp. disciplinario).

Los hechos no podían catalogarse de poca significancia, como para que el señor procurador general no pudiera asumir directamente la competencia del caso, al punto que al momento de abrir la investigación disciplinaria (el 2 de abril de 2009, fl. 132, exp. adtvo.), halló motivos suficientes para suspender provisionalmente del cargo a un notable grupo de altos dignatarios de la administración municipal de La Dorada, estos es, al alcalde municipal (aquí demandante), a los secretarios de planeación, hacienda, salud y a la directora administrativa; adicionalmente encontró mérito para compulsar “copias penales y disciplinarias” a la Fiscalía General de la Nación contra el director de La Picota, los servidores públicos de la administración departamental de Caldas involucrados en la queja respecto de la alcaldía de La Dorada, por la gravedad y trascendencia las presuntas anomalías investigadas (fl. 157, exp. adtvo.).

De manera que, bien podía el Procurador General de la Nación asumir la investigación disciplinaria, como en efecto lo hizo, en ejercicio de las atribuciones previstas en la norma constitucional mencionada y en el numeral 17 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, por la importancia o trascendencia del asunto, por estar involucrados funcionarios de alto nivel del municipio de La Dorada (Caldas) implicados presuntamente en “una red cibernética entre la celda de Enrique Emilio Ángel en La Picota y el despacho del alcalde de La Dorada (…) acuerdan y trazan toda la estrategia financiera y de contratación que se debe ejecutar en el municipio”, según la queja anónima con base en la cual la entidad inició a la actuación disciplinaria (fl. 2 exp. adtvo.).

La posibilidad de que en virtud de los artículos 75 y 76 del Decreto 262 de 2000 los procuradores regionales y provinciales tuvieran la competencia para investigar a los alcaldes, no significa que en el sub lite se haya vulnerado el principio de igualdad del actor, que siendo uno de estos, la investigación la haya asumido el procurador general, pues la evidente importancia, trascendencia e impacto que revestía el caso para sociedad ameritaba la intervención directa del alto funcionario, amén de que por tales razones la Constitución y la ley así se lo permiten, como lo muestra la indiscutible realidad fáctica consignada en la motivación de los actos de apertura de la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria junto con las pruebas que las soportan, que hemos referido.

Lo anterior descarta (o por lo menos no hay prueba) que el citado funcionario haya procedido de manera arbitraria, caprichosa, con desviación de poder o falsa motivación; la decisión no solo goza de apariencia de buen derecho, si no que se muestra razonada y razonable, y al amparo del orden jurídico iusfundamental.

2.7.4. Ausencia de violación del debido proceso; la investigación disciplinaria podía adelantarse por el procedimiento ordinario previsto en el Código Disciplinario Único, tal como se hizo.

Sostiene el actor que como la actuación fue conocida directamente por el procurador general, debió adelantarse por el procedimiento disciplinario especial descrito en los artículos 182 a 191 de la Ley 734 de 2002 y no por el ordinario.

Para negar este cargo, basta lo expuesto en el acápite anterior, a lo que se añade que no existe ninguna disposición según la cual cuando el Procurador General de la Nación asume la actuación sea obligatorio aplicar el procedimiento disciplinario especial consagrado en los artículos 182 a 191 de la Ley 734 de 2002, por cuanto este tiene cabida únicamente “Cuando la conducta por la cual se procede sea alguna de las previstas en el artículo 278, numeral 1º, de la Constitución Política” (art. 182 ib.), es decir, por “infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e debido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o funciones” (C.P., art. 278, num. 1º), entre otras faltas, que no fueron atribuidas al demandante, por lo tanto, resulta un desacierto que reclame este procedimiento especial.

