Sentencia 2011-00196 de mayo 27 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 

Rad.: 1001 03 25 000 2011 00196 00 (0670-2011)

Actor: Carlos Alberto Ramírez Correa

Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional

Única instancia – Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones del Consejo de Estado

1. Competencia. 

El presente asunto es competencia en única instancia del Consejo de Estado en virtud del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, porque se controvierte una sanción disciplinaria administrativa impuesta al señor Carlos Alberto Ramírez Correa por las autoridades disciplinarias internas de la Policía Nacional, consistente en la destitución del cargo de Subintendente de la Policía Nacional e inhabilidad general por cinco años, pretensión que no implica cuantía(26).

2. Precisiones preliminares. 

Para efectos de proceder a la resolución de los numerosos cargos formulados en la demanda con total claridad, sin perder de vista el objeto central del presente proceso —v.g. el control judicial de las decisiones disciplinarias efectivamente adoptadas en contra del señor Carlos Alberto Ramírez Correa—, la Sala considera pertinente resaltar que el demandante fue sancionado con la destitución del cargo de Subintendente y la inhabilitación general por 5 años, por haberse considerado comprobado que incurrió en las faltas disciplinarias consagradas en los numerales 13 y 16 del artículo 37 del Decreto 1798 de 2000, a saber, (i) “[v]iolar la reserva profesional en asuntos de que se tenga conocimiento por razón del cargo o función; divulgar o facilitar por cualquier medio el conocimiento de información confidencial o documentos clasificados, sin la debida autorización, que ponga en peligro la seguridad nacional o institucional” (art. 37-13), y (ii) “[o]bstaculizar en forma grave las investigaciones o decisiones que realicen o profieran las autoridades administrativas o judiciales”.

Se resalta en este mismo sentido que al señor Ramírez Correa se le exoneró en segunda instancia de la falta consagrada en el numeral 11 del artículo 37 del referido Decreto 1798 de 2000, consistente en “Solicitar o recibir dádivas o cualquier otra clase de lucro proveniente directa o indirectamente del usuario del servicio, del funcionario, empleado de su dependencia o de cualquier persona que tenga interés en el resultado de su gestión”. Si bien el fallador disciplinario de primera instancia consideró comprobada la incursión en dicha falta, el de segunda instancia concluyó que las pruebas obrantes en el expediente apuntaban a la exoneración del señor Ramírez por este cargo. Pero no por ello se abstuvo de imponerle la sanción de destitución del cargo e inhabilitación general por cinco años, al haber considerado que sí incurrió en las otras faltas disciplinarias, que ameritaban tal sanción.

Ahora bien, es igualmente importante para la Sala precisar de entrada que las decisiones disciplinarias que se revisan se fundamentaron, como prueba central e incontrovertible, en lo que admitió expresamente el propio Carlos Alberto Ramírez Correa desde el inicio del proceso disciplinario, en el sentido de que reconoció libremente que él, que había recibido una delicada misión de investigación criminal, reunió como primer acto oficial en cumplimiento de su gestión a los ganaderos que iban a ser objeto de sus investigaciones sobre colaboración con los paramilitares, para anunciarles expresamente el objeto de su presencia. Así que se trató para todos los efectos de una confesión de parte, emitida con los requisitos constitucionales y legales de la misma, que fundamentó las decisiones disciplinarias al haber sido correctamente subsumida bajo los dos tipos disciplinarios que se le endilgaron al señor Ramírez. Se cita nuevamente a este respecto la declaración del señor Ramírez Correa del 14 de octubre de 2003, cuando rindió versión libre ante el Coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Urabá, en los términos siguientes:

