Sentencia 2011-00190 de 21 de noviembre de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Radicación: 11001-03-25-000-2011-00190-00(0649-11)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Bernarda Hilda Navarro Laguado

Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones del Consejo de Estado

1. Competencia.

El presente asunto es competencia en única instancia del Consejo de Estado en virtud del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, porque se controvierte una sanción disciplinaria administrativa impuesta al señor Alfonso Romero Cárdenas por la Procuraduría General de la Nación, consistente en la destitución del cargo de docente e inhabilidad general por doce años, pretensión que no implica cuantía(33).

2. Problemas jurídicos a resolver.

Corresponde a la Sala resolver en la presente oportunidad los siguientes problemas jurídicos planteados en la demanda:

2.1. ¿Se violó el debido proceso y el principio de legalidad por la vaguedad e imprecisión del tipo disciplinario aplicado a la actora, y por indebida subsunción típica de su conducta?

2.2. ¿Se violó el debido proceso por la negativa de la Viceprocuraduría General de la Nación de enviar el expediente a la Procuraduría Regional de Barranquilla, para efectos de que la señora Navarro rindiera versión libre extemporánea?

2.3. ¿Se violó el debido proceso cuando el Procurador General de la Nación adoptó, en una misma decisión no sujeta a recursos, el fallo de segunda instancia y la decisión sobre la solicitud de nulidad planteada separadamente por la señora Navarro al apelar la sanción de primera instancia?

Antes de abordar estos problemas jurídicos, sin embargo, y dado el tono y el contenido de la argumentación de la Procuraduría General de la Nación en sede contencioso-administrativa, considera la Sala necesario pronunciarse sobre la naturaleza de los actos proferidos por la procuraduría en ejercicio de la potestad disciplinaria, y sobre su sujeción plena al control judicial.

3. La naturaleza de los actos disciplinarios y su sujeción plena a control jurisdiccional.

3.1. El control disciplinario como manifestación por excelencia de la función administrativa.

La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado social de derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades(34). El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, por tanto, se orienta a asegurar la apropiada gestión de la administración pública para que ésta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada. De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘…a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’(35). Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘...está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan’(36)(37).

Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia administración pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato administrativo estatal diseñado por el constituyente(38). Ahora bien, el ámbito externo —y excepcional— es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función.

3.2. La naturaleza administrativa de las funciones y actos disciplinarios, tanto de la administración pública como de la Procuraduría General de la Nación.

Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la administración pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino —se reitera con énfasis— de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial. La única excepción a la naturaleza administrativa de los actos de la Procuraduría es la que indica la propia Constitución en su artículo 277, inciso final, según el cual “para el cumplimiento de sus funciones la procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial”. Según lo ha explicado sin ambigüedades la Corte Constitucional, es una excepción de interpretación restrictiva, aplicada a un tema muy específico y particular(39).

3.3. El control disciplinario no constituye ejercicio de función jurisdiccional, como lo sugiere la Procuraduría General de la Nación.

En forma correlativa, precisa el Consejo de Estado que el control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de la Nación no constituye ejercicio de función jurisdiccional. La procuraduría no juzga ni sentencia, puesto que no es un juez; es la máxima autoridad disciplinaria en el ámbito externo de ejercicio de la potestad disciplinaria, pero como se aclaró, esa es una manifestación de la función administrativa, no de la función jurisdiccional. El juez competente es la jurisdicción contencioso-administrativa, encargada de ejercer el control sobre los actos administrativos disciplinarios y el procedimiento seguido para adoptarlos.

Se aclara a este respecto que la procuraduría no es un poder omnímodo no sujeto a controles, ni es una nueva rama del poder, ni es un nuevo juez creado sobre la marcha en contravía del diseño constitucional; no se puede atribuir, en contra de la Constitución Política que dice defender, estas funciones, ni puede siquiera sugerir que sus decisiones constituyen sentencias, con todas las garantías que revisten los fallos judiciales. La autonomía e independencia que la Constitución Política le otorga a la Procuraduría no implican que este organismo no esté a su turno sujeto a controles, dentro del sistema de frenos y contrapesos ideado por el constituyente. Más aún, el uso corriente de la expresión “juez disciplinario” por la Corte Constitucional para hacer referencia a la Procuraduría no puede interpretarse bajo ninguna perspectiva en el sentido de que la Procuraduría sea una autoridad jurisdiccional, ni de que sus dictámenes disciplinarios tengan la naturaleza jurídica de sentencias que hagan tránsito a cosa juzgada; tampoco el uso de la palabra “fallos” o “instancias”, en el que se suele incurrir.