Ahora, carece de sentido práctico y jurídico que el actor considere que los actos demandados sean nulos porque en la actuación administrativa no se siguió el mencionado procedimiento disciplinario especial (por audiencias) previsto en los artículos 182 a 191 del Código Disciplinario Único, diseñado por la ley para surtirse en un breve lapso de 27 días hábiles, si lo cierto es que gozó de otro trámite favorable y garantista, que era el aplicable, más amplio en sus etapas, como lo fue el procedimiento ordinario, al amparo del cual tuvo mejores y mayores oportunidades procesales para ejercer los derechos de contradicción y defensa, y así lo hizo, cuanto más si amplió el espectro de estas garantías constitucionales, que no menoscabarlas. Así, el artículo 156 de la Ley 734 de 2002 para el momento de los hechos señalaba, por ejemplo, que “El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura”. Por consiguiente, no existió vulneración del derecho al debido proceso.

2.7.5. Ausencia de vulneración del debido proceso por falta notificación del acto de apertura de indagación preliminar: no estaban identificados los presuntos responsables.

Manifiesta el accionante que el acto de 18 de febrero de 2009, que ordenó la apertura de la indagación preliminar, no le fue notificado (fl. 504). Considera que tal omisión no le permitió conocer las actuaciones surtidas en dicha etapa, tampoco aportar ni controvertir las pruebas que tenía el ente investigador para abrirle investigación, especialmente lo concerniente al allanamiento realizado a la cárcel La Picota, que de haberlas conocido, hubiera dado su versión libre de los hechos y pronunciado frente al material recaudado.

Al respecto, observa la Sala que la indagación preliminar no se ordenó contra persona determinada alguna o específicamente contra el demandante, evento en el cual sí resultaría obligatoria la notificación personal de la decisión, tal como lo ordena el artículo 110 del Código Disciplinario Único(30). No obstante, se puede constatar que en el acto de apertura de dicha averiguación previa, el 18 de febrero de 2009, el Procurador General de la Nación resolvió: “1. Abrir indagación preliminar en averiguación de responsables, con el objeto de determinar la ocurrencia de los hechos, si son constitutivos de falta disciplinaria, establecer los motivos determinantes, circunstancias de modo tiempo y lugar […] 4. Por la secretaría de la dirección nacional de investigaciones especiales, una vez identificados los posibles servidores involucrados, notificarlos de la determinación tomada en esta providencia, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno, que tienen derecho a designar defensor de oficio […]. Para tal efecto, en su momento se librarán las respectivas comunicaciones indicando la decisión tomada y a (sic) la fecha de la providencia” (fls. 1 a 3, cdno. 1, exp. adtvo.).

De manera que en ese momento el ente investigador no tenía identificados, ni establecidos o individualizados los posibles servidores involucrados, por consiguiente, no dispuso la notificación personal contra persona determinada. La actuación así desarrollada es compatible con el artículo 150 del Código Disciplinario Único, según el cual, en caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria, se ordenará una indagación preliminar, que tendrá como fines “verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o se ha actuado al amparo de la causal de exclusión de responsabilidad” y la “identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria” (se destaca).

En este escenario, el cargo formulado por el demandante no tiene el ímpetu argumentativo suficiente para invalidar la actuación administrativa en general, y es claro que durante la investigación disciplinaria ejerció con ahínco y perseverancia el derecho de defensa, especialmente sobre los aspectos que motivan esta censura. Así, tan pronto fue notificado el 2 de abril de 2009(31) de la apertura de investigación disciplinaria y de la suspensión provisional como alcalde de La Dorada (Caldas) por parte de la Procuraduría, pidió fotocopia de los 1.374 folios que componían el expediente disciplinario(32), y le fueron entregadas; interpuso recurso de reposición contra el acto de suspensión del cargo, decisión que fue confirmada(33); se le notificó personalmente el pliego de cargos el 23 de octubre de 2009(34), después de ello, a través de su apoderado, solicitó nuevamente fotocopia del expediente(35) y se le suministró(36); presentó descargos en los que cuestionó ampliamente la investigación, pidió pruebas y opuso nulidad de lo actuado(37), que no prosperó(38), instauró acción de tutela por violación al debido proceso, la intimidad, el trabajo y al mínimo vital, y el Tribunal Administrativo de Caldas se la negó(39); promovió recurso de reposición contra la sanción(40), por mencionar algunas actuaciones en la que materializó repetidamente el derecho de defensa.

