Sentencia 2011-00205 de marzo 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente 110010325000201100205 00

Número interno: 0712-2011

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E)

Autoridades nacionales

Actor: Juan Carlos Rodríguez Acevedo

Bogotá, D.C., veinte de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si los actos administrativos demandados por medio de los cuales el inspector delegado regional seis - inspección general y el inspector general - grupo procesos disciplinarios de la Policía Nacional impusieron sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de diez años al señor Juan Carlos Rodríguez Acevedo, en calidad de Subintendente de la mencionada institución, se ajustan a la legalidad o, si por el contrario, están viciados de nulidad por violación de las normas en que debían fundarse y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, como lo alegó el interesado.

Cuestión previa

La entidad demandada propuso la excepción de cosa juzgada, por considerar que al culminar el proceso disciplinario con el fallo disciplinario de segunda instancia, no procedía recurso alguno, ni mucho menos podía iniciarse la presente acción.

Al respecto, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-382 de 1995(2), estableció las diferencias entre la cosa juzgada administrativa y la cosa juzgada judicial, en los siguientes términos:

“(...) la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal —no material— en el sentido de que nada impide queel acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado”.

De acuerdo con lo anterior, nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después estudiado y posteriormente extinguido por el órgano judicial.

A su turno, el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por expresa remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, regula la figura de la cosa juzgada en los siguientes términos:

“ART. 332.—Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

(...)”.

Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-1076 de 2002, invocada por la parte demandada, precisó que “(...) El principio del non bis in idem constituye una aplicación más general de la cosa juzgada, aplicable a los campos de las sanciones penales y administrativas. La finalidad última de este principio consiste en evitar que los mismos hechos o conductas disciplinables, que han sido objeto de controversia y decisión en un proceso de esta naturaleza, posteriormente vuelvan a serlo en otro de igual carácter (...)”.

Entonces, para que se configure la cosa juzgada se requiere coincidencia en la causa petendi, identidad de partes; y, que el proceso recaiga sobre el mismo objeto. Así, bajo este contexto, el primer pronunciamiento con efectos inter partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos(3).

Sin embargo, en el presente caso no se encuentra demostrado que la entidad demandada haya surtido en contra del demandante otro proceso disciplinario por los mismos hechos, como tampoco que el interesado hubiere iniciado otra acción de nulidad con restablecimiento del derecho ventilando las mismas pretensiones que ahora eleva contra la Policía Nacional. Es decir, que no se presentan los presupuestos de la cosa juzgada ni en sede administrativa, ni en la judicial, por lo que la excepción invocada no está llamada a prosperar.

Además, el hecho de que el proceso disciplinario hubiera culminado con fallo de segunda instancia, no constituye un impedimento para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues los fallos expedidos por la Policía Nacional, en ejercicio de su potestad sancionadora, son actos administrativos susceptibles del control de legalidad.

De otro lado, ha de indicarse que la Resolución 1948 de 23 de junio de 2010, expedida por el Director General de la Policía Nacional, no es susceptible de control por vía contenciosa administrativa, toda vez que se trata de un acto de ejecución de la sanción disciplinaria que le fue impuesta al demandante y atendiendo a la jurisprudencia del Consejo de Estado su utilidad en esta materia únicamente radica en servir de parámetro para el inicio de la contabilización de los términos de caducidad de la acción, motivo por el cual la Sala se declarará inhibida para pronunciarse sobre su legalidad(4).

Actos acusados

— Fallo disciplinario de primera instancia de 27 de enero de 2010, proferido por el inspector delegado regional seis - inspección general de la Policía Nacional, por medio del cual impuso al demandante la sanción de destitución en su condición de Subintendente de la mencionada institución, e inhabilidad general por el término de 10 años (fls. 23 a 180).

— Fallo disciplinario de segunda instancia de 3 de junio de 2010, suscrito por el inspector general - grupo procesos disciplinarios - Policía Nacional, que desató el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto y lo confirmó (fls. 182 a 304).

Análisis de la sala

La naturaleza de los actos disciplinarios y su sujeción plena a control jurisdiccional

El control disciplinario como manifestación por excelencia de la función administrativa

La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado social de derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades(5). El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, por tanto, se orienta a asegurar la apropiada gestión de la administración pública para que esta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada. De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘... a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’(6). Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘... está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan’(7)(8).

Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia administración pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato administrativo estatal diseñado por el constituyente(9). Ahora bien, el ámbito externo —y excepcional— es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función.

La naturaleza administrativa de las funciones y actos disciplinarios, tanto de la administración pública como de la Procuraduría General de la Nación

Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la administración pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino —se reitera con énfasis— de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial. La única excepción a la naturaleza administrativa de los actos de la procuraduría es la que indica la propia Constitución en su artículo 277, inciso final, según el cual “para el cumplimiento de sus funciones la procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial”. Según lo ha explicado sin ambigüedades la Corte Constitucional, es una excepción de interpretación restrictiva, aplicada a un tema muy específico y particular(10).

El control disciplinario no constituye ejercicio de función jurisdiccional

En forma correlativa, precisa el Consejo de Estado que el control disciplinario que ejerce la administración y la Procuraduría General de la Nación no constituye ejercicio de función jurisdiccional. En lo que respecta a la procuraduría, esta no juzga ni sentencia, puesto que no es un juez; es la máxima autoridad disciplinaria en el ámbito externo de ejercicio de la potestad disciplinaria, pero como se aclaró, esa es una manifestación de la función administrativa, no de la función jurisdiccional. El juez competente es la jurisdicción contencioso administrativa, encargada de ejercer el control sobre los actos administrativos disciplinarios y el procedimiento seguido para adoptarlos.

Ahora bien, el Consejo de Estado es consciente de la deferencia que la Corte Constitucional en tanto juez de tutela ha demostrado hacia los actos administrativos disciplinarios de la procuraduría distintos casos; sin embargo, dicha deferencia, lejos de obedecer al hecho de que se considere a tales actos administrativos como providencias judiciales, se deriva de la naturaleza propia de la acción de tutela, el procedimiento legal aplicable, y las funciones del juez de tutela mismo, teniendo en cuenta el carácter subsidiario, urgente e informal de esta acción constitucional.

También el Consejo de Estado es consciente de la tesis reiterada de la Corte Constitucional, en el sentido de que los actos administrativos disciplinarios son materialmente un ejercicio de administración de justicia. En criterio del Consejo de Estado, esta caracterización verbal no obsta para que estos actos disciplinarios mantengan su naturaleza jurídica fundamentalmente administrativa, ni enerva el control jurisdiccional integral sobre los mismos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Esta caracterización de los actos disciplinarios como ejercicio material de administración de justicia ha sido adoptada por la Corte para justificar la incorporación de distintas garantías procesales, y derechos constitucionales posiblemente afectados, dentro del análisis en casos concretos; no ha sido realizada para restar competencias a la jurisdicción contencioso administrativa, ni para transformar esa función administrativa en función jurisdiccional. Más aún, nota el Consejo de Estado que en todos los casos en los cuales la Corte Constitucional ha esgrimido este argumento, ha procedido, en la misma providencia, a caracterizar los actos disciplinarios de la procuraduría como actos administrativos(11).

Por otra parte, tampoco se puede confundir la función administrativa disciplinaria de la procuraduría, o en este caso de la Policía Nacional, con una función jurisdiccional o judicial por el hecho de que el otro órgano disciplinario constitucionalmente establecido —el Consejo Superior de la Judicatura— sí adopte fallos judiciales en el ámbito preciso en el cual cuenta con poderes constitucionales. Una cosa no lleva a la otra, y el ámbito de actuación del Consejo Superior de la Judicatura en tanto juez disciplinario está claramente definido por la Constitución y la jurisprudencia. Incluso en los casos de los empleados de la Rama Judicial que según la Corte Constitucional no están sujetos a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura, la procuraduría, al ejercer el poder disciplinario sobre tales empleados judiciales, sigue actuando en función administrativa disciplinaria, no en función judicial.

