Sentencia 2011-00186 de septiembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 25000-23-27-000-2011-00186-01

Número interno 19970

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Inversión y Desarrollo Barranco S.A. - contra el Distrito Capital

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Provee la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos que determinaron el impuesto predial unificado a cargo de la demandante para el año 2007, respecto de los inmuebles segregados del predio de mayor extensión con número de chip AAA0161PJLW y matrícula inmobiliaria 40333850.

En los términos del recurso de apelación, corresponde examinar la validez de la notificación del requerimiento especial por publicación en aviso, frente a la circunstancia que motivó la devolución del correo enviado para realizar dicha diligencia, cual fue la realización de la misma durante un día domingo, en el que la sede social se encontraba cerrada.

En defecto de lo anterior, se establecerá la oportunidad de las liquidaciones oficiales de revisión demandadas, considerando el momento en que se expidieron los autos que las aclararon y si el mismo es posterior al vencimiento del término establecido en el artículo 710 del estatuto tributario.

ASPECTOS GENERALES SOBRE LA NOTIFICACIÓN POR CORREO DE LOS REQUERIMIENTOS ESPECIALES PROFERIDOS EN LAS ACTUACIONES DE DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS DISTRITALES

El régimen de notificaciones previsto en el Decreto 807 de 1993 (art. 6º), vigente para cuando se expidieron los requerimientos especiales que precedieron a las liquidaciones oficiales demandadas(1), remitía a los artículos 565, 566, 569 y 570 del Estatuto Tributario Nacional.

Conforme con la primera de las normas nacionales enunciadas, modificada por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006, los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, debían notificarse de manera electrónica, personalmente, o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada, debidamente autorizada por la autoridad competente.

De esta manera, las notificaciones electrónicas, personales y por correo, fueron los mecanismos jurídicos que el legislador adoptó con carácter alternativo para cumplir con el principio de publicidad de los requerimientos en general y, entre ellos, de los requerimientos especiales.

Sobre la manera de practicar la diligencia aludida, el parágrafo 1º de la misma norma dispuso:

“La notificación de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario, RUT.

Por el principio de especialidad, esta norma debe interpretarse armónicamente con el artículo 7º del Decreto 807 de 1993, que estableció como dirección para notificaciones de la administración tributaria distrital, la informada por el contribuyente o declarante, bien en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente, salvo cuando el declarante informa una dirección procesal específica para que se le notifiquen los actos proferidos dentro de los procesos de determinación, discusión, devolución, compensación y cobro (art. 8 ib.).

El referido artículo 7º también previó que la dirección antigua continuaba siendo válida durante los 3 meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva que se informa, y que al no concurrir ninguno de los medios de información señalados, no existir obligación de declarar, o no referirse el acto a notificar a un impuesto determinado, la notificación se efectuaría en la dirección que la Administración estableciera por verificación directa, guías telefónicas, directorios y, en general, información oficial, comercial o bancaria.

Por su parte, el artículo 9º ejusdem facultó la corrección de la actuación de envío del correo a una dirección incorrecta, en la forma prevista por el artículo 567 del estatuto tributario, y el proceder administrativo frente a la devolución de correos enviados a direcciones correctas, de acuerdo con el artículo 568 ibídem, modificado por el artículo 47 de la Ley 1111 de 2006, a cuyo tenor se lee:

“Las actuaciones de la Administración enviadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional o de circulación regional de lugar que corresponda a la última dirección informada en el RUT; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente, a la publicación del aviso o de la corrección de la notificación...”.

En este orden de ideas, queda claro que la práctica de la notificación por correo supone exclusivamente dos condiciones, una subjetiva relacionada con el destinatario del correo, y otra objetiva, referida al lugar de destino del mismo:

• La efectiva entrega de la copia del acto a notificar a su destinatario

• La realización de dicha entrega en la última dirección informada por el contribuyente.

La “entrega” de la copia del acto a notificar en la dirección informada por el contribuyente es, pues, el elemento determinante de la notificación por correo(2).

ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

Dentro de la actuación de determinación oficial del impuesto predial unificado, a cargo de la demandante, respecto de los 35 predios segregados del inmueble de mayor extensión con número de chip AAA0161PJLW y matrícula inmobiliaria 40333850, se profirieron el mismo número de requerimientos especiales.