De manera que la Sala arriba a la convicción de que en la actuación disciplinaria objeto de examen no se comprobó la existencia de irregularidades sustanciales que afectaran el debido proceso y el derecho de defensa o los demás derechos del investigado. Esta Corporación ha reiterado que “… no cualquier motivo de desavenencia que se plantee puede tener el alcance para configurar la nulidad de los actos impugnados, debe tratarse de supuestos que sean posibles de demostrarse y que además resulten relevantes jurídicamente con los que se pueda vislumbrar una vulneración protuberante a los derechos fundamentales de los disciplinados, no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia, en donde se debatan nuevamente las pruebas”(41). Por consiguiente, este cargo tampoco prospera.

2.7.6. Se respetó el principio de congruencia entre los cargos y la sanción disciplinaria.

El demandante acusa de incongruencia los actos demandados. Al respecto aduce: “Nótese que la condena se sustenta en el delito de fraccionamiento de contratos y contratos sin el lleno de requisitos legales, situación que nunca se ventiló sino hasta en el pliego de cargos. […] En conclusión, no existe congruencia entre lo que se estaba investigando (concierto para delinquir) y lo fallado (contratos sin el lleno de requisitos legales, de fraccionamiento de contratos), ya que no puede ser probado que una institución como lo es la Procuraduría General de La Nación, se ampare en el término genérico presuntas irregularidades administrativas y contractuales para investigar y sancionar cualquier conducta que se encuentre durante el desarrollo de una investigación disciplinaria” (fls. 503 a 504).

Para la Sala, el reproche planteado por el actor carece de sustento fáctico y jurídico. Empieza la Sala por aclarar que el pliego de cargos se formula en la investigación disciplinaria, no en la etapa de indagación preliminar, como erradamente lo expone el apoderado. Aquella es precisamente una de las maneras como se evalúa la investigación (la otra es ordenar el archivo), según el artículo 161 del Código Disciplinario Único(42). También es claro que “El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas hasta antes del fallo de primera o única instancia por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente”, como lo estipula el artículo 165 ibídem, lo cual tiene sentido, pues como lo ha explicado la Corte Constitucional, “En primer lugar, la calificación que se realiza en el pliego de cargos es provisional, y es de su esencia que así sea. En efecto, la finalidad del proceso disciplinario es la de esclarecer lo ocurrido, buscar la verdad real y formular un reproche en tal sentido. De lo anterior se desprende que el funcionario o corporación a cuyo cargo se encuentra la decisión final debe estar en condiciones de modificar, parcial o totalmente, las apreciaciones con base en las cuales se dio principio al proceso. En segundo lugar, el carácter provisional de la calificación de una falta disciplinaria se aviene con la garantía del debido proceso, toda vez que mantiene la presunción de inocencia del procesado en cuanto a la falta por la cual se lo acusa, presunción únicamente desvirtuable mediante el fallo disciplinario por medio del cual se impone una determinadas sanción” (Sent. C-1076/2002).

Revisada la actuación disciplinaria, la Sala encuentra colmado el principio de congruencia, en virtud de que en el pliego se le formularon cuatro cargos al demandante: uno (1) por la conducta que concuerda con el delito de “concierto para delinquir” y tres (3) por conductas señaladas en el Código Penal como “contratos sin el cumplimiento de requisitos legales” (fls. 1025 a 1030, cdno. 5 exp. adtvo.), y al final del procedimiento la entidad declaró no probado el primero y absolvió al demandante de responsabilidad; respecto de los demás, por celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales, lo halló responsable y en consecuencia le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años, en congruencia con la acusación inicial. Todo ello se puede constatar en la motivación de los actos acusados (fls. 2 a 75). De lo anterior se tiene que la acusación por incongruencia no prospera.

Al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, la Sala negará las súplicas de la demanda.

2.8. Otros aspectos procesales.

2.8.1. Condena en costas.

No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación(43), la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.