En esta misma línea, no se debe confundir la presunción de legalidad que ampara las decisiones disciplinarias, en tanto actos administrativos, con el efecto de cosa juzgada o la intangibilidad de las decisiones jurisdiccionales. El Consejo de Estado ha establecido claramente la distinción al resaltar que los fallos disciplinarios efectivamente están amparados, en tanto actos administrativos que son, por la presunción de legalidad(12). Esta presunción de legalidad, que está sumada a lo que la jurisprudencia constitucional ha llamado el efecto de “cosa decidida” (por oposición al de “cosa juzgada”), se encuentra sujeta en su integridad al control ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa. En igual medida, la aplicación mutatis mutandi de los principios aplicables al poder sancionatorio penal, o del principio del non bis in idem, no transforma la potestad disciplinaria en una función jurisdiccional. El Consejo de Estado ha explicado que la aplicabilidad del non bis in idem se deriva no de una aludida naturaleza jurisdiccional del control disciplinario, sino del hecho de que forma parte del derecho administrativo sancionador(13).

El control ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa es pleno y no admite interpretaciones restrictivas

El control que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la administración pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la demanda, ni por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción contencioso administrativa.

La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, con su catálogo de derechos fundamentales y sus mandatos de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (C.P., art. 228) y de primacía normativa absoluta de la Constitución en tanto norma de normas (C.P., art. 4º), implicó un cambio cualitativo en cuanto al alcance, la dinámica y el enfoque del ejercicio de la función jurisdiccional, incluyendo la que ejercen los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa (incluyendo al Consejo de Estado). En efecto, según lo han precisado tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, la plena vigencia de los derechos y garantías fundamentales establecidos por el constituyente exige, en tanto obligación, que los jueces sustituyan un enfoque limitado y restrictivo sobre el alcance de sus propias atribuciones de control sobre los actos de la administración pública, por un enfoque garantista de control integral, que permita a los jueces verificar en casos concretos si se ha dado pleno respeto a los derechos consagrados en la Carta Política.

Esta postura judicial de control integral del respeto por las garantías constitucionales contrasta abiertamente con la posición doctrinal y jurisprudencial prevaleciente con anterioridad, de conformidad con la cual las atribuciones del juez contencioso administrativo son formalmente limitadas y se restringen a la protección de aquellos derechos y normas expresamente invocados por quienes recurren a la justicia, posición —hoy superada— que otorgaba un alcance excesivamente estricto al principio de jurisdicción rogada en lo contencioso-administrativo. Este cambio, constitucionalmente impuesto y de gran calado, se refleja nítidamente en un pronunciamiento reciente del Consejo de Estado, en el cual la Sección Segunda - Subsección B de esta corporación, recurriendo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y dando aplicación directa a los mandatos de la Carta, rechazó expresamente una postura restrictiva que limitaba las facultades garantistas del juez contencioso administrativo en materia de control de las decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación con base en el principios de jurisdicción rogada, y adoptó en su reemplazo una postura jurisprudencial que exige a las autoridades jurisdiccionales realizar, en tanto obligación constitucional, un control sustantivo pleno que propenda por materializar, en cada caso concreto, el alcance pleno de los derechos establecidos en la Constitución(14).

Lo que resulta aún más importante es que el control pleno por la jurisdicción contenciosa forma parte de las garantías mínimas del debido proceso a las que tiene un derecho fundamental el sujeto disciplinado, según la Corte Constitucional, por lo cual este control judicial contencioso administrativo no puede ser objeto de interpretaciones que restrinjan su alcance(15).

El hecho de que el control que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa sobre los actos disciplinarios es un control pleno e integral, resulta confirmado por la amplísima jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela, en la cual se ha explícitamente afirmado que las acciones ante la jurisdicción contenciosa —en nulidad o nulidad y restablecimiento— son, en principio, los medios judiciales idóneos para proteger los derechos fundamentales de quienes estén sujetos a un proceso disciplinario. En efecto, la Corte Constitucional en jurisprudencia repetitiva ha explicado que los actos de la procuraduría son actos administrativos sujetos a control judicial por la jurisdicción contenciosa, regla que ha sido aplicada en incontables oportunidades para examinar la procedencia de la acción de tutela en casos concretos, en los que se ha concluido que ante la existencia de otros medios de defensa judicial, la tutela se hace improcedente salvo casos de perjuicio irremediable —que por regla general no se configuran con las decisiones sancionatorias de la procuraduría—. Se puede consultar a este respecto la Sentencia T-1190 de 2004, en la cual la Corte afirmó que el juez de tutela no puede vaciar de competencias la jurisdicción contencioso administrativa, encargada de verificar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la procuraduría en ejercicio de sus potestades disciplinarias. La lógica jurídica aplicada por la Corte Constitucional al declarar improcedentes acciones de tutela por ser idóneos los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para ventilar las pretensiones de anulación de decisiones disciplinarias por violación de la Constitución, es la misma lógica jurídica que sustenta el ejercicio de un control más que meramente formal por la jurisdicción contencioso administrativa sobre estos actos administrativos.

La postura seguida consistentemente en la jurisprudencia del Consejo de Estado revela que en la inmensa mayoría de los casos esta corporación ha entrado a valorar de fondo, en el contencioso de nulidad y restablecimiento, tanto las actuaciones procesales como las pruebas mismas obrantes en el proceso disciplinario y el razonamiento jurídico y probatorio de la procuraduría o de las autoridades disciplinarias. Incluso en las mismas pocas sentencias en las que el Consejo de Estado ha dicho enfáticamente que no es una tercera instancia disciplinaria, asumiendo una posición que en principio podría leerse como más restrictiva sobre el alcance de sus propias competencias, en últimas ha entrado de todas formas a analizar de fondo la prueba y su valoración porque se alega que se desconocieron garantías procesales de importancia fundamental. En todos estos casos, el Consejo de Estado se pronuncia de fondo en detalle y proveyendo pautas jurídicas detalladas para justificar su razonamiento. Así que una lectura restrictiva del alcance del control jurisdiccional tampoco encuentra sustento en la jurisprudencia previa del Consejo de Estado, que se ha centrado, al afirmar que no es una tercera instancia, en delinear la especificidad propia del control jurisdiccional, diferenciándola del ejercicio de la función administrativa disciplinaria pero sin restringir su alcance, y por el contrario efectuando en esos casos concretos un control integral de las decisiones de las autoridades disciplinantes a la luz de la Constitución.

En efecto, en reiterados pronunciamientos el Consejo de Estado ha aclarado que el proceso contencioso administrativo no puede constituir una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso disciplinario. No obstante, se resalta, esta jurisprudencia no puede ser interpretada en el sentido de limitar las facultades de control del juez contencioso administrativo, ni de impedirle realizar un examen integral de las pruebas con base en las cuales se adoptaron las decisiones administrativas disciplinarias sujetas a su control. Por el contrario, el sentido de estos pronunciamientos del Consejo de Estado es que el debate probatorio en sede jurisdiccional contencioso administrativa debe ser sustancialmente distinto y contar con elementos valorativos específicos, de raigambre constitucional, que son diferentes a los que aplica la autoridad disciplinaria. No es que al juez contencioso administrativo le esté vedado incursionar en debates o valoraciones probatorias, sino que los criterios de apreciación con base en los cuales puede —y debe— acometer la valoración de las pruebas son sustancialmente diferentes, y se basan en los postulados de la Constitución Política.

