Sentencia 2011-00172 de mayo 4 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00172-01 [20605]

Demandante: Siderúrgica nacional Sidenal

Demandado: Municipio de Tocancipá

Asunto: Valorización por beneficio local

Fallo

Bogotá, D.C., cuatro de mayo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, a la Sala le corresponde establecer la legalidad de la resoluciones 0012 del 24 de mayo de 2010, «por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local establecida en los acuerdos 14 de 2009, 03 y 04 de 2010» y de la Resolución 089 del 25 de mayo de 2011, «por medio de la cual se resuelve recurso de reconsideración», expedidas por el Gerente Financiero del Municipio de Tocancipá.

Se advierte que frente a la controversia planteada en el presente asunto, la Sala se ha pronunciado en anteriores oportunidades, por las mismas razones de hecho y de derecho que ahora se discuten, motivo por el cual se reiterará el criterio expuesto en esas providencias(7).

Nulidad de los actos administrativos demandados por falta de competencia

Al respecto, la demandante alegó que la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá no tenía competencia al momento de la expedición de la resolución que fijó la contribución de valorización sobre el predio de su propiedad, en razón a que el artículo 8 del Acuerdo 014 de 2009 del Concejo Municipal de Tocancipá estableció un plazo de tres meses para que la Administración expidiera el acto que asignara la contribución, sin embargo, vencido ese plazo el 7 de diciembre de 2009, el ente demandado no había hecho uso de las atribuciones que le fueron conferidas.

Recalcó que el plazo de tres meses dispuesto por el acuerdo en mención no podía ser extendido, como lo pretendió el Concejo Municipal de Tocancipá mediante los acuerdos 03 y 04 de 2010, ya que solo pueden ser prorrogados los plazos no vencidos, por lo que, lo procedente en este caso era expedir un nuevo acto administrativo en el que se dispusiera de un nuevo plazo y no modificar el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 con el único fin de ampliar un término que expiró.

En el caso concreto, mediante el Acuerdo 014 del 7 de septiembre de 2009, el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras específico, para lo cual determinó el plan de obras a construir, su costo, fijó el monto distribuible y adoptó el método para la distribución de la contribución.

En el artículo 8º del acuerdo en mención, el ente municipal dispuso que la asignación de la contribución de valorización estaba a cargo de la Gerencia Financiera y que, para el efecto, esa dependencia debía expedir los actos correspondientes «dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del acuerdo», así(8):

ART. 8º—Asignación del monto distribuible. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del presente Acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

Posteriormente, el Concejo Municipal de Tocancipá modificó el artículo 8 del Acuerdo 014 de 2009, con la expedición del Acuerdo 03 del 2 de marzo de 2010, en el que estableció un término de dos meses, contados a partir de la aprobación del Acuerdo, para que la Gerencia Financiera expidiera los actos de asignación de la contribución, en los siguientes términos(9):

ART. 1ºModifícase el Artículo 8º del Acuerdo 14 de 2009, “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” el cual quedará así: ART. 8º—Asignación del monto distribuíble. La gerencia financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, (2 de marzo de 2010) el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

Esta modificación fue aceptada, por cuanto, según los considerandos del Acuerdo 03 de 2010, «la conciliación de la información suministrada por los propietarios que allegaron la declaración de inmuebles, con la base predial de la Gerencia Financiera, suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y la base de datos y gráfica del Sistema de Información Geográfico de la Gerencia de Planeación, conllevó un tiempo mayor al estimado inicialmente»(10).

Debido a que el municipio demandado vio la necesidad de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia con el fin de garantizar la progresividad en la distribución del tributo, el Concejo Municipal del Tocancipá expidió el Acuerdo 04 del 29 de abril de 2010(11), en el que modificó los Acuerdos 14 del 9 de septiembre de 2009 y 03 del 2010.

Luego, tal como lo señaló en los considerandos del acto administrativo en mención, el ente municipal adecuó los términos establecidos en el artículo 1º del Acuerdo 03 de 2010, «con el fin de garantizar la transparencia y la exactitud de la información soporte para la asignación de la contribución», y para el efecto, dispuso:

“ART. 5º—Modifícase el artículo 1º del Acuerdo 03 de 2010 “Por medio del cual se modifica el articulo 8º del Acuerdo 14 de 2009 “por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” el cual quedara así: ART. 1º—Asignación del monto distribuíble. La gerencia financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente Acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

ART. 6º—El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su aprobación y publicación, previa sanción.

Comuníquese, publíquese y cúmplase.

Dado en Recinto del Honorable Concejo Municipal de Tocancipá, a los veintinueve (29) días del mes de Abril de dos mil diez (2010). Después de haber surtido los debates reglamentarios así: Primer debate en comisión segunda el día veintidós (22) de Abril de dos mil diez (2010) y segundo debate en plenaria el día veintinueve (29) de Abril de dos mil diez (2010).(12)

De acuerdo con lo expuesto, en el sub examine la Sala considera, como lo hizo en las providencias que ahora se reiteran, que si bien los Acuerdos 03 y 04 de 2010 dispusieron sobre la modificación del Acuerdo 014 de 2009, en lo concerniente a los plazos que le fueron concedidos a la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá para que expidiera la resolución de asignación de la contribución de valorización, lo cierto es que el Concejo Municipal de Tocancipá, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 313 y 338 de la Constitución Política y 325 del Decreto Ley 1333 de 1986 –2 del Decreto 1604 de 1966–, estableció nuevos plazos para expedir los actos administrativos previamente autorizados por el Acuerdo 014 en mención.