Ahora bien, el Consejo de Estado es consciente de la deferencia que la Corte Constitucional en tanto juez de tutela ha demostrado hacia los actos administrativos disciplinarios de la procuraduría distintos casos; sin embargo, dicha deferencia, lejos de obedecer al hecho de que se considere a tales actos administrativos como providencias judiciales, se deriva de la naturaleza propia de la acción de tutela, el procedimiento legal aplicable, y las funciones del juez de tutela mismo, teniendo en cuenta el carácter subsidiario, urgente e informal de esta acción constitucional.

También el Consejo de Estado es consciente de la tesis reiterada de la Corte Constitucional, en el sentido de que los actos administrativos disciplinarios son materialmente un ejercicio de administración de justicia. En criterio del Consejo de Estado, esta caracterización verbal no obsta para que estos actos disciplinarios mantengan su naturaleza jurídica fundamentalmente administrativa, ni enerva el control jurisdiccional integral sobre los mismos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Esta caracterización de los actos disciplinarios como ejercicio material de administración de justicia ha sido adoptada por la Corte para justificar la incorporación de distintas garantías procesales, y derechos constitucionales posiblemente afectados, dentro del análisis en casos concretos; no ha sido realizada para restar competencias a la jurisdicción contencioso-administrativa, ni para transformar esa función administrativa en función jurisdiccional. Más aún, nota el Consejo de Estado que en todos los casos en los cuales la Corte Constitucional ha esgrimido este argumento, ha procedido, en la misma providencia, a caracterizar los actos disciplinarios de la Procuraduría como actos administrativos(40).

Por otra parte, tampoco se puede confundir la función administrativa disciplinaria de la Procuraduría con una función jurisdiccional o judicial por el hecho de que el otro órgano disciplinario constitucionalmente establecido —el Consejo Superior de la Judicatura— sí adopte fallos judiciales en el ámbito preciso en el cual cuenta con poderes constitucionales. Una cosa no lleva a la otra, y el ámbito de actuación del Consejo Superior de la Judicatura en tanto juez disciplinario está claramente definido por la Constitución y la jurisprudencia. Incluso en los casos de los empleados de la Rama Judicial que según la Corte Constitucional no están sujetos a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura, la procuraduría, al ejercer el poder disciplinario sobre tales empleados judiciales, sigue actuando en función administrativa disciplinaria, no en función judicial.

En esta misma línea, no se debe confundir la presunción de legalidad que ampara las decisiones disciplinarias, en tanto actos administrativos, con el efecto de cosa juzgada o la intangibilidad de las decisiones jurisdiccionales. El Consejo de Estado ha establecido claramente la distinción al resaltar que los fallos disciplinarios efectivamente están amparados, en tanto actos administrativos que son, por la presunción de legalidad(41). Esta presunción de legalidad, que está sumada a lo que la jurisprudencia constitucional ha llamado el efecto de “cosa decidida” (por oposición al de “cosa juzgada”), se encuentra sujeta en su integridad al control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa. En igual medida, la aplicación mutatis mutandi de los principios aplicables al poder sancionatorio penal, o del principio del non bis in idem, no transforma la potestad disciplinaria en una función jurisdiccional. El Consejo de Estado ha explicado que la aplicabilidad del non bis in idem se deriva no de una aludida naturaleza jurisdiccional del control disciplinario, sino del hecho de que forma parte del derecho administrativo sancionador(42).

3.4. El control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa es pleno y no admite interpretaciones restrictivas.

El control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la administración pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la demanda, ni por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa.

La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, con su catálogo de derechos fundamentales y sus mandatos de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (C.P., art. 228) y de primacía normativa absoluta de la Constitución en tanto norma de normas (C.P., art. 4º), implicó un cambio cualitativo en cuanto al alcance, la dinámica y el enfoque del ejercicio de la función jurisdiccional, incluyendo la que ejercen los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa (incluyendo al Consejo de Estado). En efecto, según lo han precisado tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, la plena vigencia de los derechos y garantías fundamentales establecidos por el constituyente exige, en tanto obligación, que los jueces sustituyan un enfoque limitado y restrictivo sobre el alcance de sus propias atribuciones de control sobre los actos de la administración pública, por un enfoque garantista de control integral, que permita a los jueces verificar en casos concretos si se ha dado pleno respeto a los derechos consagrados en la Carta Política.