En este sentido, el Consejo de Estado ha subrayado, y desea enfatizar en la presente providencia, que la diferencia fundamental que existe entre la actividad y valoración probatoria del fallador disciplinario, y la actividad y valoración probatoria del juez contencioso administrativo —en virtud de la cual el proceso judicial contencioso no puede constituir una tercera instancia disciplinaria—, no implica bajo ninguna perspectiva que el control jurisdiccional de las decisiones disciplinarias sea restringido, limitado o formal, ni que el juez contencioso carezca de facultades de valoración de las pruebas obrantes en un expediente administrativo sujeto a su conocimiento; y también ha explicado que el control que se surte en sede judicial es específico, y debe aplicar en tanto parámetros normativos no solo las garantías puramente procesales sino también las disposiciones sustantivas de la Constitución Política que resulten relevantes.

Se concluye, pues, que no hay límites formales para el control judicial contencioso administrativo de los actos administrativos proferidos por las autoridades administrativas disciplinarias y la Procuraduría General de la Nación, salvo aquellos límites implícitos en el texto mismo de la Constitución y en las normas legales aplicables. Las argumentaciones de la procuraduría (o de la Policía Nacional como ocurre en el sub lite) a través de sus representantes y apoderados que puedan sugerir lo contrario —v. gr. que el control judicial es meramente formal y limitado, o que las decisiones disciplinarias tienen naturaleza jurisdiccional— no son de recibo por ser jurídicamente inaceptables y conceptualmente confusas.

Trámite del proceso disciplinario

— El 7 de agosto de 2009, el inspector delegado regional seis de la Policía Nacional profirió auto ordenando la indagación preliminar para investigar los hechos narrados en el informe presentado por el Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán, según el cual se estaban presentando irregularidades por parte del personal perteneciente a la Estación de Policía de Caucasia, en el sentido de recibir dinero de la banda criminal “los rastrojos” y alias “Sebastián”, con el objetivo de omitir los operativos policiales en su contra (fls. 5 a 8, cdno. 1 pbas.).

— El 28 de agosto de 2009, el inspector delegado regional seis de la Policía Nacional dictó auto de investigación disciplinaria en contra del actor, entre otros servidores, en consideración a que las pruebas allegadas en la etapa de indagación preliminar permitieron determinar la falta y los presuntos autores (fls. 265 a 270, cdno. 2, pbas.).

— El 22 de septiembre de 2009, el inspector delegado regional seis de la Policía Nacional profirió pliego de cargos contra el demandante y los demás investigados; específicamente, al señor Rodríguez Acevedo se le reprochó que, en su condición de Subintendente de la Policía Nacional, adscrito al Departamento de Policía de Antioquia, cuando se desempeñaba como comandante del grupo de reacción EMAS, acordó recibir una suma de dinero mensual por dejar “trabajar” a las bandas delincuenciales de alias “Sebastián” y “los rastrojos”. En consecuencia, se entregaría $ 1.000.000 a los comandantes del grupo y $ 500.000 a los patrulleros, este dinero sería pagado mensualmente entre las dos bandas. Además, una vez realizado el acuerdo, este se le dio a conocer al personal que integraba en su totalidad el grupo de reacción (fls. 599 a 726, cdno. 3 pbas.).

En consecuencia, infringió el artículo 34, numeral 4º, de la Ley 1015 de 2006, esto es “Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones”.

En torno a la forma de comisión de la conducta, se indicó que el actor recibió dineros para dejar de realizar sus funciones, para lo cual trasladó una patrulla perteneciente al grupo EMAS que se encontraba en determinado sector para que las bandas delincuenciales llevaran a cabo su cometido, situación que confirmaron el Patrullero Edwin Serna Vélez, el Mayor Rogers Martínez Verdugo y el señor Luis Hernán Villareal Maya.

— El 27 de enero de 2010, el inspector delegado regional seis - inspección general de la Policía Nacional, profirió fallo disciplinario de primera instancia, por medio del cual, impuso al demandante la sanción de destitución en su condición de Subintendente de la mencionada institución, e inhabilidad general por el término de 10 años, al encontrar probada la falta imputada (fls. 23 a 180).

— El 3 de junio de 2010, el inspector general - grupo procesos disciplinarios - Policía Nacional suscribió fallo disciplinario de segunda instancia, desatando el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto y lo confirmó (fls. 182 a 304).

— El 23 de junio de 2010, mediante la Resolución 1948, el Director General de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al actor (fls. 16 a 17).

Régimen disciplinario aplicable a los miembros de la Policía Nacional

La Ley 1015 de 7 de febrero de 2006, por medio de la cual se expidió el régimen disciplinario para la Policía Nacional, determinó que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, sin embargo, la Policía Nacional tiene la facultad de ejercer control disciplinario de los miembros de la institución que incurran en las faltas descritas en dicha normativa.

Respecto de los destinatarios del régimen disciplinario previsto en la Ley 1015 de 2006, el artículo 23 estableció lo siguiente:

“(...).

Son destinatarios de esta ley el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo (resalta la Sala).

PAR. 1º—Al personal que desempeña cargos en la justicia penal militar, tratándose de faltas relacionadas con el desempeño de las funciones jurisdiccionales propias del respectivo cargo, le serán aplicadas las normas disciplinarias de la Rama Jurisdiccional por la Procuraduría General de la Nación, salvo que se trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso en el cual serán investigados por las autoridades disciplinarias que señala esta ley.

PAR. 2º—Los estudiantes de las seccionales de formación de la Policía Nacional, deberán regirse por el manual académico expedido por el Director General de la Policía Nacional, salvo que se trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso en el cual serán investigados por las autoridades disciplinarias que señala esta ley.

(...)”.

Al actor le es aplicable lo dispuesto en el presente estatuto en cuanto a la clasificación y descripción de la falta investigada, pues la ley se sancionó el 7 de febrero de 2006 y comenzó a regir tres meses después, es decir, el 7 de mayo de 2006, y la falta se imputó como cometida en los primeros meses del año 2009.

También se observa que el demandante al momento en que ocurrieron los hechos materia de investigación ostentaba el grado de Subintendente del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y se encontraba en servicio activo, según se desprende de las decisiones demandadas.

El régimen disciplinario de la Policía Nacional contenido en la norma citada, plantea un marco sustancial que determina la clasificación y descripción de las faltas y las respectivas sanciones que se imponen a quienes las cometan, pero en relación con la parte procedimental se remite a la norma general de la siguiente manera:

“(...).

‟ART. 58.—Procedimiento. El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en el Código Disciplinario Único, o normas que lo modifiquen o adicionen (...)”.

De lo anterior se infiere que las faltas que cometan los miembros de la Policía Nacional en servicio activo, son establecidas en el presente estatuto, pero el procedimiento para comprobar los hechos determinados en cada caso concreto es el estipulado en la Ley 734 de 2002, de acuerdo con el principio de integración normativa a que hace referencia el artículo trascrito.

En el presente caso, los operadores disciplinarios de la Policía Nacional le imputaron al señor Rodríguez Acevedo la falta disciplinaria establecida en el artículo 34, numeral 4º, de la Ley 1015 de 2006, esto es “Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones”.