“(…) Preguntado: Se investigan los hechos dados a conocer por el TE. Rangel Hernández Fernando mediante oficio 231 del 04OCT2002 donde informa que en el tiempo que usted permaneció de comisión en el municipio de Acandí cumpliendo funciones de Policía Judicial la Fiscalía le asignó una investigación sobre una antena incautada, la cual presuntamente era utilizada por ganaderos para comunicarse con miembros de las autodefensas armadas ilegales que delinquen en el sector. Que al parecer usted aprovechando el cargo y la función que cumplía solicitó dádivas a personas para no comprometerlas y favorecerlas en las diligencias judiciales, siendo denunciado por estos hechos. Qué dice al respecto. Contesto: Sobre este particular digo que efectivamente recibí una orden de trabajo de la Fiscalía Seccional Acandí, con oficio 254 del 12JUL2002 solicitaban individualizar a todas las personas que aparecían con unos indicativos al parecer asignados por las AUC los cuales era utilizados para comunicarse internamente en el municipio de Acandí. El Fiscal además solicitaba adelantar todas las diligencias y labores de inteligencia para esclarecer este hecho, el cual había sido puesto en conocimiento de la Fiscalía cuando se incautó una antena repetidora por parte del CT. William Morales Guerrero Comandante de la Compañía Córdoba del Ejército que operaba para esa fecha en Acandí. Procedí una vez teniendo la lista de esos comerciantes a ubicarlos para individualizarlos como lo decía el Fiscal y una vez los reuní a todos el señor Juan de Jesús Cifuentes más conocido como Juan Palma en ese municipio, tomó la palabra y le sugirió a los demás ganaderos y comerciantes recoger una cuota para pagar mi estadía y alimentación mientras estuviera en Acandí, no sé qué motivó a este señor a sugerirles esto a sus compañeros, pero yo lo interrumpí y le dije a él y a todos los demás que eso no lo permitía porque yo corría con mis propios gastos y además yo estaba gestionando con la alcaldía los gastos de hospedaje y alimentación tal y como me lo sugirió y ayudó a gestionar el Fiscal de Unguía Chocó Doctor Ramón Hinestroza con quien para esos días me encontraba allá en Acandí adelantando unas diligencias. A todas estas personas les quedó claro mi negativa para aceptar la propuesta, luego a uno por uno le tomé testimonio por escrito y bajo la gravedad del juramento sobre los hechos que motivaban la orden de trabajo y en ningún momento favorecí a ninguno de ellos en la investigación tal como aparece en la respuesta a la orden de trabajo de la cual entrego copia con los testimonios recepcionados (…) allí se puede ver que respondí lo que solicitaba el Fiscal, es decir individualizarlas y averiguar cuál fue el origen de esas antenas, eso se estableció con las labores investigativas adelantadas (…).”(27)

Salta a la vista que el propio señor Ramírez Correa, en forma por lo demás cándida y desprevenida, informó a la autoridad disciplinaria que efectivamente había tomado el paso –a todas luces irregular- de reunir a los ganaderos de la región, a quienes debía investigar por sus posibles vínculos con un grupo armado ilegal, para informarles sobre el objeto de su presencia allí y aparentemente discutir el tema y pedirles su colaboración en la investigación.

Sobre la base de las anteriores precisiones, procederá ahora sí la Sala a resolver los distintos cargos formulados en el extenso memorial presentado como demanda.

3. Problemas jurídicos a resolver. 

En la presente oportunidad la Sala debe dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos planteados por la demanda:

3.1. ¿Las autoridades disciplinarias de la Policía Nacional incurrieron en la omisión de la valoración de ciertos testimonios, en una valoración parcializada de las pruebas obrantes en el expediente a favor del señor Ramírez, o en una incorrecta apreciación del sentido de las pruebas que obraban en el expediente del proceso disciplinario?

3.2. ¿El fallador disciplinario de segunda instancia incurrió en violación del debido proceso y de la ley al supuestamente no haber resuelto numerosas peticiones de nulidad formuladas por el actor en el recurso de apelación contra el fallo sancionatorio?

3.3. ¿Se incurrió en un prejuzgamiento al proferir el pliego de cargos, por el lenguaje definitivo con el que se formuló el mismo?

3.4. ¿Se violó el debido proceso por haberse notificado en forma personal al abogado del señor Ramírez un auto que corrió traslado de algunas pruebas, y no a través de un estado, como dispone la ley?

3.5. ¿Se violó el debido proceso por haberse incorporado al expediente disciplinario tres testimonios, antes de cuya recepción se omitió advertir a los declarantes sobre las consecuencias de mentir o sobre su derecho a la no autoinculpación?

3.6. ¿Se violó el debido proceso por haberse incorporado al expediente disciplinario algunas pruebas en forma extemporánea?

3.7. ¿Se violó el debido proceso por no habérsele advertido expresamente al actor en el fallo sancionatorio de primera instancia que tenía la posibilidad de interponer recurso de reposición?

Antes de proceder a la resolución de estos interrogantes, es relevante reiterar la posición de la Sala sobre la naturaleza jurídica de los actos administrativos disciplinarios y el alcance del control judicial ejercido sobre los mismos por la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. La naturaleza de los actos disciplinarios y su sujecion plena a control jurisdiccional. 

3.1. El control disciplinario como manifestación por excelencia de la función administrativa. 

La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado social de derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades.(28) El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, por tanto, se orienta a asegurar la apropiada gestión de la administración pública para que ésta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada. De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘…a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’(29). Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘...está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan’(30).”(31)

Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia Administración Pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato administrativo estatal diseñado por el Constituyente(32). Ahora bien, el ámbito externo –y excepcional- es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función.

3.2. La naturaleza administrativa de las funciones y actos disciplinarios, tanto de la administración pública como de la Procuraduría General de la Nación. 

Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino —se reitera con énfasis— de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial. La única excepción a la naturaleza administrativa de los actos de la Procuraduría es la que indica la propia Constitución en su artículo 277, inciso final, según el cual “para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial”. Según lo ha explicado sin ambigüedades la Corte Constitucional, es una excepción de interpretación restrictiva, aplicada a un tema muy específico y particular.(33)

3.3. El control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa es pleno y no admite interpretaciones restrictivas. 

El control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la administración pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la demanda, ni por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa.

La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, con su catálogo de derechos fundamentales y sus mandatos de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (C.P., art. 228) y de primacía normativa absoluta de la Constitución en tanto norma de normas (C.P., art. 4º), implicó un cambio cualitativo en cuanto al alcance, la dinámica y el enfoque del ejercicio de la función jurisdiccional, incluyendo la que ejercen los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa (incluyendo al Consejo de Estado). En efecto, según lo han precisado tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, la plena vigencia de los derechos y garantías fundamentales establecidos por el constituyente exige, en tanto obligación, que los jueces sustituyan un enfoque limitado y restrictivo sobre el alcance de sus propias atribuciones de control sobre los actos de la administración pública, por un enfoque garantista de control integral, que permita a los jueces verificar en casos concretos si se ha dado pleno respeto a los derechos consagrados en la Carta Política.

Esta postura judicial de control integral del respeto por las garantías constitucionales contrasta abiertamente con la posición doctrinal y jurisprudencial prevaleciente con anterioridad, de conformidad con la cual las atribuciones del juez contencioso-administrativo son formalmente limitadas y se restringen a la protección de aquellos derechos y normas expresamente invocados por quienes recurren a la justicia, posición —hoy superada— que otorgaba un alcance excesivamente estricto al principio de jurisdicción rogada en lo contencioso-administrativo. Este cambio, constitucionalmente impuesto y de gran calado, se refleja nítidamente en un pronunciamiento reciente del Consejo de Estado, en el cual la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación, recurriendo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y dando aplicación directa a los mandatos de la Carta, rechazó expresamente una postura restrictiva que limitaba las facultades garantistas del juez contencioso-administrativo en materia de control de las decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación con base en el principios de jurisdicción rogada, y adoptó en su reemplazo una postura jurisprudencial que exige a las autoridades jurisdiccionales realizar, en tanto obligación constitucional, un control sustantivo pleno que propenda por materializar, en cada caso concreto, el alcance pleno de los derechos establecidos en la Constitución.(34)

Lo que resulta aún más importante es que el control pleno por la jurisdicción contenciosa forma parte de las garantías mínimas del debido proceso a las que tiene un derecho fundamental el sujeto disciplinado, según la Corte Constitucional, por lo cual este control judicial contencioso-administrativo no puede ser objeto de interpretaciones que restrinjan su alcance.(35)

El hecho de que el control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos disciplinarios es un control pleno e integral, resulta confirmado por la amplísima jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela, en la cual se ha explícitamente afirmado que las acciones ante la jurisdicción contenciosa —en nulidad o nulidad y restablecimiento— son, en principio, los medios judiciales idóneos para proteger los derechos fundamentales de quienes estén sujetos a un proceso disciplinario. En efecto, la Corte Constitucional en jurisprudencia repetitiva ha explicado que los actos de la procuraduría son actos administrativos sujetos a control judicial por la jurisdicción contenciosa, regla que ha sido aplicada en incontables oportunidades para examinar la procedencia de la acción de tutela en casos concretos, en los que se ha concluido que ante la existencia de otros medios de defensa judicial, la tutela se hace improcedente salvo casos de perjuicio irremediable —que por regla general no se configuran con las decisiones sancionatorias de la procuraduría—. Se puede consultar a este respecto la Sentencia T-1190 de 2004, en la cual la Corte afirmó que el juez de tutela no puede vaciar de competencias la jurisdicción contencioso-administrativa, encargada de verificar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría en ejercicio de sus potestades disciplinarias. La lógica jurídica aplicada por la Corte Constitucional al declarar improcedentes acciones de tutela por ser idóneos los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para ventilar las pretensiones de anulación de decisiones disciplinarias por violación de la Constitución, es la misma lógica jurídica que sustenta el ejercicio de un control más que meramente formal por la jurisdicción contencioso-administrativa sobre estos actos administrativos.