2.8.2. Devolución de expediente administrativo disciplinario.

Una vez en firme esta providencia, devuélvase al despacho del señor Procurador General de la Nación el expediente administrativo del demandante, con todos los cuadernos que lo componen, a que se refiere la comunicación de 2 de abril de 2018 (fls. 455 a 456), con el cual fue remitido a esta Corporación en condición de préstamo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NIÉGANSE las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, incoada por el señor Sebastián Valencia Giraldo contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, conforme a la parte motiva.

2. No condenar en costas a la parte demandante.

3. En firme esta providencia, ARCHÍVENSE las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y cúmplase.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha».

(5) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 4 de agosto de 2010, exp. 2010-00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(6) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 18 de mayo de 2011, exp. 2010-00020- 00 (0145-10), M.P. Víctor Remando Alvarado Ardila.

(7) Dictado dentro del expediente 11001031500020170258200, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, con el que se dejó sin efecto el fallo de 27 de julio de 2017, a través del cual esta Sala había declarado la caducidad de la acción.

(8) “ART. 148.—Atribuciones de policía judicial. De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Constitución Política, para el cumplimiento de sus funciones, la Procuraduría General de la Nación tiene atribuciones de policía judicial. En desarrollo de esta facultad, el Procurador General y el director nacional de investigaciones especiales podrán proferir las decisiones correspondientes.
El Procurador General de la Nación podrá delegar en cualquier funcionario de la Procuraduría, en casos especiales, el ejercicio de atribuciones de policía judicial, así como la facultad de interponer las acciones que considere necesarias. Quien hubiere sido delegado podrá proferir las decisiones que se requieran para el aseguramiento y la práctica de pruebas dentro del proceso disciplinario.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, para efecto del ejercicio de las funciones de policía judicial establecidas en el inciso final del artículo 277, el Procurador General de la Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas en el trámite procesal”.

(9) Condenado el 8 de agosto de 2008 a 45 meses de prisión por concierto para delinquir agravado (fl. 139).

(10) Notificado personalmente al actor el 3 de abril de 2009, folio 457, cdno. 3.

(11) Practicadas en múltiples ocasiones y de las cuales se levantaron las respectivas actas, visibles en cuadernos original 2 y 4 (fls. 821, 842, 860), entre otras.

(12) Notificado por edicto desfijado el 16 de octubre de 2009 (fl. 1340, cdno. 6 adtvo.); y personalmente el 23 de octubre de 2009 (fl. 1108, cdno. 5 adtvo.).

(13) “ART. 2º—De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: […] 2. Selección abreviada. La selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual […]. Serán causales de selección abreviada las siguientes: […] b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.
Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 salarios mínimos legales mensuales e inferiores a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 850 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 850.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 650 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 400.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 450 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 280 salarios mínimos legales mensuales”.

(14) Notificada al actor en el estado de 7 de diciembre de 2009, folio 1385 ídem.

(15) Sentencia T-051 de 2016.

(16) “ART. 220.—Fundamento para la orden de registro y allanamiento. Sólo podrá expedirse una orden de registro y allanamiento cuando existan motivos razonablemente fundados, de acuerdo con los medios cognoscitivos previstos en este código, para concluir que la ocurrencia del delito investigado tiene como probable autor o partícipe al propietario, al simple tenedor del bien por registrar, al que transitoriamente se encontrare en él; o que en su interior se hallan los instrumentos con los que se ha cometido la infracción, o los objetos producto del ilícito”.
“ART. 221.—Respaldo probatorio para los motivos fundados. Los motivos fundados de que trata el artículo anterior deberán ser respaldados, al menos, en informe de policía judicial, declaración jurada de testigo o informante, o en elementos materiales probatorios y evidencia física que establezcan con verosimilitud la vinculación del bien por registrar con el delito investigado.
Cuando se trate de declaración jurada de testigo, el fiscal deberá estar presente con miras a un eventual interrogatorio que le permita apreciar mejor su credibilidad. Si se trata de un informante, la policía judicial deberá precisar al fiscal su identificación y explicar por qué razón le resulta confiable. De todas maneras, los datos del informante serán reservados, inclusive para los efectos de la audiencia ante el juez de control de garantías (el texto en cursiva y resaltado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional en Sentencia C-673 de 2005).
Cuando los motivos fundados surjan de la presencia de elementos materiales probatorios, tales como evidencia física, vídeos o fotografías fruto de seguimientos pasivos, el fiscal, además de verificar la cadena de custodia, deberá exigir el diligenciamiento de un oficio proforma en donde bajo juramento el funcionario de la policía judicial certifique que ha corroborado la corrección de los procedimientos de recolección, embalaje y conservación de dichos elementos”.
“ART. 14.—El artículo 222 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, quedará así:
ART. 222.—Alcance de la orden de registro y allanamiento. La orden expedida por el fiscal deberá determinar los lugares que se van a registrar. Si se trata de edificaciones, naves o aeronaves que dispongan de varias habitaciones o compartimentos, se indicará expresamente cuáles se encuentran comprendidos en la diligencia. De no ser posible la descripción exacta del lugar o lugares por registrar, el fiscal deberá indicar en la orden los argumentos para que, a pesar de ello, deba procederse al operativo. En ninguna circunstancia podrá autorizarse por la Fiscalía General de la Nación el diligenciamiento de órdenes de registro y allanamiento indiscriminados, o en donde de manera global se señale el bien por registrar”.