Se especificó que en su condición de Subintendente de la Policía Nacional, adscrito al Departamento de Policía de Antioquia, cuando se desempeñaba como comandante del grupo de reacción EMAS, acordó recibir una suma de dinero mensual por dejar “trabajar” a las bandas delincuenciales de alias “Sebastián” y “los rastrojos”. En consecuencia, se entregaría $ 1.000.000 a los comandantes del grupo y $ 500.000 a los patrulleros, este dinero sería pagado mensualmente entre las dos bandas. Además, una vez realizado el acuerdo, este se le dio a conocer al personal que integraba en su totalidad el grupo de reacción.

Estudio de los cargos

La Sala procederá a estudiar los cargos invocados por el actor en el siguiente orden:

(i) De la valoración probatoria.

El señor Juan Carlos Rodríguez Acevedo manifestó que las pruebas allegadas al expediente administrativo no fueron valoradas correctamente, pues cumplió a cabalidad con sus funciones.

Agregó, que el Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán no podía responder por escrito el cuestionario que pretendían efectuar los defensores de los sujetos disciplinados; así mismo, tuvo una injerencia irregular en la presentación del informe que conllevó a la destitución del señor Rodríguez Acevedo, toda vez que no se explica cómo es posible que el mismo día de la presentación de la denuncia se haya recibido las declaraciones de “Serna y Pinilla”, pese a que estaban lejos del área urbana. Adicionalmente, ellos fueron imprecisos en sus declaraciones, pues uno de ellos refiere que las sumas las recibió en el mes de enero y el segundo en febrero, pero solo rindieron testimonio en agosto.

Ninguno de los testigos que compareció a la diligencia mencionó el nombre del accionante como uno de los miembros que había recibido dinero por parte de los grupos delincuenciales, tampoco que haya tenido conocimiento de las irregularidades, ni que omitiera el cumplimiento de sus deberes como servidor público.

En consideración a que los anteriores argumentos atacan directamente la valoración probatoria por parte de los operadores disciplinarios, es necesario citar algunos de los testimonios que llevaron a determinar la responsabilidad disciplinaria del actor respecto de los hechos materia de investigación, así:

— En diligencia de 7 de agosto de 2009, el Patrullero Edwin Alejandro Serna Vélez afirmó que asistió a una reunión presidida por los subintendentes Juan Carlos Rodríguez Acevedo (hoy actor) y Froilan Loaiza Pérez, quienes le informaron al grupo que unas personas les iban a entregar a mediados y final del mes, la suma de $ 1.000.000 para los mandos y $ 500.000 para los patrulleros, como efectivamente lo hicieron. A él particularmente le entregaron el dinero cuando llegó de vacaciones, es decir, los primeros días de febrero, pero lo devolvió al momento de denunciar los hechos como consta en la certificación entregada por la Policía de Antioquia (fl. 57, cdno. 1 pbas.). Lo mismo hicieron los patrulleros Luis Eduardo Muñoz Hernández (fl. 28, cdno. 1 pbas.), Robert Pinilla Valois (fl. 58, cdno. 1 pbas.), Jair Andrés Mesa Gil (fl. 76, cdno. 1 pbas.), Wilmar Hernán García Tamayo (fl. 272, cdno. 2 pbas.). En relación con la reunión para recibir el dinero y su entrega, el testigo manifestó (fls. 9 a 14, cdno. 1 pbas.):

“(...).

Hago referencia a que para el día en que llegamos como nuevos integrantes de esa unidad Caucasia, al otro día, o al segundo día, sostuvimos una reunión en zona rural donde el comandante del grupo EMAS y el subcomandante, manifestaron de forma verbal, de que había un personal que estaba dispuesto a darnos una retribución económica para dejar de cumplir con nuestras funciones, las cuales eran atacar bancas (sic) criminales, el motivo era para que nos pusiéramos en recibir dicha plata, la cual era un millón para los subintendentes y quinientos mil pesos para los patrulleros, plata que iba a ser dada por la banca (sic) criminal de Sebastián, y del bloque Mineros, doscientos cincuenta mil pesos a mediados de mes, por parte de un grupo y los otros doscientos cincuenta mil pesos por parte del otro (...). Estábamos las dieciocho unidades del grupo, los que lideraron la reunión fueron los dos comandantes del grupo, el Subintendente Rodríguez y el Subintendente Loaiza (...)” (resalta la Sala).

Esta declaración fue ratificada el 21 de octubre de 2009 (fls. 995 a 997, cdno. 4 pbas.); empero, esta diligencia se enfocó en forma amplia hacia la conducta del Capitán José Rogelio Valencia Sáenz, porque su abogado fue el único defensor que compareció y contrainterrogó al testigo(16).

— El 7 de agosto de 2009, el Patrullero Robert Pinilla Valois, se refirió en forma similar al anterior testigo en relación a la celebración de la reunión en las afueras del municipio de Caucasia, lugar donde les informaron los montos que pagarían las bandas delincuenciales de alias “Sebastián” y “los rastrojos”. Agregó, que no estuvo de acuerdo con esa conducta, pero le manifestaron que eso no era un juego y que tenía que recibir el dinero. Aseveró, que en el sitio estaba todo el grupo de reacción. Así precisó (fls. 15 a 18, cdno. 1 pbas.):

“(...).

Eso fue desde el día 8 de enero en el cual llegamos al municipio de Caucasia el grupo de EMAS (Escuadrón Motorizado Antioquia Segura), a eso de las 20:00 horas nos manifestaros los subintendentes Loaiza Pérez y Rodríguez Acevedo que por ahí los habían llamado los del grupo de alias Sebastián para ofrecerle una cuota mensual para cuadrar a todo el grupo (...). Preguntado: manifieste al despacho si sabe para qué motivo o en razón a qué los grupos o bandas criminales les entregaban dinero. Contestó: Por tal motivo ellos entregaron el celular para que informaran en qué lugares nos encontrábamos y cuáles eran nuestros desplazamientos (...)” (resalta la Sala).

Esta declaración fue ratificada el 21 de octubre de 2009 (fls. 998 a 1.000, cdno. 4 pbas.); sin embargo, esta diligencia se enfocó en forma amplia hacia la conducta del Capitán José Rogelio Valencia Sáenz, porque su abogado fue el único defensor que compareció y contrainterrogó al testigo(17).

— El 11 de agosto de 2009, el Patrullero Luis Eduardo Muñoz Hernández, afirmó que en el mes de febrero de ese año recibió la primera cuota que le fue entregada por el Subintendente Loaiza y la segunda al final de mes, en el mismo sitio de la reunión. Además, que voluntariamente entregó los $ 500.000 pesos recibidos a la Dijin del departamento de Antioquia, toda vez que recibieron asesoría de la hermana del Patrullero Serna Vélez, quien laboraba para esa dependencia. Así expresó (fls. 23 a 27, cdno. 1 pbas.)(18):

“(...) nos sentíamos coaccionados por los cuadros de mandos de este grupo el señor Subintendente Loaiza Froilan y Rodríguez Acevedo, quienes nos decían que la plata ya estaba ahí y que reciben o reciben o si no que miraran las consecuencias (...). Preguntado: Diga al despacho, cuántos operativos se realizaron en contra de estas bandas y cuántas personas fueron capturadas por el grupo EMAS. Contestó: Mi Mayor Martínez realizó varios operativos pero no se lograba nada, se realizaron capturas por porte ilegal de armas, se dio una baja, pero no fue en operativos eso fue en el trabajo ordinario del grupo.

(...)” (resalta la Sala).

— El 12 de agosto de 2009, el Patrullero Jair Andrés Mesa Gil, ratificó la existencia y el motivo de la reunión para comentarles sobre el dinero que les iban a dar y confirmó la entrega de los $ 500.000 pesos en dos cuotas, los cuales aportó al proceso penal como prueba. Al respecto, expresó (fls. 64 a 70, cdno. 1 pbas.)(19):

“(...) Preguntado: Informe al despacho quién y en qué lugar le fue entregado el dinero que usted aduce haber recibido. Contestó: En el caso mío lo hizo el señor Subintendente Rodríguez, eso lo hizo en el casco urbano (...)”.