La postura seguida consistentemente en la jurisprudencia del Consejo de Estado revela que en la inmensa mayoría de los casos esta corporación ha entrado a valorar de fondo, en el contencioso de nulidad y restablecimiento, tanto las actuaciones procesales como las pruebas mismas obrantes en el proceso disciplinario y el razonamiento jurídico y probatorio de la Procuraduría o de las autoridades disciplinarias. Incluso en las mismas pocas sentencias en las que el Consejo de Estado ha dicho enfáticamente que no es una tercera instancia disciplinaria, asumiendo una posición que en principio podría leerse como más restrictiva sobre el alcance de sus propias competencias, en últimas ha entrado de todas formas a analizar de fondo la prueba y su valoración porque se alega que se desconocieron garantías procesales de importancia fundamental. En todos estos casos, el Consejo de Estado se pronuncia de fondo en detalle y proveyendo pautas jurídicas detalladas para justificar su razonamiento. Así que una lectura restrictiva del alcance del control jurisdiccional tampoco encuentra sustento en la jurisprudencia previa del Consejo de Estado, que se ha centrado, al afirmar que no es una tercera instancia, en delinear la especificidad propia del control jurisdiccional, diferenciándola del ejercicio de la función administrativa disciplinaria pero sin restringir su alcance, y por el contrario efectuando en esos casos concretos un control integral de las decisiones de las autoridades disciplinantes a la luz de la Constitución.

En efecto, en reiterados pronunciamientos el Consejo de Estado ha aclarado que el proceso contencioso-administrativo no puede constituir una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso disciplinario. No obstante, se resalta, esta jurisprudencia no puede ser interpretada en el sentido de limitar las facultades de control del juez contencioso-administrativo, ni de impedirle realizar un examen integral de las pruebas con base en las cuales se adoptaron las decisiones administrativas disciplinarias sujetas a su control. Por el contrario, el sentido de estos pronunciamientos del Consejo de Estado es que el debate probatorio en sede jurisdiccional contencioso-administrativa debe ser sustancialmente distinto y contar con elementos valorativos específicos, de raigambre constitucional, que son diferentes a los que aplica la autoridad disciplinaria. No es que al juez contencioso-administrativo le esté vedado incursionar en debates o valoraciones probatorias, sino que los criterios de apreciación con base en los cuales puede –y debe- acometer la valoración de las pruebas son sustancialmente diferentes, y se basan en los postulados de la Constitución Política.

En este sentido, el Consejo de Estado ha subrayado, y desea enfatizar en la presente providencia, que la diferencia fundamental que existe entre la actividad y valoración probatoria del fallador disciplinario, y la actividad y valoración probatoria del juez contencioso administrativo —en virtud de la cual el proceso judicial contencioso no puede constituir una tercera instancia disciplinaria—, no implica bajo ninguna perspectiva que el control jurisdiccional de las decisiones disciplinarias sea restringido, limitado o formal, ni que el juez contencioso carezca de facultades de valoración de las pruebas obrantes en un expediente administrativo sujeto a su conocimiento; y también ha explicado que el control que se surte en sede judicial es específico, y debe aplicar en tanto parámetros normativos no sólo las garantías puramente procesales sino también las disposiciones sustantivas de la Constitución Política que resulten relevantes.

Se concluye, pues, que no hay límites formales para el control judicial contencioso-administrativo de los actos administrativos proferidos por las autoridades administrativas disciplinarias y la Procuraduría General de la Nación, salvo aquellos límites implícitos en el texto mismo de la Constitución y en las normas legales aplicables.

5. Aludidas irregularidades en la valoración probatoria por la autoridad disciplinaria. 

El demandante afirma que se presentaron diversas irregularidades en la valoración probatoria que efectuaron las autoridades disciplinarias internas de la Policía, a saber: (a) se omitió valorar numerosos testimonios y declaraciones que obraban en el expediente, y (b) la valoración probatoria se basó exclusivamente en tres testimonios que eran desfavorables al señor Ramírez Correa, y omitió tener en cuenta todas las pruebas efectivamente favorables que existían. En tal medida considera que se violó el debido proceso y diversas normas de la ley procesal disciplinaria.

Para la Sala es claro que el apoderado del demandante ha perdido de vista que en segunda instancia el señor Ramírez Correa fue exonerado del cargo atinente a haber supuestamente solicitado o recibido dádivas a cambio de favorecer a los ganaderos a quienes estaba investigando por vínculos con las AUC. En efecto, el Director General de la Policía, en el acto administrativo de segunda instancia, resolvió exonerar al señor Ramírez de este cargo por considerar que no existían pruebas suficientes para comprometer su responsabilidad. En cambio, basándose en la declaración espontánea y válida del señor Ramírez sobre la realización de la irregular reunión con los ganaderos objeto de investigación, le declaró responsable de haber cometido las faltas disciplinarias consagradas en los numerales 13 y 16 del artículo 37 del Decreto 1798 de 2000, a saber, (i) “[v]iolar la reserva profesional en asuntos de que se tenga conocimiento por razón del cargo o función; divulgar o facilitar por cualquier medio el conocimiento de información confidencial o documentos clasificados, sin la debida autorización, que ponga en peligro la seguridad nacional o institucional” (art. 37-13), y (ii) “[o]bstaculizar en forma grave las investigaciones o decisiones que realicen o profieran las autoridades administrativas o judiciales”.