Para dar a conocer tales requerimientos a sus destinatarios, la Administración optó por el mecanismo de notificación por correo que establece el artículo 565 del estatuto tributario.

Para tal efecto, utilizó los servicios de mensajería de la empresa Centaurius Mensajeros S.A., dirigiendo el correo a la calle 70 A Nº 4-54, señalada en las declaraciones de impuesto predial como dirección de notificación de la empresa contribuyente, según lo indican las constancias de remisión copiadas en la primera página de cada requerimiento enviado.

Ninguna de las casillas de “recibo conforme”, que aparecen en dichas constancias, contiene nombre o firma por parte de algún representante de la sociedad contribuyente, administrador, portero, celador o simplemente persona vinculada al lugar físico del domicilio, a quien se le hubiere entregado el correo respectivo.

En tales espacios aparecen notas manuscritas de quien llevó el correo, con datos de descripción del inmueble donde se ubica la dirección, y el señalamiento de dos horas distintas(3).

La parte inferior del formulario tiene dos espacios sin numeración, con las titulaciones “primera visita” y “segunda visita”, y seis casillas contiguas a cada una de aquellas (de la 10 a la 15) en las se enuncian las siguientes causales de devolución del correo: cerrado, dirección no existe, fallecido, no reside, rehusado, dirección deficiente.

En dichos espacios se impuso un sello fechador del día 7 de junio de 2009 y la casilla 10, correspondiente a la causal “cerrado”, fue marcada por el mensajero.

Visto integralmente este contenido, se entiende que los correos enviados para notificar los requerimientos no fueron entregados a la empresa destinataria el 7 de junio de 2009, porque las instalaciones de su domicilio social se encontraban cerradas en los dos horarios en que se presentó la empresa de mensajería para realizar la diligencia (12:30 P.M. y 3:15 P.M.).

En principio, esta circunstancia no ofrecería mayor reparo frente a las publicaciones que se hicieron el 19 de junio del mismo año en la Sección de Asuntos Legales Judiciales del Diario La República, según dan cuenta los antecedentes administrativos, de no ser porque la visita para realizar la notificación por correo se realizó un día domingo, legalmente reconocido como inhábil para los sectores público y privado.

En efecto, la semana se integra por 7 días naturales que corren de manera sucesiva, acorde con el calendario. Estos, a su vez, se clasifican en días hábiles e inhábiles; los primeros, asociados a los días comunes en los que regularmente se desempeñan funciones laborales y los segundos, a días de descanso o feriados en los que no se desarrollan ese tipo de actividades.

El artículo 175 del CST acepta el trabajo en los días inhábiles, solo en los casos de labores no interrumpibles por naturaleza o motivos técnicos, en las destinadas a satisfacer necesidades inaplazables, como los servicios públicos, el expendio y la preparación de drogas y alimentos; en las atinentes al servicio doméstico o choferes particulares, y en los casos en que media el descanso compensatorio remuneratorio para las actividades previstas en el ya referido literal c) del artículo 20 de la Ley 50 de 1990.

El parámetro general de medición de los plazos señalados en leyes y actos y oficiales, previsto en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal(4), indica que para efecto de ese cálculo se entienden suprimidos los días feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario; y que los términos en meses y años se computan según el calendario, sin obviar que cuando el último día fuere feriado o de vacante, se extiende hasta el primer día hábil.

Se tiene entonces que la determinación de días hábiles o inhábiles, en nuestro sistema jurídico, se orienta por el criterio de laborabilidad.

Así, los días que son laborales, por no haber disposición eximente del deber de trabajar durante los mismos, se conciben como días hábiles; a contrario sensu, se consideran días inhábiles los que hacen parte de aquellos para los cuales la ley dispuso el descanso remunerado, como los domingos y los feriados de carácter civil y religioso, que señala el artículo 177 del CST, los sábados susceptibles de descanso porque así se pactó entre empleador y trabajador, y aquellos en los cuales se haya extendido la jornada ordinaria entre los otros días de la semana para permitir el descanso en ese día, y los propios de vacancia judicial.

Las implicaciones de esta conclusión, en la práctica de la notificación por correo, no se hacen esperar frente a los entes empresariales que, como personas ficticias, solo pueden actuar a través de las personas humanas que los representan o trabajan para ellos, y cuya presencia en los domicilios sociales se presume cierta, únicamente en los días laborales o hábiles, según la similitud deducida del estudio normativo hecho en esta providencia pues, salvo prueba en contrario, lo común es que los domicilios del ente social y de su planta de personal no sean los mismos.