— El 13 de agosto de 2009, el Mayor Rogers Enrique Martínez Verdugo expresó que se enteró que el grupo de reacción inmediata - EMAS, estaba siendo objeto de actos de corrupción por las bandas delincuenciales que operaban en el municipio de Caucasia, a quienes les informaban todos los movimientos que realizaba la policía y por ello ordenó que las patrullas de ese grupo solo podían ser movidas por él y el Capitán comandante de la estación (fls. 71 a 74, cdno. 1 pbas.).

El testigo amplió la declaración el 21 de octubre de 2009; sin embargo, esta diligencia se enfocó en forma amplia hacia la conducta del Capitán José Rogelio Valencia Sáenz, porque su abogado fue el único defensor que acudió y contrainterrogó al testigo (fls. 1001 a 1004, cdno. 5).

El declarante compareció nuevamente el 23 de noviembre de 2009, indicando que el Patrullero Serna le había informado sobre las irregularidades en que incurrió el grupo EMAS. En esta actuación estuvo presente el apoderado del actor y contrainterrogó al deponente (fls. 2007 a 2012, cdno. 9).

— El 13 de agosto de 2009, el Capitán Nelson Mantilla Olaya expuso que se enteró de la irregularidad surgida en el grupo EMAS, con la captura de Luis Hernán Villareal Maya, alias “el carpintero”, quien le manifestó que los uniformados de chaleco que se movilizaban en motos recibían dineros por parte del jefe de la banda para la cual él trabajaba. El testigo también manifestó que tenía sospechas de la corrupción existente en el grupo EMAS, ya que las estrategias que utilizaba para combatir el homicidio no le daban resultados, “(...) porque existía un policía que estaba suministrando la información, no me enteré quién era, pero era el termómetro que apuntaba que había fuga de información (...)” (fls. 87 a 90, cdno. 1 pbas.).

El 23 de noviembre de 2009, el testigo reiteró la anterior declaración, agregando lo siguiente (fls. 2013 a 2019, cdno. 9 pbas.):

“(...) en varias oportunidades utilicé estrategias para contrarrestar el accionar de las bandas criminales, y era como si ellos superan sacaba al personal de policía en horas críticas y no pasaba nada, trabajaba en horas de la noche y los mataban en el amanecer, había fuga de información y lo manifesté por radio a todos los policías que así no se podía ganar ni combatir las bandas criminales (...) quiero manifestar al despacho que con mi experiencia policial y mi profesionalismo sí existían actos de corrupción a miembros de la Policía Nacional pagados por algunos bandidos al servicio del narcotráfico no los vi recibir dinero o promesa remuneratoria, pero sí le facilitaban su accionar, porque todo el plan de trabajo que yo desarrollaba era como si ellos tuvieran una copia y eso nunca suele suceder esto me dio a mí pautas a pensar que habían policías infiltrados y corruptos (...)”.

En esta actuación estuvo presente el apoderado del actor y contrainterrogó al deponente.

— El 24 de agosto de 2009, el Patrullero Hernán Wilmar García Tamayo, aseguró que recibió dinero en las afueras de la ciudad de Caucasia cuando se encontraba con todo el grupo EMAS, por parte del Subintendente Loaiza la primera cuota y la segunda por el Subintendente Rodríguez Acevedo. Así sostuvo (fls. 97 a 98, cdno. 1 pbas.)(20):

“(...).

Preguntado: Diga al despacho si sabe el motivo por el cual fue citado a rendir la presente diligencia. Contestó: Sí, con el fin de declarar, que nosotros estábamos en el EMAS, de Caucasia, llegamos y el Capitán Valencia nos formó y nos dijo que aquí lo único que había que llenar era actas de primer respondiente, yo no me acuerdo de la fecha me entregó un dinero en fracciones de cincuenta, doscientos cincuenta mil pesos, el Subintendente Loaiza, y en las afueras del municipio, estábamos todo el grupo y entonces yo no le quería recibir eso a él ni el Patrullero Serna ni Pinilla estaban inconformes, incluso discutieron con él, yo también discutí con él y me dijo que si no recibía que ya sabía, y yo como que me aterroricé ahí, entonces ya después yo recibí esa plata la guardé, y entonces como al otro mes o al mes y medio no recuerdo bien la fecha volvieron y me dieron doscientos cincuenta mil en fracciones de cincuenta, y volví a ponerme en desacuerdo yo guardé esa plata porque con mi sueldo tenía (...). Preguntado: Diga al despacho, la segunda entrega quién se la hizo, y dónde recibió este dinero. Contestó: Me la hizo el Subintendente Rodríguez, no recuerdo en dónde (...)” (resalta la Sala).

— El 13 de agosto de 2009, la Subintendente Eliana María Serna Vélez anotó, que su hermano, el Patrullero Edwin Serna Vélez, había llamado para contarle lo que estaba sucediendo con el grupo de reacción en donde él se encontraba laborando, a los cuales habían contactado las bandas delincuenciales para ofrecerles dinero y que él y otro compañero no estaban de acuerdo, por lo que ella se comunicó con su jefe y le solicitó vacaciones para finales de marzo, fecha en la cual se entrevistó con el Subteniente Cisneros quien le recomendó hablar con el comandante de la Sipol, pero no solucionó nada, por ello regresó de vacaciones a su labor, recomendándole a su hermano que manejara con prudencia el tema porque podían asesinarlo y cuando llegó habló con el comandante de distrito, que lo llevó hasta el Mayor Martínez, quien tomó medidas frente al grupo (fls. 102 a 106, cdno. 1 pbas.).

El 11 de diciembre de 2009, la testigo reiteró la anterior declaración (fls. 2181 a 2182, cdno. 9 pbas.).

— En diligencia de 27 de agosto de 2009, en la cual se citó a declarar al señor Luis Hernán Villareal Maya —integrante de las bandas delincuenciales—, el inspector delegado regional seis dejó constancia que no quiso atestiguar, aduciendo peligro para su vida (fls. 108 a 109, cdno. 1 pbas.); sin embargo, en anterior oportunidad(21), ante la fiscalía seccional de Caucasia, el testigo mencionó cómo era la forma de operar y la cooperación obtenida por los policías (se refirió en términos generales, sin individualizar unidades, ni servidores) que se encontraban implicados con estas bandas delincuenciales, afirmando que “(...) cuando yo iba con un comandante chipilín, por la calle, yo venía (sic) miradas, sonrisas, picadas de ojo, pero el problema es que no se los nombres ni los apellidos (...) ellos se involucran con estas bandas porque toman el papel de apartarse o apartar compañeros del sitio, eso es una cadena, como habina (sic) policías antiguos que ya estaban trabajando y tienen confianza, entonces llegan otros, y los que saben a quienes les gusta la platica y extras, entonces los presentan ante el propio o el duro que es Javier y luego siguen ya comunicados (...)” (fls. 251 a 261, cdno. 2 pbas.).