Esta postura judicial de control integral del respeto por las garantías constitucionales contrasta abiertamente con la posición doctrinal y jurisprudencial prevaleciente con anterioridad, de conformidad con la cual las atribuciones del juez contencioso-administrativo son formalmente limitadas y se restringen a la protección de aquellos derechos y normas expresamente invocados por quienes recurren a la justicia, posición —hoy superada— que otorgaba un alcance excesivamente estricto al principio de jurisdicción rogada en lo contencioso-administrativo. Este cambio, constitucionalmente impuesto y de gran calado, se refleja nítidamente en un pronunciamiento reciente del Consejo de Estado, en el cual la Sección Segunda - Subsección “B” de esta corporación, recurriendo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y dando aplicación directa a los mandatos de la Carta, rechazó expresamente una postura restrictiva que limitaba las facultades garantistas del juez contencioso-administrativo en materia de control de las decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación con base en el principios de jurisdicción rogada, y adoptó en su reemplazo una postura jurisprudencial que exige a las autoridades jurisdiccionales realizar, en tanto obligación constitucional, un control sustantivo pleno que propenda por materializar, en cada caso concreto, el alcance pleno de los derechos establecidos en la Constitución(43).

Lo que resulta aún más importante es que el control pleno por la jurisdicción contenciosa forma parte de las garantías mínimas del debido proceso a las que tiene un derecho fundamental el sujeto disciplinado, según la Corte Constitucional, por lo cual este control judicial contencioso-administrativo no puede ser objeto de interpretaciones que restrinjan su alcance(44).

El hecho de que el control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos disciplinarios es un control pleno e integral, resulta confirmado por la amplísima jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela, en la cual se ha explícitamente afirmado que las acciones ante la jurisdicción contenciosa —en nulidad o nulidad y restablecimiento— son, en principio, los medios judiciales idóneos para proteger los derechos fundamentales de quienes estén sujetos a un proceso disciplinario. En efecto, la Corte Constitucional en jurisprudencia repetitiva ha explicado que los actos de la procuraduría son actos administrativos sujetos a control judicial por la jurisdicción contenciosa, regla que ha sido aplicada en incontables oportunidades para examinar la procedencia de la acción de tutela en casos concretos, en los que se ha concluido que ante la existencia de otros medios de defensa judicial, la tutela se hace improcedente salvo casos de perjuicio irremediable —que por regla general no se configuran con las decisiones sancionatorias de la procuraduría—. Se puede consultar a este respecto la Sentencia T-1190 de 2004, en la cual la Corte afirmó que el juez de tutela no puede vaciar de competencias la jurisdicción contencioso-administrativa, encargada de verificar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la procuraduría en ejercicio de sus potestades disciplinarias. La lógica jurídica aplicada por la Corte Constitucional al declarar improcedentes acciones de tutela por ser idóneos los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para ventilar las pretensiones de anulación de decisiones disciplinarias por violación de la Constitución, es la misma lógica jurídica que sustenta el ejercicio de un control más que meramente formal por la jurisdicción contencioso-administrativa sobre estos actos administrativos.

La postura seguida consistentemente en la jurisprudencia del Consejo de Estado revela que en la inmensa mayoría de los casos esta corporación ha entrado a valorar de fondo, en el contencioso de nulidad y restablecimiento, tanto las actuaciones procesales como las pruebas mismas obrantes en el proceso disciplinario y el razonamiento jurídico y probatorio de la procuraduría o de las autoridades disciplinarias. Incluso en las mismas pocas sentencias en las que el Consejo de Estado ha dicho enfáticamente que no es una tercera instancia disciplinaria, asumiendo una posición que en principio podría leerse como más restrictiva sobre el alcance de sus propias competencias, en últimas ha entrado de todas formas a analizar de fondo la prueba y su valoración porque se alega que se desconocieron garantías procesales de importancia fundamental. En todos estos casos, el Consejo de Estado se pronuncia de fondo en detalle y proveyendo pautas jurídicas detalladas para justificar su razonamiento. Así que una lectura restrictiva del alcance del control jurisdiccional tampoco encuentra sustento en la jurisprudencia previa del Consejo de Estado, que se ha centrado, al afirmar que no es una tercera instancia, en delinear la especificidad propia del control jurisdiccional, diferenciándola del ejercicio de la función administrativa disciplinaria pero sin restringir su alcance, y por el contrario efectuando en esos casos concretos un control integral de las decisiones de las autoridades disciplinantes a la luz de la Constitución.