Ello quiere decir que, por regla general, las visitas a las direcciones correctas de los entes societarios, para notificarles por correo los actos administrativos pasibles de esa forma de notificación, deben realizarse entre los días lunes y sábado, considerando que este último solo se considera inhábil por excepción, en los casos que prevé la legislación laboral.

La regla general también indica que los días domingo, reconocidos legalmente como de descanso remunerado, son inhábiles. Por lo mismo, cabe pensar que en esos días el personal de las empresas no concurre al domicilio social y que, por ende, en ese lugar no hay alguien que pueda recibir el correo en nombre de la persona ficticia, salvo en los casos en que las labores de la empresa correspondan a las enunciadas en el artículo 175 del CST, o que en ese domicilio habite permanentemente un receptor de correspondencia, ya sea que trabaje directamente para la sociedad o para la eventual copropiedad dentro de la cual funcione la misma (tal es el caso de los domicilios sociales que se ubican en propiedad horizontal).

La facultad otorgada por el artículo 568 del ET para notificar por publicación en aviso las actuaciones notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, no puede ser ajena a las reflexiones anteriores, so pena de afrentar contra el principio de publicidad garantizado por la “efectiva entrega del correo enviado” y contra las formas propias del debido proceso en la práctica de la notificación por correo que regula el artículo 566 ibídem, que exige esa entrega en la última dirección informada por el contribuyente destinatario de la notificación.

En esa medida, debe interpretarse que las razones genéricas establecidas en el artículo 568, como prerrequisito de la publicación del aviso, solo surten tal efecto cuando acaecen dentro de un contexto de posibilidades normales de entrega y recepción del correo para cada caso concreto, de manera que la causal de devolución pueda asociarse a una causa exclusivamente atribuible al destinatario del correo.

De otro modo, el respeto de las formas propias de la práctica de la notificación por correo quedaría al arbitrio de la empresa de mensajería encargada de realizarla.

Para la Sala, la causal de devolución de los correos enviados para notificar los requerimientos especiales que precedieron a las liquidaciones oficiales demandadas (cerrado), no validaba las notificaciones por aviso que se hicieron en forma subsidiaria.

Lo anterior, porque las visitas para entregar los correos respectivos a la empresa Inversión y Desarrollo Barranco S.A. se realizaron un día legalmente reconocido como inhábil (el domingo 7 de junio de 2009), en el que era lógicamente previsible que aquella estuviera “cerrada”, sin que el demandado hubiera probado que la contribuyente laboró en esa fecha o que al menos existiera algún tipo de recepción o buzón, cualquiera que sea su forma, en la que pudiera dejarse el correo enviado. Lo único que se tiene claro es que el domicilio corresponde a una casa en ladrillo de 3 pisos, con portón y reja café, según lo anotó el propio mensajero en cada constancia de envío.

Una vez verificadas las circunstancias de la visita hecha para practicar la notificación por correo, la Administración Distrital debió gestionar su repetición, en lugar de realizar la publicación por la que finalmente optó.

Dicho de otro modo, ante la devolución del correo por la causal “cerrado”, en las circunstancias señaladas, lo procedente era lo procedente era intentar nuevamente la notificación y no recurrir a la notificación por aviso, comoquiera que esa forma de dar a conocer los actos es excepcional y no garantiza el real conocimiento de las decisiones administrativas.

Por lo demás, el objeto social de la compañía del que da cuenta el certificado de existencia y representación legal visible en los folios 246 a 251 del cuaderno 2(5), no permite a la Sala deducir que en el domicilio social se desarrollen actividades sin solución de continuidad.

Así las cosas, concluye la Sala que los requerimientos especiales no fueron debida ni oportunamente notificados el 7 de junio de 2009, ni que, por ende, interrumpieron el término de firmeza de las declaraciones de impuesto predial presentadas oportunamente el 22 de marzo de 2007, lo que, a la postre, ocurrió el 6 de julio de 2009, dos años después del vencimiento del plazo para declarar.