El mencionado testigo, en diligencia de 24 de noviembre de 2009, se retractó del testimonio rendido ante la fiscalía, aduciendo lo siguiente (fls. 2041 a 2043, cdno. 9 pbas.):

“(...) el día 250409, fue un día con mucho trauma para mí y casi pierdo mi vida, mataron a mi compañero, los policías me trataron como la peor basura del mundo, me golpearon y quedé como lo peor ante la sociedad y que quería desquitarme como diera lugar con los funcionarios de la policía, pero como no podía hacer nada utilicé el método que me quedaba que era como encochinarlos, mencionando sin saber quiénes son, qué eran o qué hacían nombré y señalé a varios de ellos, para buscar una justificación para que pagaran lo que habían hecho porque yo lo sabía, que mi compañero iba a quedar impune, y dije versiones hacia ellos que trabajan conmigo, no siendo así (...)”.

— El 11 de septiembre de 2009, el Subintendente Mauricio Cisneros Delgado manifestó que la señora Eliana María Serna Vélez se entrevistó con él para ponerle en conocimiento un caso de corrupción que se estaba presentando en la unidad donde trabajaba su hermano; sin embargo, le sugirió que no le comentara más aspectos en relación con las aludidas irregularidades, porque él carecía de competencia para hacerles algún seguimiento (fls. 562 a 563, cdno. 3 pbas.).

Una vez analizadas las anteriores declaraciones, la Sala reitera las conclusiones a las que llegó el Consejo de Estado en un caso anterior en el que se analizó la responsabilidad de uno de los servidores que estuvieron investigados dentro del mismo proceso disciplinario que se surtió en contra del actor(22), pues los citados testimonios demuestran que el grupo EMAS de Caucasia, del cual era comandante el señor Rodríguez Acevedo, hizo parte del acuerdo celebrado con las bandas delincuenciales de alias “Sebastián” y “los rastrojos”, con el objetivo de suministrarles unas sumas de dinero para que facilitara sus actividades ilícitas. Para el efecto, ambas bandas se comprometieron a suministrar $ 1.000.000 para los mandos y $ 500.000 para los patrulleros, pagaderos en dos quincenas.

Igualmente, se demostró que los jefes de las bandas contactaron a los subintendentes Juan Carlos Rodríguez Acevedo (hoy actor) y Froilan Loaiza Pérez, quienes se encargaron de hacer extensivo el acuerdo a los demás miembros del grupo EMAS.

En este orden de ideas, no le asiste razón al demandante en el sentido de indicar que los operadores disciplinarios hicieron un análisis incorrecto de las pruebas allegadas al plenario y que los deponentes no hicieron referencia a su injerencia o conocimiento de la actuación irregular investigada, por el contrario, los testigos explicaron en forma suficiente las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que los comandantes y los demás integrantes del grupo EMAS recibieron dineros de las bandas ilegales para omitir sus funciones.

Además, los patrulleros Edwin Alejandro Serna Vélez, Robert Pinilla Valois, Luis Eduardo Muñoz Hernández, Jair Andrés Mesa Gil y Hernán Wilmar García Tamayo, hicieron referencia expresa a la conducta asumida por el actor en el sentido de reunirlos y explicarles el citado acuerdo, así como entregarles el dinero.

Ahora bien, en relación con el testimonio del señor Luis Hernán Villareal Maya —integrante de las bandas delincuenciales—, se observa que en un principio, ante la fiscalía seccional de Caucasia, se refirió en forma genérica a las conductas irregulares de los miembros de la policía, en relación con su cercanía a las bandas criminales; empero, al rendir declaración en el proceso disciplinario se retractó de su dicho. Al respecto la Sala comparte los argumentos expuestos por los operadores disciplinarios en el sentido de indicar que la retractación no desvirtúa necesariamente las declaraciones anteriores, pues las pruebas deben ser valoradas en su conjunto en orden a determinar a cuáles afirmaciones se les debe otorgar mayor credibilidad. Así lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal(23):

“(...).

En síntesis: No es regla del pensamiento judicial penal (tarifa probatoria negativa) predicar que si el testigo que ayer imputó ante el órgano de investigación y hoy se retracta o nada contesta en el juicio, por esa razón le imprima un sentido absolutorio a la sentencia. Dicho de otra manera, el juez tiene el deber constitucional y legal de apreciar las pruebas válidamente aducidas al proceso y fallar en justicia, de conformidad con el sistema de persuasión racional con apoyo en los medios probatorios con los que cuenta el proceso.

Es factible apreciar la credibilidad del dicho del renuente a partir del diálogo que ofreció durante el proceso desde el momento del recaudo del elemento material probatorio y evidencia física legalmente aceptado en el juicio (art. 275 ib.); es viable apreciar la versión (incluso la actitud pasiva del testigo en la audiencia de juicio oral y público) y confrontarla con aquella que rindió ante el órgano de indagación e investigación para hacer inferencias absolutamente válidas(24), puesto que se trata en síntesis de apreciar un medio de conocimiento legítimo, de cara a los criterios de apreciación de cada prueba en concreto (testimonial, documental, etc.).

(...).

La máxima virtud del buen juez es la apreciación correcta de la prueba para proferir una decisión que sea expresión adecuada de la justicia material.

(...)”.

Adicionalmente, el testimonio del señor Luis Hernán Villareal Maya no fue la única prueba, ni siquiera la principal, sobre la cual se edificaron las decisiones sancionatorias demandadas, pues este se refirió en forma genérica a la conducta irregular de algunos miembros de la policía que prestaban sus servicios en el municipio de Caucasia, pero no culpó directamente al actor; además, al proceso comparecieron varios testigos presenciales de los hechos, cuyas declaraciones, en conjunto, permitieron concluir la responsabilidad del señor Rodríguez Acevedo en la conducta imputada.

(ii) Testimonio del Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán.

El accionante sostuvo que no se practicó el testimonio del Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán —Comandante del Departamento de Policía de Antioquia—, a pesar de que era necesario, pues debía ratificar su denuncia, aclarar los hechos e indicar cuál era la fuente de su información. Esta situación le impidió ejercer su derecho de contradicción.

Entonces, como no se obtuvo la ratificación del informe suscrito por el citado Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán, se quebrantó el derecho fundamental al debido proceso, ya que se trataba de una prueba de cargo imprescindible, por lo cual, su omisión generó la nulidad de las siguientes etapas procesales.

En el expediente obra el oficio 2570/MD-COMAN DEANT - 20.1 (fls. 1 a 3, cdno. 1 pbas.), suscrito por el Coronel Eduardo Martínez Guzmán, mediante el cual se dirigió al inspector delegado regional seis para exponerle la situación de corrupción en que podían estar inmersos los integrantes del grupo EMAS y Sijin, en consideración a que los grupos ilegales pretendían infiltrar la institución. Agregó, que estas irregularidades le fueron informadas por el Mayor Rogers Enrique Martínez Verdugo y los patrulleros Serna Vélez y Robert Pinilla Valois.

Así las cosas, en el anterior escrito el Coronel Martínez Guzmán se limitó a extender una información que le habían suministrado otros servidores, en orden a que la autoridad competente iniciara la investigación correspondiente. Entonces, el mencionado Coronel no tenía un conocimiento directo de los hechos, sino que expresó las situaciones narradas por los testigos presenciales.

De acuerdo con lo anterior, no puede considerarse que la declaración del Coronel Martínez Guzmán era indispensable para esclarecer las actuaciones objeto de reproche, ni mucho menos que constituyera una causal de nulidad —estas son taxativas— o que se violara el debido proceso, pues el referido servidor se limitó transmitir una información para que el funcionario competente le diera el curso legal.

En efecto, con fundamento en el anterior informe se inició el proceso disciplinario objeto de controversia, para lo cual se citó a los testigos presenciales de la conducta irregular denunciada y se decretaron otras pruebas que corroboraron la situación fáctica. En ese sentido, se comparte el razonamiento del fallo disciplinario de segunda instancia, al indicar que el Coronel Martínez Guzmán era un testigo de oídas y que su declaración no aportaba elementos nuevos a la investigación. Al respecto, sostuvo:

“(...).