(17) Sentencia de 11 de febrero de 2016, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, exp. 11001-03-25-000-2011-00711-00(2703-11).

(18) Sentencia de 9 de agosto de 2016, C.P. William Hernández Gómez, rad. 110010325000201100316 00.

(19) Se refirió expresamente al oficio de 4 de noviembre de 2009, suscrito por el inspector fluvial de Puerto Salgar, por medio del cual certificó la inexistencia de la empresa de trasporte escolar del municipio; de los testimonios de Lucía Romero y Alba Lucía Rivero que dieron cuenta de la necesidad del trasporte escolar, de las conclusiones a las que llegó respecto de las 19 rutas escolares.

(20) “ART. 88.—Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción contencioso administrativa […]”.

(21) “ART. 2º—De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: […] 2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos. casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual. […] Serán causales de selección abreviada las siguientes: […] b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.
Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 salarios mínimos legales mensuales e inferiores a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 850 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 850.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 650 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 400.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 450 salarios mínimos legales mensuales.
Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 280 salarios mínimos legales mensuales”.

(22) Dicho fraccionamiento estaba expresamente prohibido por el artículo 56 del Decreto 222 de 1983.

(23) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Darío Quiñónez Pinilla, sentencia de 3 de octubre de 2000; rads. AC-10529 y AC-10968.

(24) Sentencia de 31 de enero de 2011, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz, rad. 25000-23-26-000-1995-00867-01 (17767).

(25) Sentencia 30933 de 26 de mayo de 2010, Sala de Casación Penal.

(26) Corte Constitucional, Sentencia T-200 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

(27) “ART. 2º—De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: […]
3. Concurso de méritos. Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En este último caso, la conformación de la lista de precalificados se hará mediante convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso.
De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo de estos procesos de selección, las propuestas técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante un jurado plural, impar deliberante y calificado”.

(28) Código Penal, Ley 599 de 2000, “ART. 4º—Funciones de la pena. La pena cumplirá las funciones de prevención general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al condenado.
La prevención especial y la reinserción social operan en el momento de la ejecución de la pena de prisión”.

(29) Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, “ART. 16.—Función de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública”.

(30) “Se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo”.

(31) Folio 156, cdno. original 1, y folio 1108, cdno. original 5.

(32) Folios 155 a 156, cdno. original 1.

(33) Folio 570, cdno. original 1.

(34) Folio 1108, cdno original 3.

(35) Folio 1114, cdno. original 5.

(36) Folio 1118, cdno. original 5.

(37) Folios 1145 a 1186, cdno. original 6.

(38) Folios 1344 a 1371, cdno. original 6.

(39) Folios 800 a 812, cdno. original 4.

(40) Folios 2034 a 2043, cdno. original 9.

(41) Sentencia de 18 de febrero de 2016, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, rad. 11001-03-25-000-2011-00276-00 (0986-11).

(42) “ART. 161.—Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 156”.

(43) Sentencia del 18 de febrero de 1999, rad. 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.