En consecuencia, como en términos de los artículos 96, 97 y 100 (este último modificado por el art. 53 del D. 401/99) del Decreto 807 de 1993, en concordancia con los artículos 705 y 710 del estatuto tributario, a los que aquellos remiten, las liquidaciones oficiales de revisión solo pueden suceder a los requerimientos especiales debida y oportunamente notificados, y ya que tal condición no se cumple en el sub lite, es claro que los actos demandados se encuentran desprovistos de la presunción de legalidad que originalmente los amparaba y que, por lo mismo, deben anularse, previa revocatoria de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de septiembre de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Inversión y Desarrollo Barranco S.A., contra el Distrito Capital. En su lugar, se dispone:

“ANÚLANSE las Resoluciones DDi 10728 LOR 2009EE62896, DDi 10733 LOR 2009EE62901, DDi 10716 LOR 2009EE62884, DDi 10737 LOR 2009EE62905, DDi 10719 LOR 2009EE62887, DDi 10769 LOR 2009EE62937, DDi 10720 LOR 2009EE62888, DDi 10724 LOR 2009EE62892, DDi 10725 LOR 2009EE62893, DDi 10732 LOR 2009EE62900, DDi 10726 LOR 2009EE62894, DDi 10722 LOR 2009EE62890, DDi 10721 LOR 2009EE62889, DDi 10757 LOR 2009EE62925, DDi 10730 LOR 2009EE62898, DDi 10729 LOR 2009EE62897, DDi 10731 LOR 2009EE62899, DDi 10739 LOR 2009EE62907, DDi 10758 LOR 2009EE62926, DDi 10734 LOR 2009EE62902, DDi 10717 LOR 2009EE62885, DDi 10742 LOR 2009EE62910, DDi 10745 LOR 2009EE62913, DDi 10753 LOR 2009EE62921, DDi 10740 LOR 2009EE62908, DDi 10735 LOR 2009EE62903, DDi 10741 LOR 2009EE62909, DDi 10762 LOR 2009EE62930, DDi 10727 LOR 2009EE62895, DDi 10746 LOR 2009EE62914, DDi 10756 LOR 2009EE62924, DDi 10747 LOR 2009EE62915, DDi 10744 LOR 2009EE62912, DDi 10754 LOR 2009EE62922 y DDi 10759 LOR 2009EE62927, todas expedidas el 2 de marzo de 2010; así como la Resolución DDi 091541 del 28 de febrero de 2011.

En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, decláranse en firme las declaraciones de impuesto predial unificado del año 2007, correspondientes a los predios identificados con los números de chip AAA0185BYBS, AAA0185BYDE, AAA0185BXSK, AAA0185BYHK, AAA0185BXRU, AAA0185BXYX, AAA0185BXUZ, AAA0185BXZM, AAA0185BXOE, AAA0185BYJZ, AAA0185BZUZ, AAA0185BYLF, AAA0185BXTO, AAA0185BZLW, AAA0185BXWF, AAA0185BYKC, AAA0185BYCN, AAA0185BZWF, AAA0185BYAW, AAA0185BZXR, AAA0185BXPP, AAA0185BYFZ, AAA0185BYEP, AAA0185BXXR, AAA0185CABR, AAA0185BZSK, AAA0185BZHY, AAA0185BZKL, AAA0185BZTO, AAA0185BZYK, AAA0185CACX, AAA0185BZPP, AAA0185BZZM, AAA0185BZRU y AAA0185BZJH”.

2. Reconócese personería para actuar como apoderada de la parte actora, a la abogada Catalina Reyes Cancino, en los términos y para los fines del poder visible en el folio 688 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Antes de ser derogado por el Acuerdo Distrital 469 de 2011.

2 Esta previsión legal concuerda con el criterio de la Sentencia C-096 de 2001, en cuanto a que el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política solo se aplica cuando el afectado recibe la comunicación enviada por correo.

3 Casa 3 pisos, ladrillo, portón reja café. 12:30 p.m., 3:15 p.m.

4 En providencias del 5 de abril de 1973 y del 28 de marzo de 1984 la Corte Suprema de Justicia señaló que esta norma también se aplica a las legislaciones que regulan las relaciones entre particulares.

5 Adquisición de bienes inmuebles con el fin de llevar a cabo proyectos de urbanismo y construcción; parcelación de inmuebles; urbanización de lotes o inmuebles; construcción de viviendas unifamiliares, bifamiliares y multifamiliares; construcción de centros comerciales, centros de recreación, bodegas, condominios rurales y urbanos, edificios comerciales y de vivienda; construcción de parques y construcción de obras de urbanismo públicas y particulares.