Si bien es cierto el señor Coronel Martínez Guzmán Luis Eduardo Comandante de Policía Antioquia, mediante informe puso en conocimiento los hechos de corrupción de parte del grupos EMAS, información que obtuvo de sus subalternos, como el Mayor Martínez Verdugo Rogers Enrique, comandante del distrito Caucasia, de igual manera relaciona nombres de los patrulleros que denunciaron este hecho entre otros, y todos ellos se los escuchó en diligencia de testimonio con las formalidades plenas, de donde se logró probar los hechos de corrupción informados por el señor Coronel Martínez Guzmán Luis Eduardo y por el hecho de no haberlo escuchado en testimonio no hace que se le reste credibilidad a los testigos presenciales que vivieron los momentos en que se llevó a cabo la conducta de corrupción, el testimonio del señor Coronel Martínez Guzmán, es un testigo de oídas, que puso en conocimiento de la autoridad disciplinaria lo que a él le informaron, además el despacho hizo lo posible por recepcionar dicho testimonio quien no se presentó a rendir la diligencia. Se lo citó para escucharlo en testimonio el 271109, y no se presentó tal como figura constancia a folio 2084, y nuevamente se citó para el 070110 (2207), y tampoco se presentó. Conducta del señor Coronel Martínez Guzmán Luis Eduardo, que debe ser investigada para establecer si es constitutiva de falta disciplinaria por no presentarse ante las autoridades que lo requieren a rendir testimonio o si dicha conducta está amparada con alguna causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria.

(...)”.

Igualmente, la segunda instancia ordenó compulsar copias para investigar la renuencia del Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán para comparecer al proceso.

En consecuencia, la ausencia de la declaración de citado funcionario, no afectó el debido proceso del actor, porque no era una prueba indispensable para determinar la existencia o ausencia de responsabilidad disciplinaria, puesto que los testigos presenciales lo vincularon directamente con los actos de corrupción.

Además, los operadores disciplinarios adelantaron las actuaciones tendientes a la consecución de la mencionada prueba, pero en consideración a los compromisos laborales del testigo no fue posible obtenerla, situación que no es imputable a la entidad demandada, ni vicia de nulidad los fallos enjuiciados(25).

(iii) Individualización de la conducta y proporcionalidad de la sanción.

El demandante manifestó que los investigados fueron tratados con el mismo grado de responsabilidad, como si se tratara de una coautoría, sin atender a las particulares circunstancias de tiempo, modo y lugar de la conducta objeto de reproche, así como a los criterios de graduación de la falta, establecidos en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006.

Sin embargo, la Sala se aparta del anterior razonamiento, pues se advierte que en el fallo de primera instancia se hizo un análisis integral en relación al grado de responsabilidad que le asistía a los implicados en los hechos objeto de reproche, cosa distinta es que la conducta fuera cometida en forma similar por los disciplinados, pues recibieron dinero de las bandas criminales para omitir el ejercicio de su funciones. Al respecto, se sostuvo:

“(...) para principios del mes de enero llega al municipio de Caucasia proveniente del Comando del Departamento de la Policía Antioquia, el grupo de reacción EMAS, más exactamente el día 080109, y al día siguiente se dirigen al mando del señor Subintendente Rodríguez Acevedo, a las afueras del municipio a realizar según la anotación registrada en el libro patrullajes por esta zona, y en una de estas salidas a las fuera (sic) del municipio de Caucasia es que se da la tan mencionada reunión señalada por los señores Serna Vélez, Pinilla Valois, García Tamayo, Muñoz Hernández y Mesa Gil (...).

De los hechos antes (sic) y según las declaraciones de los señores Patrullero Serna Vélez Edwin, quien da cuenta de cómo se llevaron a cabo las dos reuniones y como se repartía el dinero, al igual que en el contra interrogatorio que realizara el defensor de José Cuello (fls.)(sic) todo el grupo de reacción EMAS, recibió de las bandas delincuenciales de alias Sebastián y los rastrojos dos cuotas, después del acuerdo al que llegaron, y que el dinero era repartido por los señores subintendentes que comandaban el grupo Rodríguez Acevedo y Loaiza Pérez, teniendo el valor de denunciar estas irregularidades los señores Serna Vélez Edwin, Pinilla Valois Roberth, Muñoz Hernández Luis, Mesa Gil Jair, García Tamayo Wilmar, quienes al unísono mencionan en sus juradas las irregularidades cometidas por el grupo de reacción EMAS (...)” (resalta la Sala).

Igualmente, en relación con la forma como se ejecutó la conducta y el grado de participación del señor Rodríguez Acevedo en el fallo disciplinario de primera instancia se expresó:

“(...).

En el caso concreto tanto el oficial como los señores ya mencionados son responsables de la conducta disciplinaria por cuanto el primero de los mencionados recibió el dinero para saldar una deuda en el hotel donde vivía con su señora y los señores subintendentes Rodríguez y Pérez, dividieron la comisión de la conducta el primero en una vez entregaba los dineros y en otra realizaba las reuniones, y así cada uno cuando les tocara el turno de los ya mencionados dineros repartidos por las bandas delincuenciales que laboran en el bajo Cauca antioqueño (...)”.

Tampoco se advierte desproporcionalidad en la sanción impuesta, toda vez que la falta endilgada se calificó como gravísima y cometida a título de dolo y, al tenor de lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1015 de 2006, la sanción corresponde a la destitución e inhabilidad general “para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”, teniendo en cuenta que de acuerdo con la citada norma, la inhabilidad general será “por un término entre diez (10) y veinte (20) años”, y en este caso se aplicó el término menor, esto es, 10 años, para lo cual se tuvo en cuenta la buena conducta anterior, en los términos del artículo 40 de la Ley 1015 de 2006.

(iv) Del cumplimiento del deber funcional.

El actor manifestó que en este caso no se demostró la ilicitud sustancial para que se configurara la falta disciplinaria endilgada, pues cumplió sus funciones, como lo manifestaron el Teniente y Comandante del escuadrón motorizado (el señor Fausto Pujimuy Burbano) y el comandante de asuntos internos (Sipol) de la Policía Nacional.

Ahora bien, observa la Sala que el 11 de agosto de 2009, el Mayor Carlos Fernando Triana Beltrán, jefe de la Sipol del Departamento de Policía de Antioquia, relató que a su oficina se presentó una mujer que se identificó como Subintendente de Policía, que se encontraba de vacaciones y que al comando había llegado una información de corrupción del grupo EMAS, donde se encontraba laborando su hermano. Agregó, que le sugirió a la mujer que viniera con su hermano para que le explicara en qué consistían las presuntas irregularidades; empero, nunca regresaron a su despacho, por lo cual, se dirigió al Mayor Martínez para que adelantara la investigación a que hubiera lugar (fls. 59 a 62, cdno. 1, pbas.)(26).

A su turno, el 30 de noviembre de 2009, el Subintendente Fausto Yovanny Pujimuy Burbano, expresó que se desempeñó como comandante del grupo EMAS entre el 15 de enero al 13 de febrero de 2009 y no observó un comportamiento irregular por parte del personal uniformado. Agregó que el grupo se lo entregó el Subintendente Rodríguez Acevedo, quien salió a vacaciones (fls. 2106 a 2107, cdno. 9 pbas.).