En esta medida, carecen de eficacia alguna los extensos y dilatados argumentos del demandante atinentes a las supuestas carencias en la valoración probatoria, puesto que todos ellos apuntan a controvertir la comisión, por el señor Ramírez, de una falta disciplinaria de la cual fue exonerado en segunda instancia. El apoderado ni siquiera controvierte la realización de la reunión entre el señor Ramírez y los ganaderos a los que debía investigar, reunión que constituye un hecho probado irrefutable y abiertamente irregular, que de entrada comprometía la responsabilidad disciplinaria del señor Ramírez.

Al no existir conexión lógica entre la argumentación del demandante y el contenido real de las decisiones sancionatorias que ataca por vía judicial, el cargo será desestimado.

6. Aludida violación del debido proceso por la falta de resolución de numerosas solicitudes de nulidad 

En forma conexa, afirma el demandante que se violó el derecho al debido proceso del señor Ramírez porque, o bien no se resolvieron expresamente las numerosas solicitudes de nulidad procesal que interpuso en el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia, o bien dichas peticiones de nulidad no se resolvieron en forma favorable a él.

En efecto, el actor presentó en el recurso de apelación numerosas solicitudes de nulidad, a saber: (a) nulidad por indebida valoración de algunos testimonios, que se centró en lo desfavorable al señor Ramírez y omitió examinar diversas contradicciones y “fenómenos dudosos” de los mismos; (b) nulidad por falta absoluta de valoración de 12 testimonios y declaraciones de distintas personas; (c) nulidad por haberse supuestamente incurrido en un prejuzgamiento en el pliego de cargos y por no haberse advertido a algunos declarantes sobre su derecho a la no autoincriminación y el deber de no faltar a la verdad; (d) nulidad por cuanto el auto adoptado el 24 de marzo de 2006 por la autoridad disciplinaria de primera instancia, mediante el cual se le corrió traslado de algunas pruebas practicadas en el curso de la investigación disciplinaria, fue notificado al abogado del señor Ramírez mediante estados, y no de conformidad con el procedimiento de notificación establecido en el artículo 103 del CDU para autos interlocutorios – pese a que el mismo auto fue notificado en forma personal al propio investigado; (e) nulidad por no habérsele concedido expresamente la posibilidad de interponer el recurso de reposición frente al fallo de segunda instancia que resolvió sus solicitudes de nulidad parcialmente.

En primer lugar, la Sala constata que el fallador disciplinario de segunda instancia sí se pronunció sobre las peticiones de nulidad invocadas por el actor en materia probatoria, en el mismo acto administrativo que profirió para resolver el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. En efecto, en la página 16 del fallo, expresó el Director General de la Policía:

“Respecto de la nulidad de hecho (sic), invocada por la defensa este despacho no accederá teniendo en cuenta que las pruebas fueron valoradas de acuerdo con la sana crítica y con base en ellas es que esta instancia entrará a resolver de fondo en el presente caso, dándoles a cada una de ellas el valor probatorio que legalmente tengan, sin embargo, es preciso aclarar a la defensa que no todas las pruebas cumplen con la función orientadora, pues algunas de ellas se convierten en inconducentes e impertinentes, siendo preciso que las pruebas permitan tener una convicción sobre la existencia o inexistencia de los hechos controvertidos en el proceso…”.

Que el demandante esté en desacuerdo con esta postura no implica que el acto administrativo en comento haya omitido resolver sus solicitudes de nulidad por aspectos probatorios.

Ahora bien, con respecto a las solicitudes de nulidad por los motivos (c) a (e) recién enlistados, observa la Sala que, efectivamente, las mismas no fueron resueltas expresamente por el fallador de segunda instancia. Sin embargo, las irregularidades en las que se fundamentan las mismas son de tal nivel de formalismo, y carecieron a tal punto de incidencia material sobre el derecho de defensa del señor Ramírez Correa, que no pueden tenerse desde ninguna perspectiva como motivos para anular la actuación disciplinaria. Durante el curso del proceso disciplinario el señor Ramírez y su apoderado contaron con todas las garantías previstas por la ley para ejercer materialmente su defensa sustantiva y adjetiva, y así lo hicieron.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala está en el deber de notar que, con base en una lectura conjunta de lo dispuesto en los artículos 113, 146, 147 y 171 del Código Disciplinario Único, las solicitudes de nulidad presentadas por el actor debieron haber sido resueltas expresamente, no en el fallo disciplinario de segunda instancia sino en una decisión separada, que estaba a su turno sujeta a un recurso y tenía un término legal para ser adoptada.

