Sentencia 2011-00204 de agosto 1º de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 110010325000201100204 00

Número Interno: 0679-2011

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Universidad de Cundinamarca.

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia

La demanda que se estudia fue presentada como acción de nulidad por inconstitucionalidad, no obstante considera la Sala necesario hacer las siguientes precisiones que llevan a la conclusión de que no es esta la acción pertinente sino la de simple nulidad como pasa a verse:

1. La Constitución Política en su artículo 237-2 establece como una de las atribuciones del Consejo de Estado la de “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.” Esta norma es concordante con el numeral 5º del artículo 241 ibídem, que radica en cabeza de la jurisdicción constitucional la decisión de las “demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”, y con el numeral 7º del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo que dispone: “De las acciones por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”.

De estas reglas surge evidente que el control de constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado por virtud del artículo 237 citado, está dado para aquellos actos en los que no actúa como legislador extraordinario, para los cuales tiene competencia la Corte Constitucional. En desarrollo de tal norma es que el artículo 82 del anterior Código Contencioso Administrativo, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar “controversias y litigios administrativos”.

Ahora bien, el conocimiento de la acción de constitucionalidad al interior de la corporación, está regulado por los artículos 15, 16 y 17 del Acuerdo 55 de 2003, que le asigna la decisión a la Sala Plena, pero solo debe reiterarse, cuando la transgresión del acto es directa e inmediata frente a las normas superiores y no cuando el argumento es la ley, aun cuando se llegue por su conducto a la preceptiva constitucional. En consecuencia, le corresponde a la sección conocer de los decretos nacionales cuando este es de índole eminentemente administrativa(5).

2. En virtud de lo dicho, la Sección Segunda de esta corporación es la competente para conocer del Decreto 2489 de 2006, en acción de simple nulidad en los términos del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, dado que el asunto que se controvierte fue dictado en virtud de la actividad administrativa del gobierno.

Problema jurídico

El problema jurídico a resolver, se centra en establecer si con la inclusión de la frase “entes universitarios autónomos” en la reglamentación prevista en el Decreto 2489 de 2006 que estableció para diversas entidades de la rama ejecutiva el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos, se violan los principios de autonomía universitaria y reserva legal.

Para resolverlo, se analizará el alcance del principio de autonomía universitaria para concluir si, el Gobierno Nacional de un lado, puede expedir una reglamentación sobre nomenclatura y clasificación de los empleos públicos para las universidades estatales y, de otro, si la definición de este tema para estos entes es de reserva legal y, por ende, el Gobierno Nacional excedió su facultad reglamentaria.

Norma demandada

La frase resaltada en la transcripción es la cuestionada y corresponde al Decreto 2489 de 2006, que fue publicado en el Diario Oficial 46.340 de 25 de julio de 2006, con el siguiente tenor:

“Departamento Administrativo de la Función Pública

DECRETO 2489 DE 2006 

(jul. 25/2006)

Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva y demás organismos y entidades públicas del orden nacional y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,

DECRETA:

ART. 1º—Campo de aplicación.

El presente decreto establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, entes universitarios autónomos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, empresas sociales del Estado, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas y demás entidades y organismos del orden nacional, con excepción de los organismos y entidades que se rigen por sistemas especiales de nomenclatura y clasificación de empleos.

ART. 2º—Nomenclatura y clasificación de empleos. Establécese la nomenclatura y clasificación de empleos públicos de las entidades y organismos a los cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto, así:

(...).

ART. 5º—Aplicación de las equivalencias.

Con estricta sujeción a lo dispuesto en el presente decreto y solo cuando a ello hubiere lugar, las entidades a las cuales se aplica el presente decreto procederán a adoptar las anteriores equivalencias dentro de los dos (2) meses siguientes a la publicación del presente decreto, en la respectiva nómina de pago siguiente a dicha fecha.

ART. 6º—Personal civil del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares y Policía Nacional.