En efecto, en reiterados pronunciamientos el Consejo de Estado ha aclarado que el proceso contencioso-administrativo no puede constituir una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso disciplinario. No obstante, se resalta, esta jurisprudencia no puede ser interpretada en el sentido de limitar las facultades de control del juez contencioso-administrativo, ni de impedirle realizar un examen integral de las pruebas con base en las cuales se adoptaron las decisiones administrativas disciplinarias sujetas a su control. Por el contrario, el sentido de estos pronunciamientos del Consejo de Estado es que el debate probatorio en sede jurisdiccional contencioso-administrativa debe ser sustancialmente distinto y contar con elementos valorativos específicos, de raigambre constitucional, que son diferentes a los que aplica la autoridad disciplinaria. No es que al juez contencioso-administrativo le esté vedado incursionar en debates o valoraciones probatorias, sino que los criterios de apreciación con base en los cuales puede —y debe— acometer la valoración de las pruebas son sustancialmente diferentes, y se basan en los postulados de la Constitución Política.

En este sentido, el Consejo de Estado ha subrayado, y desea enfatizar en la presente providencia, que la diferencia fundamental que existe entre la actividad y valoración probatoria del fallador disciplinario, y la actividad y valoración probatoria del juez contencioso administrativo —en virtud de la cual el proceso judicial contencioso no puede constituir una tercera instancia disciplinaria—, no implica bajo ninguna perspectiva que el control jurisdiccional de las decisiones disciplinarias sea restringido, limitado o formal, ni que el juez contencioso carezca de facultades de valoración de las pruebas obrantes en un expediente administrativo sujeto a su conocimiento; y también ha explicado que el control que se surte en sede judicial es específico, y debe aplicar en tanto parámetros normativos no sólo las garantías puramente procesales sino también las disposiciones sustantivas de la Constitución Política que resulten relevantes.

Se concluye, pues, que no hay límites formales para el control judicial contencioso-administrativo de los actos administrativos proferidos por las autoridades administrativas disciplinarias y la Procuraduría General de la Nación, salvo aquellos límites implícitos en el texto mismo de la Constitución y en las normas legales aplicables. Las argumentaciones de la procuraduría a través de sus representantes y apoderados que puedan sugerir lo contrario —v.g. que el control judicial es meramente formal y limitado, o que las decisiones disciplinarias de la procuraduría tienen naturaleza jurisdiccional— no son de recibo por ser jurídicamente inaceptables y conceptualmente confusas.

4. Supuesta violación del debido proceso y el principio de legalidad por la vaguedad e imprecisión del tipo disciplinario aplicado, y por la indebida subsunción típica de su conducta.

Argumenta la demandante que se violó su derecho al debido proceso, así como el principio de legalidad, por cuanto (a) el artículo 35-3 del CDU, que consagra el tipo por el cual fue sancionada, es una norma ambigua, genérica e imprecisa; y (b) al subsumir su conducta bajo la descripción legal, la procuraduría utilizó verbos distintos al verbo utilizado en la norma aplicada (v.g. utilizó los verbos llamar e intervenir, en vez del verbo solicitar).

En relación con el punto (a), observa la Sala con interés que este cargo es construido por el abogado de la demandante con base en una interpretación de la ley disciplinaria, y específicamente del tipo disciplinario aplicado a la señora Navarro, que fragmenta los componentes gramaticales del texto de la ley más allá de los límites impuestos por las reglas hermenéuticas vigentes en Colombia, incurriendo en un claro ejercicio de sobreinterpretación; en otras palabras, el abogado de la demandante ha hilado demasiado fino en su lectura de la ley disciplinaria, y de tal lectura excesivamente fragmentaria ha deducido consecuencias que jurídicamente no son admisibles.

Los tipos disciplinarios, así como las prohibiciones consagradas en la ley disciplinaria, deben ser leídos por el intérprete en forma integral, asumiendo que para cada tipo o prohibición en particular el legislador ha consagrado, en principio, una descripción legal completa y específica en la cual constan todos sus elementos constitutivos. Acepta la Sala que, hipotéticamente, puede darse el caso de una determinada descripción legal de un tipo disciplinario o una prohibición que pese a su precisión, por su amplitud o por la diversidad de elementos o conductas que consagra, pueda ser subdividida razonablemente en dos o más sub-tipos o sub-prohibiciones disciplinarios distintos; y también acepta la Sala que hipotéticamente, la diferencia entre los dos o más sub-tipos o sub-prohibiciones consagrados en una determinada descripción legal precisa puede llegar a ser de tal entidad que se haría necesario diferenciar específicamente entre ellos, al momento de imputar cargos y deducir la responsabilidad disciplinaria en casos concretos, para así permitir el ejercicio del derecho de defensa.

No obstante, el caso presente no encuadra bajo ninguno de los dos supuestos hipotéticos recién descritos. El artículo 35.3 de la Ley 734 de 2002 dispone:

“ART. 35.—A todo servidor público le está prohibido:

(…) 3. Solicitar, directa o indirectamente, dádivas, agasajos, regalos, favores o cualquier otra clase de beneficios”.