En efecto, es claro en primer lugar que las solicitudes de nulidad presentadas por el apoderado del señor Ramírez en el mismo escrito en el que apeló el fallo sancionatorio fueron presentadas oportunamente; el artículo 146 del Código Disciplinario Único dispone a este respecto que “[l]a solicitud de nulidad podrá formularse antes de proferirse el fallo definitivo”, y por fallo definitivo ha de entenderse el de segunda instancia. Presentada la solicitud de nulidad en conjunto con el recurso de apelación, el Director General de la Policía contaba con dos términos distintos para resolver: para decidir la solicitud de nulidad, de conformidad con el artículo 147 del Código, tenía el deber de resolver “a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de su recibo”; y para decidir el recurso de apelación, contaba según el artículo 171 del Código con “los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso”. Cada uno de estos términos específicamente establecidos por el Legislador corría en forma separada.

Ahora bien, de haberse adoptado una decisión sobre la solicitud de nulidad en tiempo, ésta habría estado sujeta al recurso de reposición, ya que según el artículo 113 del código, dicho recurso procede —entre otras hipótesis limitadas— “contra la decisión que se pronuncia sobre la nulidad”. A diferencia de lo anterior, el fallo de segunda instancia no estaba sujeto a un nuevo recurso, ni de reposición ni de apelación.

Por lo tanto, cuando el Director General de la Policía resolvió las solicitudes de nulidad en el fallo de segunda instancia, incumplió el término legal para resolver, y al mismo tiempo privó al señor Ramírez de la posibilidad de ejercer el recurso de reposición contra dicha decisión.

Pese a lo anterior, no se trata de irregularidades que en el caso concreto tengan la trascendencia suficiente como para viciar de nulidad el proceso, ya que por las razones que se enuncian a continuación, no se violó en términos sustantivos el debido proceso ni el derecho de defensa del señor Ramírez Correa.

La Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, en las actuaciones de la administración de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”. En aplicación de esta pauta, el Consejo de Estado ha establecido en una línea jurisprudencial pacífica que, en el contencioso de anulación de los actos administrativos disciplinarios, no cualquier irregularidad que se presente tiene por efecto generar una nulidad de las actuaciones sujetas a revisión – únicamente aquellas que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado. Así lo ha expresado inequívocamente esta corporación, al afirmar que “no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario, genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso”(36). En idéntica línea, en pronunciamiento de 2007, dijo esta Sección:

“Como lo ha expresado la Sala en otras oportunidades, el debido proceso es una garantía constitucional instituida en favor de las partes y de aquellos terceros interesados en una determinada actuación administrativa o judicial (artículo 29). Consiste en que toda persona, natural o jurídica, debe ser juzgada conforme a leyes preexistentes al caso que se examina, garantizándosele principios como los de publicidad y contradicción y el derecho de defensa. No obstante, debe precisarse que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso, es decir sólo las irregularidades sustanciales o esenciales, que implican violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios.”(37)

Aplicando esta postura jurisprudencial al caso concreto, se tiene que si bien se incurrió irregularidades en el procedimiento disciplinario cuando se resolvieron en una misma decisión el recurso de apelación y las solicitudes de nulidad, por una parte, y se omitió resolver expresamente algunas de tales solicitudes de nulidad, por otra, dichas irregularidades no desconocieron el derecho de defensa por cuanto el Director General se pronunció en forma extensa sobre todos los argumentos sustantivos del abogado del señor Ramírez, los cuales fueron presentados reiteradamente a lo largo del procedimiento y repetidos en la demanda que es objeto de estudio; en otras palabras, el abogado del señor Ramírez difícilmente habría podido presentar nuevos argumentos en su recurso de reposición, distintos a los muchos planteamientos que ya habían sido despachados desfavorablemente en forma expresa por el Director General de la Policía, por lo cual tal recurso de reposición sería manifiestamente inane. De allí que retrotraer la actuación administrativa para ordenar que se vuelva a surtir esta fase procesal, proveyendo al señor Ramírez la oportunidad de interponer un recurso de reposición basado en argumentos que ya habían sido descartados o rechazados por la autoridad que desataría dicho recurso; o anular la actuación disciplinaria por este concepto, constituiría una maniobra simplemente dilatoria y materialmente inefectiva para la protección de los derechos sustantivos del disciplinado.

En esa medida, el cargo no prospera.

7. Aludido prejuzgamiento por el lenguaje del pliego de cargos. 

El apoderado del señor Ramírez afirma que se incurrió en nulidad procesal por haberse cometido un prejuzgamiento al momento de proferir el pliego de cargos contra su defendido, dado el lenguaje incriminatorio y definitivo del mismo.

