Sentencia 2011-00201 de marzo 9 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00201-01 [19460]

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: EKKO Promotora S.A. - EKKO S.A.

Demandado: Dirección Distrital de Impuestos

Impuesto predial - 2007

Bogotá, D.C., nueve de marzo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir la legalidad de los actos mediante los cuales la Administración Distrital modificó la declaración del impuesto predial unificado presentada por Ekko Promotora S.A., por el año gravable 2007.

De la notificación del requerimiento especial

En el caso concreto, la Administración Distrital a través de la actuación demandada modificó la liquidación privada del impuesto predial del año gravable 2007, presentada por la demandante respecto del inmueble ubicado en la KR 128 144 28 identificado con la matrícula inmobiliaria 20329520 y CHIP AAA0161JYHK.

La parte demandante sostiene que el requerimiento especial 2009 EE 414139 del 1º de junio de 2009 no le fue notificado, pues la administración lo envió a una dirección distinta a la que informó como dirección para notificaciones en la última declaración que presentó para el predio antes señalado.

Pues bien, de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que en la casilla 16 del formulario de la declaración privada presentada el 28 de marzo de 2007, la contribuyente informó como dirección de notificación la calle 70 A Nº 11-64(11).

Sin embargo, como lo manifestó la administración en su escrito de contestación de la demanda y lo reiteró tanto en el recurso de apelación, al encontrar que la contribuyente presentó varias declaraciones del impuesto predial, correspondientes a distintos inmuebles, envió el requerimiento especial, por correo, a la dirección DG 146 136 A 59, IN 1 AP 303 consignada en la última de tales declaraciones, concretamente la presentada el 8 de mayo de 2009 para el predio identificado con matrícula inmobiliaria 20332658, lo anterior, en aplicación del artículo 7º del Decreto 807 de 1993, que prevé lo siguiente:

ART. 7º—Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la administración tributaria distrital, deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente o declarante en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente.

Cuando se presente cambio de dirección, la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección.

Cuando no exista declaración del respectivo impuesto o formato oficial de cambio de dirección, o cuando el contribuyente no estuviere obligado a declarar, o cuando el acto a notificar no se refiera a un impuesto determinado, la notificación se efectuará a la dirección que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.

PAR. 1º—En caso de actos administrativos que se refieran a varios Impuestos, la dirección para notificaciones será cualquiera de las direcciones informadas en la última declaración de cualquiera de los Impuestos objeto del acto (se resalta).

En relación con el aparte subrayado de la norma transcrita y en un asunto similar, la Sala se pronunció en la sentencia del 11 de agosto de 2011, expediente 18178, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, así:

«No obstante, como dicho tópico encuentra regulación específica dentro de la normativa territorial, respecto de la dirección para notificar, es aplicable lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 807 de 1993 que ordena enviar los actos “a la dirección informada por el contribuyente o declarante en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente”.

(…).

El ordenamiento analizado conduce inequívocamente a que la notificación del requerimiento especial debía ser remitida a la dirección informada para notificaciones en la última declaración del impuesto predial presentada por el contribuyente, con antelación al envío del acto que se pretendía notificar; lo que en ningún caso indica que necesariamente ésta debiera coincidir con la registrada en alguna de las declaraciones correspondientes al mismo predio por el que se practicaba el requerimiento, ya que, como lo aclara, tanto la misma normativa como la instrucción de la Dirección de Impuestos Distritales, la dirección de notificación se entiende en relación con el contribuyente y no con el predio sobre el cual recae el impuesto.

Luego, era la dirección registrada en la última declaración de predial presentada por MARVAL S.A. antes de la práctica del requerimiento especial que se discute (feb. 28/2007), sin importar a cual predio correspondía, la que por ley se debió utilizar para el envío del citado requerimiento»(12) (resaltado fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, teniendo en cuenta la normativa especial del Distrito Capital, la notificación de las actuaciones de la administración puede realizarse a la dirección informada por el contribuyente en la última dirección del respectivo impuesto sin que obligatoriamente, para el caso del impuesto predial que es el que interesa al presente asunto, deba coincidir con la registrada en la declaración del predio objeto de la actuación administrativa.