En relación con las citadas declaraciones, se observa que corroboran la versión de los patrulleros Serna Vélez, Pinilla Valois y Muñoz Hernández, en el sentido de hablar con la hermana del primero para encausar la denuncia respecto de los dineros que estaba recibiendo el grupo EMAS por parte de bandas criminales. Además, no aportan ningún elemento en relación con la falta de responsabilidad del señor Rodríguez Acevedo, respecto de los hechos investigados. Inclusive, el Subintendente Fausto Yovanny Pujimuy Burbano se desempeñó como comandante del aludido grupo de reacción entre el 15 de enero y el 13 de febrero del mismo año, fechas que no corresponden a las narradas por los testigos, teniendo en cuenta que, en lo que atañe al acuerdo para el recibo del dinero, este tuvo lugar con anterioridad, a saber, aproximadamente entre el 8 y 9 de enero de 2009.

Conclusiones finales

Conforme a lo expuesto en precedencia, se respetó el principio de objetividad durante el trámite de la actuación disciplinaria y las garantías del disciplinado.

Además, el recaudo probatorio, así como su razonada valoración dentro del principio de la sana crítica, permiten establecer la eficiencia de la administración en la búsqueda de determinar la falta objeto de censura, así como el autor de la misma, estructurando los elementos de la responsabilidad disciplinaria, esto es la tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad.

Igualmente, en el presente caso no se evidencia vulneración a los derechos fundamentales del demandante, pues en el expediente se encuentra acreditado que el señor Juan Carlos Rodríguez Acevedo rindió su versión libre en relación con los hechos investigados, tuvo oportunidad de solicitar, aportar y controvertir las pruebas, recurrió la decisión de primera instancia, se le notificaron todas las actuaciones, entre otros aspectos que evidencian el respeto por la normatividad tanto sustancial como procedimental, garantizando la intervención del interesado durante el transcurso del proceso desde su inicio hasta su terminación.

En este orden de ideas, no se evidencia una irregularidad que afecte el derecho al debido proceso del accionante, ni mucho menos garantías esenciales a un juicio justo y objetivo como son la presunción de inocencia y la imparcialidad que deben orientar la actuación de todo ente investigador.

Así las cosas, el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados, ni se acreditó alguna causal que los vicie de nulidad, razón por la cual no pueden prosperar las súplicas de la demanda.

En el sub lite no se encontró probada ninguna excepción. En consecuencia, la innominada propuesta por la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, será desestimada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad demandada.

DECLARÁSE inhibida la Sala para pronunciarse de fondo respecto de Resolución 1948 de 23 de junio de 2010, expedida por el Director General de la Policía Nacional, de conformidad con las consideraciones de esta providencia.

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Juan Carlos Rodríguez Acevedo contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

RECONÓCESE personería al abogado Ronald Alexander Franco Aguilera, identificado con cédula de ciudadanía 74.245.716 y tarjeta profesional 210.268 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 407 del expediente.

Por secretaría de la Sección Segunda, devuélvanse al despacho titular del Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, las 2 cajas anexas a este expediente, las cuales fueron arrimadas al plenario en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada archívense las diligencias. Cúmplase».

(2) Corte Constitucional, Sentencia T-382 de 31 de agosto de 1995, Referencia: 68030, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 27 de noviembre de 2008, Radicación 70001-23-31-000-2000-00803-01(1026-05), actor: Rodrigo Villaveces Santos.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 15 de noviembre de 2012, Expediente 11001-03-25000-2011-00107-00 (0347-2011), actor: Manuel Antonio Torres Aldana.

(5) En este sentido, en la Sentencia C-155 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional argumentó: “El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas”.

(6) Sentencia C-417 de 1993.

(7) Sentencia C-417 de 1993.

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(9) Ha aclarado la Corte Constitucional a este respecto que “en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la administración pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” (Sent. C-125/2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra); y que “la administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., art. 123)” (Sent. C-095/98, M.P. Hernando Herrera Vergara).

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(11) Ver las sentencias T-161 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-014 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), o SU-901 de 2005.

(12) Ver, por ejemplo, los múltiples casos en los cuales esta corporación, al pronunciarse sobre acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos disciplinarios de la procuraduría, ha adoptado el enfoque consistente en determinar si se logró desvirtuar o no, en cada caso, la presunción de legalidad que ampara dichas decisiones disciplinarias. Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 19 de agosto de 2010. Radicación 70001-23-31-000-2000-00132-01(4394-03). Actor: Vicente de Paul Perinan Petro. Demandado: Procuraduría General de la Nación. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Igualmente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 5 de noviembre de 2009. Radicación 05001-23-31-000-2001-01509-01(0792-08). Actor: John Jairo Gamboa Torres. Demandado: Secretaría de Educación de Antioquia y otro. C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de agosto de 2011. Radicación 25000-23-25-000-1999-06324-01(1155-08). Actor: Emilio Otero Dajud. Demandado: Procuraduría General de la Nación. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Dijo en esta oportunidad el Consejo de Estado: “La aplicación del principio “non bis in ídem” no está restringida al derecho penal, sino que se hace extensiva a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los congresistas)”.

(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de agosto de 2010. Radicación 76001-23-31-000-2000-02501-01(1146-05). Actor: Milton José Mora Lema. Demandado: Procuraduría General de la Nación. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(15) Ver las sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), o T-060 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo).

(16) El 25 de noviembre de 2009, el testigo declaró nuevamente en diligencia de visita especial al lugar donde ocurrieron los hechos investigados (fls. 2046 a 2053, cdno. 9 pbas.).

(17) El 25 de noviembre de 2009, el testigo declaró nuevamente en diligencia de visita especial al lugar donde ocurrieron los hechos investigados (fls. 2046 a 2053, cdno. 9 pbas.).

(18) El 25 de noviembre de 2009, el testigo declaró nuevamente en diligencia de visita especial al lugar donde ocurrieron los hechos investigados (fls. 2046 a 2053, cdno. 9 pbas.).

(19) El 25 de noviembre de 2009, el testigo declaró nuevamente en diligencia de visita especial al lugar donde ocurrieron los hechos investigados (fls. 2046 a 2053, cdno. 9 pbas.).

(20) El 25 de noviembre de 2009, el testigo declaró nuevamente en diligencia de visita especial al lugar donde ocurrieron los hechos investigados (fls. 2046 a 2053, cdno. 9 pbas.).

(21) Los días 4 y 20 de mayo de 2009.

(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de noviembre de 2012, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Radicación: 11001 0325000 2011 00159 00 (0571-2011), actor: Daniel Gustavo Acevedo Ladino, demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional.

(23) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia de 2 de diciembre de 2008, M.P. Augusto J. Ibáñez Guzmán, proceso 30802.

(24) Casación del 30/03/2006, Rad. 24468.

(25) Mediante auto de 24 de noviembre de 2009, el inspector delegado regional seis ordenó la práctica del testimonio del Coronel Luis Eduardo Martínez Guzmán (fls. 2024 a 2028, cdno. 9), el 27 de noviembre de 2009 se dejó constancia de que no se pudo recepcionar el testimonio porque el declarante debió atender actividades propias de su cargo (fl. 2084, cdno. 9), por medio de auto de 5 de enero de 2010, se decretó nuevamente la práctica de la prueba (fls. 2197 a 2198, cdno. 9), el 7 de enero de 2010 se dejó constancia de que no se pudo practicar la prueba por compromisos del testigo (fl. 2207, cdno. 9), a través de auto de 12 de enero de 2010, se indicó que no era posible practicar la prueba por situaciones ajenas al despacho (2222 a 2224, cdno. 9).

(26) El testigo compareció nuevamente el 23 de noviembre de 2009. En esta actuación estuvo presente el apoderado del actor y contrainterrogó al deponente (fls. 2020 a 2023, cdno. 9).