Lo anterior por cuanto, como ha sido criterio de esta Sala(13), los concejos municipales están facultados para establecer autónomamente los tributos que sean de su competencia sin más limitaciones que las establecidas en la ley que crea el gravamen, y «en el caso de la contribución de valorización por beneficio local no existe ninguna restricción legal de la que se desprenda que la facultad para regular alguno de los elementos del tributo, o su vigencia, está limitada en el tiempo».

De tal manera, el plazo que tenía la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá para proferir el acto administrativo que asignó la contribución de valorización a cargo de la demandante venció el 29 de junio de 2010, dado que el Acuerdo 04 de 2010 se expidió el 29 de abril de 2010, tal como se observa en el folio 107 del cuaderno principal.

En ese orden, se advierte entonces que la Gerencia Financiera del municipio demandado profirió la Resolución 00012 el 24 de mayo de 2010 y fue notificada el 8 de junio de 2010(14), en la que asignó a siderúrgica nacional la contribución de valorización por el predio de su propiedad, dicho acto se expidió dentro del término previsto por el artículo 5 del Acuerdo 04 de 2010, por consiguiente, el ente territorial no incurrió en la falta de competencia temporal alegada por la recurrente, motivo por el cual el cargo propuesto no está llamado a prosperar.

Violación del principio de legalidad –inexistencia de la tarifa

Sobre este cargo, la demandante reiteró en el recurso de apelación que las resoluciones demandadas son nulas, por cuanto el Municipio de Tocancipá no expidió el acto administrativo general previo en el que estableciera la fórmula tarifaria de la contribución de valorización, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Acuerdo 05 de 2009 (Estatuto de Valorización), antes de asignar de manera particular el tributo a quienes serían posteriormente los sujetos pasivos.

Sobre el particular, la Sala precisa que el artículo 338 de la Constitución Política establece que, tratándose de tributos locales, los concejos municipales deben fijar directamente los elementos del tributo. Para el efecto dispone:

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

En relación con la facultad que tienen los órganos de representación popular de delegar en la administración la fijación de las tarifas, la jurisprudencia constitucional ha precisado, con fundamento en el artículo 338 de la Carta Política, que el ejercicio de esa atribución no es absoluta, pues la autoridad delegante debe fijar el sistema y el método que el delegatario debe tener en cuenta para definir los costos y beneficios que causan los servicios que el Estado presta, así como la forma de hacer su reparto(15).

En el mismo sentido, la Sala ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos, pues dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma constitucional, ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular(16).

En el presente asunto, el artículo 21 del Acuerdo 05 de 2009, establece:

ART. 21.—Fórmula tarifaria de la contribución de valorización. la entidad municipal que administre la contribución de valorización definirá mediante resolución la fórmula que se aplicará para distribuir la Contribución de Valorización, de conformidad con los criterios establecidos en el acuerdo que aprueba cada plan de obras en particular.

No obstante la norma transcrita delegó la definición de la fórmula para distribuir la contribución de valorización en la administración local, el Concejo Municipal de Tocancipá, en el artículo 6º del Acuerdo 14 de 2009, estableció de manera directa dicha fórmula en los siguientes términos:

ART. 6º—Método de distribución del beneficio. Adóptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno de este acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

PAR. 1º—El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

PAR. 2º—Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen.”

Por su parte, el artículo 4º del Acuerdo 04 de 2010 modificó el Anexo Uno del Acuerdo 14 de 2009, relativo a los “factores de explotación económica” de la siguiente forma:

ART. 4º—Adóptase las modificaciones al anexo 1 (factores de exploración económica) del Acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” así:

La fórmula que se aplicará para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente:

Ci= (Area Física x factor destinación económica x factor grado beneficio) / suma de las áreas ampliadas o área virtual) x monto distribuible

Donde:

Ci= Es la contribución individual.

Área Física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso.

Factor de Destinación Económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009 según el uso.

Factor Grado de Beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de influencia.

Monto Distribuible = Corresponde al valor aprobado por el Acuerdo Municipal 14 de 2009.”

Bajo estos parámetros, la Sala reitera que si bien el Concejo Municipal de Tocancipá delegó en la administración municipal la potestad de establecer la fórmula para determinar o distribuir la contribución de valorización, también lo es que, conforme con las facultades otorgadas por la Constitución y la ley, reasumió esa atribución, con la expedición de los acuerdos 014 de 2009 y 04 de 2010, en los que estableció los elementos del tributo, entre estos, la tarifa.

En consecuencia, se desvirtúa de igual manera que previo a que se expidieran los actos administrativos demandados, esto es, las Resoluciones No. 0012 de 24 de mayo de 2010 y No. 089 de 25 de mayo de 2011, el Municipio de Tocancipá no hubiera establecido la tarifa de la contribución de valorización, o en términos generales, los elementos constitutivos del tributo, motivo por el cual no se demostró la violación al principio de legalidad que alegó la demandante y, por lo tanto, este cargo no prospera.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 9 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

7 Sentencias del 17 de septiembre de 2014, Exp. 19896, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia y de 15 de octubre de 2015, Exp. 19659, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

8 Fl. 89 cp

9 Fl. 99 cp.

10 Fl. 99 cp.

11 Fls. 104 a 117 cp.

12 Fl. 107 cp.

13 Ver entre otras, sentencias de 22 de marzo de 2012, Expediente 18842, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 29 de octubre de 2014, Expediente 19514, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 12 de diciembre de 2014. Expediente 19037, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

14 Fl. 13 c.a.

15 C-1371 de 2001. M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.

16 Sentencia del 18 de mayo de 2006, Exp. 15197, M. P. Dra. Ligia López Díaz.