Se observa de esta manera que el artículo 35 no consagra como tal un tipo disciplinario, sino una prohibición dirigida a los servidores públicos; el tipo disciplinario pertinente en este caso lo consagra el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, de conformidad con el cual:

“ART. 50.—Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.

La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 del Código. (…)”.

Por lo mismo, incurrió en una imprecisión técnica la Procuraduría General de la Nación cuando se abstuvo de citar, dentro de su razonamiento jurídico, el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, sancionando a la señora Navarro únicamente por haber violado la prohibición establecida en el artículo 35-3, habiendo realizado el correspondiente examen de la gravedad de la falta según el artículo 43 ibídem. En idéntica imprecisión incurre el apoderado de la señora Navarro cuando formula el presente cargo. Sin embargo, se trata de un defecto técnico menor, porque en este caso materialmente se realizó el ejercicio de subsunción típica en forma correcta, y se permitió el ejercicio del derecho de defensa frente al mismo por su claridad sustancial.

Independientemente de tal imprecisión técnica, y para efectos de resolver el problema jurídico planteado por el abogado demandante, observa la Sala que la prohibición consagrada en el artículo 35-3 del Código Disciplinario Único, leída en su integridad, es lo suficientemente uniforme y homogénea como para poder considerarse como una única descripción legal, regida por un único verbo rector —v.g. el vergo “solicitar”—, conducta que puede recaer sobre distintos objetos enumerados a título meramente enunciativo por la propia ley —v.g. dádivas, agasajos, regalos, favores, o cualquier otra clase de beneficios—, en forma directa o indirecta. La diferencia entre los distintos objetos sobre los que puede recaer la conducta proscrita, los cuales —se reitera— se nombran en forma ilustrativa y no exhaustiva, no es lo suficientemente amplia como para configurar dos sub-prohibiciones disciplinarias diferentes. No vulnera esta enunciación ninguna norma superior, y de ella no se deriva tampoco ninguna imprecisión o vaguedad en la redacción de la norma, la cual no se presta a equívocos con respecto a la conducta que allí se proscribe. Para el Consejo de Estado se trata, por lo tanto, de una sola prohibición disciplinaria. De allí que el apoderado de la señora Navarro incurra en un ejercicio de sobreinterpretación por tratar de deducir la existencia de dos (o más) sub-prohibiciones disciplinarias distintos en una norma que, como el artículo 35.3 citado, sólo consagra una descripción legal.

En efecto, el abogado de la señora Navarro pretende, separando las distintas palabras constitutivas de esta norma y combinándolas en distintos arreglos, persuadir al Consejo de Estado de que este artículo contiene numerosas sub-prohibiciones disciplinarias distintas en las que podría incurrir un servidor público, a saber: (1) solicitar directamente dádivas, (2) solicitar directamente agasajos, (3) solicitar directamente regalos, (4) solicitar directamente favores, (5) solicitar directamente cualquier otra clase de beneficios, (6) solicitar indirectamente dádivas, (7) solicitar indirectamente agasajos, (8) solicitar indirectamente regalos, (9) solicitar indirectamente favores, y (10) solicitar indirectamente cualquier otra clase de beneficios.

Como resulta evidente, esta sobreinterpretación fragmentaria de la norma conduce a un resultado a todas luces irrazonable. El nivel de diferenciación que ha realizado el abogado de la señora Navarro entre las distintas palabras y frases que componen la norma en cita, y las distintas re-combinaciones subsiguientes, no corresponden a una interpretación literal razonable de la misma. Por supuesto, la Sala también podría realizar distintas sub-divisiones y nuevas combinaciones de la estructura gramatical de esta prohibición disciplinaria ad infinitum, para encontrar muchas más que 10 conductas proscritas allí descritas; pero, como se indicó anteriormente, la interpretación jurídica de las normas disciplinarias establecidas por el legislador se debe realizar en forma integral y razonable. Al apreciar los resultados de la interpretación fragmentaria que realiza el abogado, se observa que no existe mayor diferencia entre las supuestas 15 sub-prohibiciones distintas que se deducen de la norma; los términos que utiliza cada una de estas sub-combinaciones son, si bien distintos, en muchos casos sinónimos o intercambiables —v.g. no se ve mayor diferencia entre la solicitud directa de una dádiva y la solicitud directa de un regalo, por poner solo un ejemplo—.

En últimas, nota la Sala que a todo lo largo del proceso disciplinario, la señora Navarro tuvo perfecta claridad sobre la conducta irregular que se le estaba imputando, y pudo ejercer materialmente su defensa con relación a esa conducta, cuya subsunción típica se realizó sin inconsistencias, puesto que desde el momento de la imputación de los cargos se le achacó la conducta descrita en el artículo 35.3 del código.