Las denominaciones de empleo establecidas en el presente decreto que se vienen aplicando para el personal civil que presta sus servicios en el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, seguirán vigentes en sus respectivas plantas de personal ajustadas a las equivalencias aquí señaladas, sin perjuicio de lo establecido para estos servidores en los decretos 1214 de 1990 y 407 de 2006 y demás disposiciones que las modifiquen, adicionen o sustituyan.

PAR.—La asignación básica mensual para los empleos a que se refiere el presente artículo, será la señalada en el artículo 10 del Decreto 407 de 2006 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.

ART. 7º—Denominaciones de empleos o grados salariales suprimidos.

Las denominaciones de empleos o grados salariales que hayan sido suprimidos en virtud del presente decreto, continuarán vigentes en las plantas de personal de las respectivas entidades hasta tanto se modifiquen dichas plantas.

ART. 8º—Grupos internos de trabajo.

Cuando de conformidad con el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, los organismos y entidades a quienes se aplica el presente decreto creen grupos internos de trabajo, la integración de los mismos no podrá ser inferior a cuatro (4) empleados, destinados a cumplir las funciones que determine el acto de creación, las cuales estarán relacionadas con el área de la cual dependen jerárquicamente.

ART. 9º—Vigencia.

El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los decretos 2502 de 1998, 2487 de 1999, 1753 de 2003 y 4354 de 2005 y demás disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase,

Dado en Bogotá, D.C., a los 25 días del mes de julio de 2006”.

Análisis de la Sala

El primer cargo como se expuso en asertos precedentes, está relacionado con la violación al principio de la autonomía universitaria.

El actor señala que el ejecutivo al expedir el Decreto 2489 de 25 de julio de 2009, transgredió de manera flagrante lo previsto en los artículos 60 y 113 de la Constitución Nacional, toda vez que violó el principio de autonomía de que gozan los entes universitarios al establecer la nomenclatura y clasificación de sus empleos.

Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública en oposición a las pretensiones, recordó la competencia concurrente entre lo dispuesto en el numeral 19 literales e) y f) del artículo 150 de la Constitución colombiana, el Congreso de la República y el ejecutivo, para concluir como lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia, que los entes universitarios autónomos carecen de competencia para determinar y aprobar el régimen salarial de sus empleados y, además, para clasificar los empleos pertenecientes a su estructura.

De otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adujo que la competencia normativa en materia de nomenclatura y clasificación de empleos pertenecientes a la rama ejecutiva y demás organismos y entidades del orden nacional, radica en el artículo 189-16, cuyo desarrollo se refleja en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998(6). Para derivar la misma conclusión acudió también al artículo 150-19, al artículo 2º y 15 de la Ley 4ª de 1992.

Del principio de la autonomía universitaria

Las universidades estatales u oficiales —nacionales o territoriales— son instituciones de educación superior(7), organizadas como órganos autónomos del Estado por su naturaleza y función, vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo(8), sujetas a un régimen legal especial consagrado en la Ley 30 de 1992; por consiguiente sus servidores son públicos, clasificados entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento(9).

El artículo 69 de la Constitución Política(10), dispone que las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos conforme a ley, la cual establecerá un régimen especial.

Así mismo, el artículo 113 ídem, prescribe que los entes universitarios se constituyen en órganos autónomos e independientes de los que integran las ramas del poder público, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado(11).

En desarrollo del artículo 69 ibídem, el Congreso de la República expidió la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior” en donde reiteró en el artículo 3º(12), el principio referido.

A su vez en los artículos 28 y 29 fijó el alcance de la autonomía de acuerdo a los siguientes parámetros:

“ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

“ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:

a) Darse y modificar sus estatutos.

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.

g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

PAR.—Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes)”.

De esta regulación se puede concluirque la autonomía universitaria,implica su no pertenencia a ninguna de las ramas del poder público, es decir, por tratarse de entes educativos de nivel superior, el legislador quiso darles libertad de acción en los campos propios de su naturaleza, con restricciones excepcionales por los principios de equidad, justicia y pluralismo(13) y, además, para que esta formación académica se alcance en un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo y financiero(14).