Debe precisarse adicionalmente, que en el caso concreto, es un hecho no discutido y que fue afirmado por la administración en la resolución del recurso de reconsideración, que en marzo de 2008 fue borrado el predio respecto del cual se discute el impuesto en este proceso, por desenglobe de propiedad horizontal(13), lo anterior, está sustentado en la impresión de “Consulta de predios Borrados” emitida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital que obra a folio 161. Por lo tanto, para el año 2009, respecto de dicho predio la actora no había presentado declaración del impuesto predial.

Así pues, en el caso concreto, se advierte que la notificación del requerimiento especial enviada mediante correo el 7 de junio de 2009 a la dirección DG 146 136 A 59, IN 1 AP 303, informada por la demandante en la última declaración del impuesto predial presentada el 8 de mayo de 2009, respecto de otro predio de su propiedad(14), aspecto no discutido por la actora, se ajusta a la normativa antes indicada.

En esas condiciones, teniendo en cuenta que para presentar la declaración del impuesto predial del año gravable 2007, la demandante tenía como plazo máximo el 6 de julio de 2007(15), de conformidad con el artículo 24 del Decreto 807 de 1993, la administración podía notificar válidamente el requerimiento especial, a más tardar el 6 de julio de 2009, como dicha notificación se llevó a cabo el 7 de junio de 2009, resulta oportuna.

En relación con el argumento de la demandante, según el cual, la firmeza de la declaración operó el 17 de mayo de 2009, toda vez que se acogió al descuento por pronto pago previsto en el parágrafo del artículo 4º de la Resolución DSH-000530 del 27 de diciembre de 2006 expedida por el Secretario de Hacienda del Distrito(16), la Sala ha precisado, en asuntos similares, que la firmeza opera de acuerdo con «el término al que se refiere el artículo 24 del Decreto 807 de 1993, [que] es el término máximo para declarar y no el que existe para acogerse a los beneficios de descuento»(17).

En consecuencia, prospera en este cargo el recurso de apelación y se procede al análisis de la alegada ocurrencia del silencio administrativo positivo por ser otro aspecto procedimental alegado en la demanda.

De la ocurrencia del silencio administrativo positivo

El artículo 104 del Decreto 807 de 1993(18) dispone que contra los actos de la administración tributaria distrital procede el recurso de reconsideración y remite a lo dispuesto en los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del estatuto tributario nacional.

En cuanto al término para resolver el recurso de reconsideración, el artículo 732 estatuto tributario nacional señala que, la administración de impuestos tendrá un año para decidir el recurso y que se cuenta a partir de la fecha de su interposición en debida forma. Dentro de este plazo, la administración no sólo debe proferir el acto por el que resuelve el recurso de reconsideración, sino que debe notificarlo, pues es a partir de la notificación que los actos administrativos de carácter particular y concreto surten sus efectos jurídicos.

Para la notificación de los actos de la Administración Tributaria Distrital el artículo 6º del Decreto 807 de 1993 dispone que serán aplicables los artículos 565, 566, 569 y 570 del estatuto tributario nacional.

Ahora bien, el artículo 734 estatuto tributario nacional prevé la configuración del silencio administrativo como consecuencia de que la administración no resuelva el recurso de reconsideración dentro del término de un año previsto en el artículo 732 ib., antes mencionado.

El artículo 565 ib. establece que los actos «que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación».

El inciso 2º del artículo 565 estatuto tributario nacional, aplicable por remisión del artículo 6º del Decreto 807 de 1993, prevé la notificación por edicto «siempre que el citado no comparezca luego de los diez días siguientes a la introducción de la citación al correo, independientemente de su posible devolución»(19).

Aunque la Sala ha sostenido que en los eventos en que la oficina postal devuelva la citación, «los motivos de la devolución resultan indiferentes para efecto del mecanismo subsidiario de notificación por edicto de los actos que resuelven recursos»(20), en esta oportunidad precisa que deben analizarse las particularidades de cada caso concreto, teniendo en cuenta que la notificación constituye la materialización del principio de publicidad que rige las actuaciones de la administración, conforme a lo dispuesto en los artículos 209 de la Constitución Política y 3º del Código Contencioso Administrativo, aplicable para la fecha de los hechos objeto de análisis.