En consecuencia, al estar basado este argumento (a) sobre una indebida fragmentación de la prohibición disciplinaria aplicada a la señora Navarro y una sobreinterpretación que es jurídicamente inadmisible, la Sala lo desechará.

En relación con el argumento (b), nuevamente el abogado de la señora Navarro efectúa una interpretación irrazonable de la ley disciplinaria, cuando exige que en las providencias administrativas en las cuales se formule pliego de cargos o se deduzca responsabilidad disciplinaria, la autoridad se deba limitar a usar únicamente las palabras consagradas en la ley y ninguna otra al momento de describir la conducta investigada o las razones jurídicas de la decisión. En efecto, no es razonable el argumento del abogado según el cual la Procuraduría sólo podía usar en sus decisiones el verbo solicitar, por lo cual se habría violado el derecho de defensa cuando se utilizaron los verbos llamar e intervenir al narrar la conducta irregular de la señora Navarro. Dado que el lenguaje utilizado por el viceprocurador en sus decisiones fue lo suficientemente preciso como para permitir identificar con claridad tanto la conducta reprochada como la norma que se consideraba violada, y que los términos que utilizó en su razonamiento permitieron realizar en forma igualmente precisa la subsunción típica de la conducta de la señora Navarro, la Sala considera que no existió violación del derecho de defensa por esta causa, y en consecuencia desechará también este cargo de la demanda.

5. Supuesta violación del debido proceso por la no remisión del expediente a la ciudad de residencia de la señora Navarro.

Debe determinarse ahora si se violó el debido proceso por la negativa de la Viceprocuraduría General de la Nación de enviar el expediente a la procuraduría regional de Barranquilla, para efectos de que la señora Navarro rindiera versión libre en forma extemporánea.

Es claro que la viceprocuraduría actuó en forma estrictamente apegada a la ley. En efecto, el artículo 166 del Código Disciplinario Único dispone que para efectos de rendir descargos, el expediente deberá quedar en la secretaría de la oficina de conocimiento:

“ART. 166.—Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la secretaría de la oficina de conocimiento, por el término de diez días, a disposición de los sujetos procesales, quienes podrán aportar y solicitar pruebas. Dentro del mismo término, el investigado o su defensor, podrán presentar descargos”.

No se debe perder de vista que la señora Navarro inicialmente se negó a presentar versión libre, y que en forma extemporánea, al momento de descorrer traslado para alegatos de conclusión, solicitó ser escuchada por la procuraduría en versión libre; frente a esta solicitud extemporánea, y con miras a garantizar al máximo el derecho de la señora Navarro a ejercer su defensa, el viceprocurador dio correcta aplicación al artículo 166 del código. Se observa que, en este punto del proceso, la señora Navarro contó con una doble oportunidad de ejercer su defensa, puesto que simultáneamente tuvo abiertas las vías procesales para presentar sus descargos, y también sus alegatos de fondo. Esto demuestra que en ningún momento estuvo afectado el derecho de defensa de la señora Navarro, por lo cual el cargo carece de sustento.

Consta además que todas las decisiones adoptadas por el viceprocurador en Colombia le fueron notificadas a la señora Navarro comisionando a la Procuraduría II Judicial y Agraria de Barranquilla, la cual en cada caso cumplió con la diligencia de notificación entregándole copias de las mismas; por ello la solicitud extemporánea de copias adicionales de todo el expediente, que la señora Navarro ya conocía, era abiertamente improcedente.

También nota la Sala que con posterioridad a esta actuación, la señora Navarro otorgó un poder a la señora Karen Montoya para que en su nombre solicitara y recibiera copias del expediente disciplinario en Bogotá, lo cual efectivamente hizo; ello confirma que la señora Navarro estaba en plenas condiciones de obtener copias del expediente por su cuenta, pero inicialmente se abstuvo de hacerlo solicitando el envío del expediente por la procuraduría a la ciudad de Barranquilla, y ahora pretende anular lo actuado por la negativa del ente de control a realizar esta actuación, distinta a lo previsto en la ley.

Finalmente, nota la Sala que la señora Navarro presentó sus descargos y sus alegatos de fondo en forma completamente consistente con lo que se estaba debatiendo en el proceso, con los cargos formulados y con las pruebas obtenidas; por lo tanto no puede alegar que se violó su derecho de defensa por esta causa.

Por las anteriores razones el cargo no está llamado a prosperar.

6. Supuesta violación del debido proceso por la forma como se resolvió en segunda instancia la solicitud de nulidad procesal.