En primer lugar, llama la atención de la Sala que sólo hasta el momento del recurso de apelación contra el fallo sancionatorio de primera instancia se haya planteado esta supuesta irregularidad; y que entre el momento de la imputación de cargos disciplinarios y el de la adopción de los fallos definitivos, el señor Ramírez contó con todas las oportunidades procesales previstas en la ley para ejercer su defensa sustantiva, lo cual hizo con gran despliegue de memoriales y argumentos, que a su turno fueron despachados en forma expresa o general por el Director General de la Policía. De allí que sea claro que se trata simplemente de una maniobra jurídica que apunta a anular una actuación disciplinaria finalizada en aras de una formalidad que no tuvo efectos sustantivos sobre el ejercicio del derecho de defensa – lo cual no será aceptado por esta Sala.

Cosa bien distinta es que desde el momento de la formulación del pliego de cargos existiese una confesión expresa del señor Ramírez en el expediente disciplinario, en el sentido de que él sí había realizado una reunión con los ganaderos a quienes supuestamente debía investigar por sus vínculos con las AUC. Esta declaración del señor Ramírez era suficiente para proveer ab initio a la autoridad disciplinaria certeza sobre la comisión de la falta imputada, y sería un formalismo inaceptable pedirle a dicha autoridad que hiciera caso omiso de semejante aceptación de parte, libre y espontánea, y cubriera con un manto de duda lo que el propio señor Ramírez, así como los demás sujetos implicados en la reunión, había puesto de presente. El hecho de que las pruebas proveyeran desde el inicio certeza sobre la comisión de las conductas reprochadas por el señor Ramírez, y que esta solidez probatoria se hubiera visto reflejada en la formulación de los cargos imputados al disciplinado, no significa que hubiese existido un prejuzgamiento. Sería absurdo exigirle a la autoridad disciplinaria que haga caso omiso de aquello que el acervo probatorio le está señalando con prístina claridad y formule un pliego de cargos precario que no refleje las evidencias debidamente recaudadas en el proceso correspondiente, en aras de una mal entendida presunción de inocencia del investigado. Al contrario, la propia ley disciplinaria exige que (a) sólo se formule el pliego de cargos cuando exista suficiente prueba como para comprometer la posible responsabilidad del disciplinado en una falta objetivamente demostrada, y (b) el pliego de cargos incluya dentro de su contenido, como un componente mínimo, la indicación de las pruebas obrantes en la investigación que apunten hacia la responsabilidad del servidor público respectivo. En efecto, dispone el artículo 162 de la Ley 734 de 2002:

“El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno.”

E igualmente el artículo 163 de la Ley 734/02 establece, como los componentes mínimos del pliego de cargos, los siguientes:

“La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener:

1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.

2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta.

3. La identificación del autor o autores de la falta.

4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta.

5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados.

6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este Código.

7. La forma de culpabilidad.

8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.”

De esta manera, el Comandante del Departamento de Policía de Urabá al formular el pliego de cargos con la solidez y el sustento probatorio con los que lo hizo, simplemente estaba cumpliendo con los mandatos de la ley disciplinaria, y no se puede deducir de ello que se hubiese incurrido en un prejuzgamiento. Es irreprochable, en criterio de esta Corporación, que se haya logrado un nivel así de alto de certeza probatoria contra el disciplinado desde esa etapa temprana de la investigación disciplinaria, basado en la declaración del propio señor Ramírez, y que así se hubiera expuesto con nitidez en el pliego de cargos correspondiente.

Finalmente, y en conexión con lo anterior, nota la Sala que la argumentación del apoderado que busca señalar un supuesto prejuzgamiento incriminatorio por la forma como el pliego de cargos describió la conducta atinente a la solicitud y obtención de dádivas irregulares a los ganaderos, es inane por estar orientada a desvirtuar la participación del señor Ramírez en esta actividad, lo cual la propia autoridad de segunda instancia concluyó al exonerarlo de esa conducta.

El cargo no prospera.

8. Aludida violación del debido proceso por una irregularidad en la notificación de cierta decisión de trámite. 

El actor alega que se violó el derecho al debido proceso del señor Ramírez por cuanto el auto adoptado el 24 de marzo de 2006 por la autoridad disciplinaria de primera instancia, mediante el cual se le corrió traslado de algunas pruebas practicadas en el curso de la investigación disciplinaria, fue notificado al abogado del señor Ramírez mediante estados, y no de conformidad con el procedimiento de notificación establecido en el artículo 103 del CDU para autos interlocutorios – pese a que el mismo auto fue notificado en forma personal al propio investigado.

La Sala considera que este es un ejemplo fehaciente de la óptica formalista con la cual fueron formulados los cargos de la demanda, puesto que claramente se trató de buscar e identificar cualquier irregularidad procesal formal que se hubiera presentado en el proceso, por nimia que ésta hubiese sido, y de revestirla en la demanda de un impacto supuestamente violatorio del debido proceso y el derecho de defensa. Esta óptica no es aceptable para el Consejo de Estado.