En efecto, en relación con el principio de publicidad, la Sala ha sostenido:

«[…] el conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado, es una garantía del derecho al debido proceso y del derecho defensa en las actuaciones que adelanta la administración tributaria, razón por la cual, no puede ser considerado una mera formalidad, pues constituye, además, el respeto al principio de publicidad que guía la función administrativa. En este sentido la Corte Constitucional ha indicado:

“La Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones”(21)»(22).

De acuerdo con lo anterior y de las pruebas aportadas al expediente se advierte que:

• El apoderado de la demandante interpuso el recurso de reconsideración el 19 de abril de 2010 e informó como dirección procesal(23) la calle 67 Nº 7-35 oficina 1204 de Bogotá(24).

• La Administración Distrital decidió el recurso de reconsideración mediante la Resolución DDI 101584 del 18 de marzo de 2011 EE 138491(25).

• El aviso de citación para que el apoderado compareciera a la notificación personal de la resolución que decidió el recurso de reconsideración fue enviado por correo el 19 de marzo de 2011 a la Cl 67 7 35 OF 1204, pero fue devuelto por la empresa de correos el 23 de marzo siguiente con la causal de “DIRECCIÓN NO EXISTE”(26).

• La administración procedió a realizar la notificación mediante edicto fijado el 5 de abril de 2011 y desfijado el 18 de abril siguiente(27).

Se observa que la demandada envió la citación a la dirección procesal que fue informada por el apoderado de la demandante y, por tanto, era procedente que, en principio, realizara la notificación por edicto.

Sin embargo, en este caso concreto, no pueden dejarse de lado dos aspectos relevantes:

• Que la demandante, ante la falta de citación para notificarse de la resolución que resolvía el recurso de reconsideración, el 29 de abril de 2011 presentó una petición a la demandada con el fin de que se le informara sobre la mencionada notificación(28), solicitud que le fue respondida mediante el Oficio 2011EE205667 del 16 de mayo de 2011, el cual fue enviado y recibido en la misma dirección procesal informada por el contribuyente inicialmente, esto es, la CL 67 7 35 OF 1204(29).

• Que la actora aportó al proceso certificado de tradición del inmueble identificado con la nomenclatura calle 67 7 35 OF 1204 con fecha de apertura 3/12/2007, con lo cual se establece la existencia del predio desde antes del envío de la citación para realizar la notificación del acto que resolvió el recurso(30).

En esas condiciones, la Sala advierte que la causal “NO EXISTE” por la cual fue devuelta la citación enviada a la demandante para que se notificara de la resolución que decidió el recurso de reconsideración, quedó desvirtuada con el certificado de tradición del inmueble y con la notificación que posteriormente realizó la administración a la misma dirección, denotando que sí existía.

Así pues, a juicio de la Sala, dicha inconsistencia no puede ser trasladada al contribuyente.

Ahora bien, aunque la notificación del acto acusado fue irregular al notificarla por edicto cuando la dirección procesal sí existía, no es procedente anularla por esa sola circunstancia porque, como lo ha indicado la Sala, la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad(31), máxime cuando la demandante pudo acudir ante esta jurisdicción a discutir el acto.

Sin embargo, como lo ha alegado la demandante, tuvo conocimiento del acto administrativo por conducta concluyente cuando ya había transcurrido el término de un año con el que contaba la administración para su notificación oportuna, de conformidad con lo previsto en el artículo 732 estatuto tributario.

En efecto, la demandante tuvo conocimiento del acto que le resolvió el recurso de reconsideración cuando le fue entregada una copia por solicitud de su apoderado, con ocasión de la respuesta a la petición antes mencionada, lo cual ocurrió el 23 de mayo de 2011(32), fecha que no fue controvertida por la demandada y en la que, en consecuencia, debe entenderse realmente notificado el acto demandado.