Por último, alega el apoderado de la señora Navarro que se violó el debido proceso cuando el Procurador General de la Nación adoptó, en una misma decisión no sujeta a recursos, el fallo de segunda instancia y la decisión sobre la solicitud de nulidad que planteó por separado la señora Navarro al apelar la decisión sancionatoria de primera instancia. Considera el abogado que al resolver en una sola providencia ambas cuestiones, se privó a la señora Navarro de la posibilidad de ejercer el recurso de reposición contra la decisión sobre la nulidad, el cual era procedente de conformidad con el artículo 113 del Código Disciplinario Único.

Debe determinar por lo tanto la Sala si se violó el Código Disciplinario Único por el Procurador General de la Nación, al haber resuelto la petición de nulidad presentada por el apoderado de la señora Navarro en el mismo acto administrativo en el cual se desató el recurso de apelación contra el fallo sancionatorio, y no en una providencia separada que estaría, a su turno, sujeta al recurso de reposición.

Con base en una lectura conjunta de lo dispuesto en los artículos 113, 146, 147 y 171 del Código Disciplinario Único, concluye la Sala que efectivamente, al haberse resuelto la solicitud de nulidad en el fallo disciplinario de segunda instancia y no en una decisión separada, el Procurador General de la Nación privó a la señora Navarro de la posibilidad de ejercer un recurso.

En efecto, es claro en primer lugar que la solicitud de nulidad impetrada por el apoderado de la señora Navarro al apelar el fallo sancionatorio y en el mismo escrito, fue presentada oportunamente; el artículo 146 del Código Disciplinario Único dispone a este respecto que “[l]a solicitud de nulidad podrá formularse antes de proferirse el fallo definitivo”, y por fallo definitivo ha de entenderse el de segunda instancia.

Presentada la solicitud de nulidad en simultáneo con el recurso de apelación, el Procurador General de la Nación contaba con dos términos distintos para resolver: para decidir la solicitud de nulidad, de conformidad con el artículo 147 del código, tenía el deber de resolver “a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de su recibo”; y para decidir el recurso de apelación, contaba según el artículo 171 del código con “los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso”. Cada uno de estos términos específicamente establecidos por el legislador corría en forma separada.

Ahora bien, de haberse adoptado una decisión sobre la solicitud de nulidad en tiempo, esta habría estado sujeta al recurso de reposición, ya que según el artículo 113 del código, dicho recurso procede —entre otras hipótesis limitadas— “contra la decisión que se pronuncia sobre la nulidad”. A diferencia de lo anterior, el fallo de segunda instancia no estaba sujeto a un nuevo recurso, ni de reposición ni de apelación.

Por lo tanto, cuando el Procurador General de la Nación resolvió la solicitud de nulidad en el fallo de segunda instancia, incumplió el término legal para resolver, y al mismo tiempo privó a la señora Navarro de la posibilidad de ejercer el recurso de reposición contra dicha decisión.

Pese a lo anterior, no se trata de irregularidades que en el caso concreto tengan la trascendencia suficiente como para viciar de nulidad el proceso, ya que por las razones que se enuncian a continuación, no se violó en términos sustantivos el debido proceso ni el derecho de defensa de la señora Navarro.

La Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, en las actuaciones de la administración de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”. En aplicación de esta pauta, el Consejo de Estado ha establecido en una línea jurisprudencial pacífica que, en el contencioso de anulación de los actos administrativos disciplinarios, no cualquier irregularidad que se presente tiene por efecto generar una nulidad de las actuaciones sujetas a revisión únicamente aquellas que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado. Así lo ha expresado inequívocamente esta corporación, al afirmar que “no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario, genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso”(45). En idéntica línea, en pronunciamiento de 2007, dijo esta Sección:

“Como lo ha expresado la Sala en otras oportunidades, el debido proceso es una garantía constitucional instituida en favor de las partes y de aquellos terceros interesados en una determinada actuación administrativa o judicial (art. 29). Consiste en que toda persona, natural o jurídica, debe ser juzgada conforme a leyes preexistentes al caso que se examina, garantizándosele principios como los de publicidad y contradicción y el derecho de defensa. No obstante, debe precisarse que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso, es decir sólo las irregularidades sustanciales o esenciales, que implican violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios”(46).