Se recuerda una vez más que en virtud del artículo 228 de la Constitución, en las actuaciones que se surtan ante la administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial; mandato que esta Corporación ha materializado en la regla según la cual sólo aquellas irregularidades procesales que tengan un impacto sustantivo real sobre el goce del derecho de defensa pueden acarrear la anulación de la actuación correspondiente. En este caso es indudable que no existió afectación alguna ni del derecho de defensa ni del debido proceso, mucho más cuando la decisión que el abogado afirma fue notificada en forma indebida a través de un estado, le fue notificada al propio señor Ramírez de manera personal.

El cargo no prospera.

9. Aludida violacion del debido proceso por la incorporacion de tres testimonios afectados de nulidad. 

En la misma línea que el cargo anterior, el apoderado del señor Ramírez alega que tres de los testimonios recibidos durante el proceso disciplinario —v.g. los de los señores Juan de Jesús Cifuentes Gutiérrez, Pedro Julio Ruiz Rodríguez y Efraín Ballesteros Garcés— debieron haber sido declarados inexistentes, en la medida en que a estos declarantes no se les advirtió antes de recibir su testimonio sobre las consecuencias de mentir en su declaración, ni sobre su derecho constitucional a la no autoinculpación.

Ante este nuevo ejemplo de una óptica formalista inaceptable, fundamentada en la identificación minuciosa de cualquier ritualidad procesal incumplida por más que ésta no tenga incidencia alguna sobre la defensa material del procesado, la Sala simplemente se remitirá a los argumentos plasmados en la sección precedente sobre la carencia absoluta de impacto sustantivo de estas formalidades sobre el derecho de defensa del señor Ramírez, que se vio plenamente garantizado a todo lo largo de la actuación disciplinaria.

10. Aludida violacion del debido proceso por la incorporacion extemporanea de ciertas pruebas al expediente. 

Nuevamente siguiendo la óptica ritualista mencionada, el demandante considera que cuatro de los elementos de prueba que obraban en el expediente estaban afectados de inexistencia jurídica por haber sido incorporados a la investigación después de vencido el término legal de la indagación preliminar.

Este argumento, a más de ser susceptible de recibir la misma respuesta que los dos cargos precedentes, es inefectivo por estar orientado a controvertir la validez de pruebas que no fueron tenidas en cuenta para sancionar al señor Ramírez – v.g. de declaraciones y pruebas atinentes a la supuesta solicitud y obtención de dádivas de parte de los ganaderos, falta de la cual el señor Ramírez, se repite, fue eximido por la autoridad disciplinaria.

El cargo será desestimado.

11. Aludida violación del debido proceso por la omisión de una advertencia expresa en el fallo de segunda instancia. 

Por último, afirma el abogado que se violó el debido proceso al no habérsele advertido en forma expresa en el fallo de segunda instancia que contaba con el recurso de reposición para controvertir lo atinente a las solicitudes de nulidad allí resueltas.

Ante este nuevo ejemplo de una óptica formalista inaceptable, fundamentada en la identificación minuciosa de cualquier ritualidad procesal incumplida por más que ésta no tenga incidencia alguna sobre la defensa material del procesado, la Sala simplemente se remitirá a los argumentos plasmados en las secciones precedentes sobre la carencia absoluta de impacto sustantivo de estas formalidades sobre el derecho de defensa del señor Ramírez, que se vio plenamente garantizado a todo lo largo de la actuación disciplinaria, y más aún, en sede judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República, por mandato de la Constitución y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(26) Ver, entre otras, la decisión adoptada el 27 de marzo de 2009 por la Sección Segunda, con ponencia del Consejero Gerardo Arenas Monsalve, así como el Auto proferido por la misma Sección Segunda el 4 de agosto de 2010, con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, los cuales siguen la línea jurisprudencial establecida por la Sección Segunda de esta corporación desde el Auto del 12 de octubre de 2006, expediente No.0799-06, Radicación:110010322400020050033300, Actor: Eduardo de Jesús Vega L., Consejero Ponente Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

(27) Folios 71-73, Cuaderno Principal.

(28) En este sentido, en la sentencia C-155 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional argumentó: “El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas”.

(29) Sent. C-417 de 1993.

(30) Sent. C-417 de 1993.

(31) Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(32) Ha aclarado la Corte Constitucional a este respecto que “en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” [sentencia C-125 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra]; y que “la administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., art. 123)” [sentencia C-095 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara].

(33) Corte Constitucional, sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(34) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 19 de agosto de 2010. Radicación No. 76001-23-31-000-2000-02501-01(1146-05). Actor: Milton José Mora Lema. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(35) Ver las sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), o T-060 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo).

(36) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 5 de diciembre de 2002, Rad. No. 54001-23-31-000-1993-7797-01(16144); Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla.

(37) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de agosto de 2007, Rad. No. 25000-23-25-000-1999-11470-01(4144-04); Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.