En esas condiciones, como el recurso fue presentado el 19 de abril de 2010, la administración debía expedir y notificar la decisión a más tardar el 19 de abril de 2011, no obstante como la notificación se surtió por conducta concluyente el 23 de mayo de 2011, se configuró el alegado silencio administrativo positivo.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 16 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que anuló los actos administrativos demandados, pero por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 16 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y envíese al tribunal de origen. Cúmplase.»

11 Folio 205.

12 Debe precisarse que, frente a esta providencia, la parte actora del proceso [Marval S.A.] promovió acción de tutela para discutir la valoración de las pruebas aportadas al expediente que indicaban que la dirección para notificaciones correspondía a una distinta a la cual la administración había enviado la notificación del requerimiento especial, para lo cual alegó que «fue enviado a una dirección diferente a la informada en el impuesto predial respectivo y con la cual alega no tener ningún vínculo». Las decisiones de tutela proferidas por los jueces en el trámite de la acción de tutela interpuesta que negaron el amparo solicitado, fueron confirmadas en sede de revisión por la Corte Constitucional en Sentencia T-716 de 2012, «Se encuentra establecido que la administración envió la notificación del requerimiento especial a la última dirección de notificaciones informada por MARVAL S.A., lo cual queda fehacientemente demostrado con la referida declaración del Impuesto Predial que obra dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) Así las cosas, revisado el expediente se puede determinar que la última declaración presentada por MARVAL S.A. inmediatamente anterior a la expedición del requerimiento especial fue la del inmueble ubicado en la KR 98 B Nº 69-49 Sur Casa 193. Por lo tanto, la última dirección de notificación conocida por la Administración fue la KR 15 Nº 87-86 Oficina 304, a la que efectivamente fue enviada, a través de correo, la notificación del requerimiento especial».

13 Folio 219 vto.

14 Folio 203. Si bien en el formulario aparece como identificación del contribuyente Sociedad R.F. S.A., revisado el certificado de existencia y representación legal (fl. 25) se advierte que bajo ese nombre fue inicialmente constituida la sociedad, el cual fue posteriormente modificado a Diseño Urbano El Arte de Construir S.A. y finalmente a EKKO Promotora S.A.

15 Resolución DSH-000530 del 27 de diciembre de 2006 expedida por el Secretario de Hacienda del Distrito. (…) ART. 4º—Plazos para declarar y pagar. Los contribuyentes del impuesto predial unificado deberán presentar y pagar una declaración por cada predio, por el año gravable 2007, a más tardar el 6 de julio del mismo año. (…)

16 Resolución DSH-000530 del 27 de diciembre de 2006 expedida por el Secretario de Hacienda del Distrito. (…) ART. 4º—Plazos para declarar y pagar. (…). PAR.—Los contribuyentes del impuesto predial unificado, que declaren y paguen la totalidad del impuesto liquidado por el año gravable 2007 a más tardar el 17 de mayo del mismo año, tendrán derecho a un descuento del 10% del impuesto a cargo.

17 Sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente 15958, M.P. Dra. Ligia López Díaz.

18 Decreto del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional”.

19 Sentencia de 3 de marzo del 2011, expediente 17087, M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, reiterada en la sentencia del 12 de abril de 2012, expediente 18613, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, entre otras.

20 Ibídem.

21 C-957/99.

22 Sentencia del 2 de agosto de 2012, expediente 18577, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

23 Decreto 807 de 1993, artículo 8º. Dirección procesal. Si durante los procesos de determinación, discusión, devolución o compensación y cobro, el contribuyente o declarante señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes del respectivo proceso, la Administración deberá hacerlo a dicha dirección.

24 Folio 190.

25 Folio 216.

26 Folio 216.

27 Folio 222.

28 Folios 210 a 211.

29 Folio 61.

30 Folio 59 vto.

31 Sentencias de 6 de marzo de 2008, expediente 15586 y de 26 de noviembre de 2009, expediente 17295, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz; y del 12 de mayo de 2010, expediente 16534, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

32 Folio 61.