Aplicando esta postura jurisprudencial al caso concreto, se tiene que si bien se incurrió en una irregularidad formal en el procedimiento disciplinario cuando se resolvió en una misma decisión el recurso de apelación y la solicitud de nulidad, dicha irregularidad formal no desconoció en términos materiales el derecho de defensa por cuanto el Procurador General de la Nación se pronunció en forma extensa sobre todos los argumentos sustantivos de la señora Navarro, los cuales fueron presentados reiteradamente a lo largo del procedimiento disciplinario y repetidos en la demanda que es objeto de estudio; en otras palabras, la señora Navarro difícilmente habría podido presentar nuevos argumentos en su recurso de reposición, distintos a los muchos planteamientos que ya habían sido despachados desfavorablemente en forma expresa por el Viceprocurador General de la Nación, por lo cual tal recurso de reposición sería manifiestamente inane. De allí que retrotraer la actuación administrativa para ordenar que se vuelva a surtir esta fase procesal, proveyendo a la señora Navarro la oportunidad de interponer un recurso de reposición basado en argumentos que ya habían sido descartados o rechazados expresamente por la autoridad disciplinaria, constituiría una maniobra simplemente dilatoria y materialmente inefectiva para la protección de los derechos sustantivos de la funcionaria disciplinada.

Por otra parte, nota la Sala que la conducta procesal del apoderado de la señora Navarro, consistente en haber presentado en el curso del proceso disciplinario el recurso de apelación y el incidente de nulidad en un mismo escrito, para luego invocar como causal de nulidad el que ambas peticiones fueran resueltas en la misma decisión, es una postura manifiestamente contradictoria. Al haber planteado ambas peticiones en el mismo memorial, el abogado de la señora Navarro se encuentra en una posición que resulta, por decir lo menos, ambigua e inconsistente cuando alega que la procuraduría debió haber resuelto esta petición singular en dos decisiones separadas, y solicita que se anule sobre esa base la actuación administrativa. Desde el punto de vista de la buena fe procesal, no es consistente invocar esta irregularidad como causal de nulidad en sede judicial cuando la propia conducta del representante de la señora Navarro en el proceso disciplinario incurrió en un vicio comparable, que además contribuyó en parte a generar el defecto procesal identificado por la Sala. Independientemente de ello, la Sala se reafirma en su conclusión sobre la ausencia de violación sustantiva de los derechos al debido proceso o de defensa de la señora Navarro por motivo de esta irregularidad formal en la que se incurrió.

En esa medida, el cargo no prospera.

7. Decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República, por mandato de la Constitución y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENEGAR las pretensiones de la demanda.

Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.»

(33) Ver, entre otras, la decisión adoptada el 27 de marzo de 2009 por la Sección Segunda, con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, así como el auto proferido por la misma Sección Segunda el 4 de agosto de 2010, con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, los cuales siguen la línea jurisprudencial establecida por la Sección Segunda de esta corporación desde el auto del 12 de octubre de 2006, expediente 0799-06, radicación:110010322400020050033300, Actor: Eduardo de Jesús Vega L., Consejero Ponente Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

(34) En este sentido, en la Sentencia C-155 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional argumentó: “El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas”.

(35) Sentencia C-417 de 1993.

(36) Sentencia C-417 de 1993.

(37) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(38) Ha aclarado la Corte Constitucional a este respecto que “en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la administración pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” [Sentencia C-125 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra]; y que “la administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., art. 123)” [Sentencia C-095 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara].

(39) Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(40) Ver las sentencias T-161 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-014 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), o SU-901 de 2005.

(41) Ver, por ejemplo, los múltiples casos en los cuales esta corporación, al pronunciarse sobre acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos disciplinarios de la Procuraduría, ha adoptado el enfoque consistente en determinar si se logró desvirtuar o no, en cada caso, la presunción de legalidad que ampara dichas decisiones disciplinarias. Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 19 de agosto de 2010, radicación 70001-23-31-000-2000-00132-01(4394-03). Actor: Vicente de Paul Perinan Petro. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Igualmente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 5 de noviembre de 2009, radicación 05001-23-31-000-2001-01509-01(0792-08). Actor: John Jairo Gamboa Torres. Demandado: Secretaría de Educación de Antioquia y otro. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

(42) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 17 de agosto de 2011, radicación 25000-23-25-000-1999-06324-01(1155-08). Actor: Emilio Otero Dajud. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Dijo en esta oportunidad el Consejo de Estado: “La aplicación del principio “non bis in idem” no está restringida al derecho penal, sino que se hace extensiva a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético-disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los congresistas)”.

(43) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 19 de agosto de 2010, radicación 76001-23-31-000-2000-02501-01(1146-05). Actor: Milton José Mora Lema. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(44) Ver las sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), o T-060 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo).

(45) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 5 de diciembre de 2002, radicación 54001-23-31-000-1993-7797-01(16144); Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla.

(46) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de agosto de 2007, radicación 25000-23-25-000-1999-11470-01(4144-04); Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.