Esta autonomía debe reflejarse entonces en los estatutos que para tal efecto dicten estos entes, siempre ajustados a la Constitución y la ley. En ese orden de ideas, debe recordarse que los estatutos son disposiciones reglamentarias que se obligan a incluir conforme a los artículos transcritos, todo el funcionamiento de la institución, su organización administrativa en lo atinente a los docentes y discentes, su selección, ascensos, concursos, régimen disciplinario, financiero, contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud(15), etc. En fin, este instrumento debe constituirse en la brújula que marque los puntos cardinales en materia académica y administrativa.

No obstante, la aparente claridad no es diáfana para evidenciar si dentro de tal autonomía, las universidades pueden regular lo atinente a la nomenclatura y clasificación de los empleos, o de lo contrario le corresponde al Gobierno Nacional en virtud de la competencia concurrente hacerlo.

De la nomenclatura se ha dicho jurisprudencialmente que es un catálogo o una distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial y está directamente relacionada con el salario. Efectivamente, el artículo 3º de la Ley 4ª de 1992, señaló que el sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos, pues con ello se busca privilegiar el principio de igualdad.

Con el fin de auscultar funcionalmente el ejercicio de la autonomía respecto del objeto de la demanda en la Ley 30 de 1992, es necesario revisar sistemáticamente las competencias de los distintos órganos de dirección allí establecidos.

En el título III que trata sobre el régimen especial de las universidades del Estado y de las otras instituciones de educación superior estatales u oficiales, capítulo II, artículo 62, se estableció que la dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector.

Respecto del consejo superior universitario, dispuso que es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad(16). Por su parte, el rector, es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial(17) y, el consejo académico es la máxima autoridad académica de la institución(18).

En tal virtud por la jerarquía que el órgano de dirección implica, es pertinente revisar la competencia del consejo directivo, la cual está regulada en el artículo 65 de la Ley de Educación Superior, que prevé:

“ART. 65.—Son funciones del consejo superior universitario:

a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional.

b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución.

c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.

d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución.

e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos.

f) Aprobar el presupuesto de la institución.

g) Darse su propio reglamento.

h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos.

PAR.—En los estatutos de cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el rector”.

No se vislumbra ni se deduce de ninguna de las funciones asignadas a este organismo, que tenga la competencia para fijar la nomenclatura y clasificación de los empleos ni, por ende, la asignación salarial de los mismos.

En cambio, si se encuentra en el artículo 77 de la misma ley que, respecto de los profesores, claramente estipuló que el régimen salarial y prestacional se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.

Esta norma está en consonancia con la Constitución y la ley y está debidamente articulada con la estructura del Estado, toda vez que tiene que existir una política macroeconómica coherente y proporcionada, y ello se mantiene entre otros aspectos con la regulación salarial y prestacional que hace el gobierno —llámese nacional o territorial, con base en las facultades conferidas por la Ley 4ª de 1992—La Corte Constitucional en el análisis de exequibilidad que hizo al artículo 13 de la Ley 331 de 18 de diciembre de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997”, en lo que hace referencia a la competencia del gobierno en materia salarial y prestacional de las universidades públicas afirmó, que la sujeción a la Ley 4ª de 1992 y su inclusión en las normas de presupuesto no implicaba, de suyo, una violación al principio de autonomía universitaria, sino que tal mandato contribuye a un manejo equilibrado de los recursos por parte del Estado.

“El legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas”(19).

Si bien el legislador no incluyó en el artículo 1º de la Ley 4ª de 1992 como sujetos de la misma a los entes autónomos y específicamente a las universidades, si lo hizo en la Ley 30 de 1992 o Ley de la Educación, para responder en forma armónica a las competencias dadas por el legislador en materia salarial y prestacional y al manejo coordinado y racional de los recursos estatales.

En conclusión, para resolver el primer cuestionamiento del cargo de violación a la autonomía universitaria, la Sala responderá que dado que la nomenclatura y la clasificación de los empleos hacen parte de la estructura de los mismos y, este, a su vez, es un elemento del sistema salarial, el Gobierno Nacional es competente conforme al artículo 77 de la Ley 30 de 1992, para expedir tal reglamentación de acuerdo a los parámetros de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual el cargo no prospera.

El segundo cargo está referido a la violación de la reserva de ley.

Reserva de la ley

Considera el demandante que se desconoció el principio de reserva legal porque la regulación del servicio público educativo, está reservada a la ley, tal y como se deriva del artículo 150-23 de la Constitución Política y del artículo 69 ídem.

Sobre este tópico, recuerda la Sala que la regla constitucional se consolida en virtud de la cláusula general de competencia legislativa en el Congreso de la República, toda vez que le corresponde desarrollar la Constitución y dictar leyes o normas con fuerza de ley, conforme a lo prescrito en los artículos 114 y 150 superior y, excepcionalmente, se radica esa competencia en cabeza del ejecutivo, en los casos previstos en los artículos 150-10 y 212 de la Constitución Política.

De otra parte, el Presidente de la República como Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa puede, conforme al artículo 189 ídem, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes para la ejecución de las leyes, sin perjuicio de que esta facultad la ejerzan otros funcionarios de manera residual en los casos en que así lo determine el legislador de manera expresa y en relación con materias de orden técnico o especializado, siempre subordinado a la potestad presidencial, por tener esta un fundamento constitucional.

La potestad reglamentaria entonces, no es subjetiva ni caprichosa, sino que la determina el legislador al dictar la ley.

Para puntualizar lo dicho, la jurisprudencia constitucional ha resaltado frente a las universidades estatales, que del artículo 69 de la Carta surge no solamente su derecho a la autonomía, sino también su sujeción a un régimen especial de autonomía desarrollada de acuerdo con la ley, de manera que tal autonomía encuentra límites en la Constitución y en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia(20).

No encuentra entonces la Sala violación al principio de reserva de la ley, porque precisamente sobre el tema planteado, el legislador resolvió mediante este mecanismo —L. 30/92, art. 77—, que el tema salarial y prestacional fuera legislado conforme a la Ley 4ª de 1992 y esto es precisamente lo que hizo el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2489 de 2006, obviamente tal competencia se ejercerá de acuerdo a la naturaleza jurídica de la universidad estatal.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda relacionadas con la frase “Entes universitarios autónomos” contenida en el Decreto 2489 de 25 de julio de 2006 expedido por el Presidente de la República que estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva y demás órganos y entidades públicas del orden nacional de la rama ejecutiva, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. En firme esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(5) S-612 de 1996. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(6) Ley a la cual doctrinaria y jurisprudencialmente se le ha dado la categoría de norma general, cuadro o marco. C-262-95.

(7) Artículo 16 de la Ley 30 de 1992.

(8) Artículo 57 ídem.

(9) Sentencia C-053/98 de 4 de marzo de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.

(10) ART. 69.—Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

(11) Dentro del esquema de la organización estructural del Estado hacen parte las ramas del poder público: Legislativa, Ejecutiva y Judicial, de la misma manera los órganos de control: Ministerio Público y Contraloría General de la República; la Organización Electoral conformada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y finalmente los órganos autónomos independientes que son: los entes universitarios autónomos, al igual que el Banco de la República, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y la Comisión Nacional del Servicio Civil.

(12) “ART. 3º—El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior”.

(13) C-1435-00 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

(14) T-492 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández.

(15) Arts. 1º, 2º de la Ley 647 de 2001.

(16) Art. 64, Ley 30 de 1992.

(17) Art. 66 ídem.

(18) Art. 68 ibídem.

(19) Sentencia C-053/98 de 4 de marzo de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.

(20) C-162-08 M.P. Humberto Sierra Porto.