Sentencia 2011-00209/20152 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 660012331000201100209 01 (20152)

Demandante: Efrén de Jesús Henao Henao

Demandada: Departamento de Risaralda

Acción: Simple nulidad

Asunto: Derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil quince.

«EXTRACTOS: VI. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró la nulidad del artículo 6º de la Ordenanza 038 de 2009.

1. Cuestión previa. Solicitud de nulidad.

1.1. El Departamento de Risaralda solicitó la declaratoria de nulidad con fundamento en las causales 8 y 9 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil por considerar que el Tribunal debió ordenar la notificación personal del auto admisorio de la demanda al presidente de la asamblea departamental, en tanto esa entidad tiene interés directo en el proceso por haber expedido el acto demandado.

1.2. La Sala anticipa que la petición de nulidad debe rechazarse porque los argumentos en los que se sustenta carecen de asidero fáctico y jurídico, por las siguientes razones:

1.2.1. El artículo 143 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al presente asunto en virtud de la remisión que autoriza el artículo 165 del Código Contencioso Administrativo, prescribe que “la nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma sólo podrá alegarse por la persona afectada”, requisito que no se cumple en el presente caso.

1.2.2. Adicionalmente, se observa que las asambleas departamentales no cuentan con personería jurídica propia, al ser una corporación político-administrativa de elección popular, en los términos del artículo 229 de la Constitución Política.

A su vez, de conformidad con el artículo 303 constitucional, el gobernador es el representante legal del Departamento de Risaralda y, por tener tal calidad, fue notificado del auto admisorio de la demanda e intervino en el proceso mediante apoderado judicial.

1.3. En consecuencia, debe negarse la nulidad propuesta por el apelante.

2. Problema jurídico.

2.1. Corresponde a la Sala establecer si la asamblea departamental de Risaralda tenía potestad tributaria para establecer en su jurisdicción los “derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente”.

3. Aclaración previa. Naturaleza tributaria de los “derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente”.

3.1. El artículo 6º de la Ordenanza 038 de 2009 estableció unos derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente para el cumplimiento de las obligaciones de liquidación y pago del impuesto sobre vehículos automotores.

Por esos derechos, los propietarios o poseedores de vehículos iguales o mayores a cuatro ruedas deben pagar 1.6 smldv y, de automotores de tres ruedas o menos el equivalente a 1 smldv.

3.2. Como se observa, esta exacción se cobra a los propietarios o poseedores de vehículos automotores, en el marco de la obligación tributaria por concepto del impuesto de vehículos.

3.3. En ese contexto, es importante precisar que la Ley 488 de 1998, mediante la cual se estableció el impuesto de vehículos, dispuso que sobre los propietarios o poseedores de vehículos gravados —sujetos pasivos del impuesto(1)— recae la obligación de declarar y pagar anualmente el tributo ante los departamentos o el distrito capital(2).

Por su parte, a las citadas entidades territoriales les asignó la administración y control del tributo —recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución(3)— y, frente a esto, es relevante señalar que los dineros que se recauden con el impuesto de vehículos se distribuyen así: 80% para el departamento y 20% para el municipio a que corresponda la dirección informada en la declaración(4).

3.4. Luego de examinar los anteriores antecedentes normativos, la Sala procede a caracterizar los impuestos, las tasas y las contribuciones, como paso previo para definir a cuál especie pertenecen los denominados “derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente”.

3.4.1. Los impuestos son un gravamen que surge unilateral, obligatoria y coactivamente por el solo hecho de la sujeción del contribuyente o responsable al poder de imposición del Estado, sin contraprestación o equivalencia individual ni directa a favor de los mismos.

En ese entendido, su pago no es opcional ni discrecional.

3.4.2. Las tasas corresponden a erogaciones impuestas a los contribuyentes por la prestación de un servicio público específico por parte del Estado y cuyo cobro nace como recuperación total o parcial de los costos que le representa, directa o indirectamente, prestar ese servicio —principio de equivalencia—.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-167 de 2014, señaló que las tasas se identifican por las siguientes características: i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal(5), ii) el cobro nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado prestar la actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público, iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho bien o servicio, v) aun cuando el pago de las tasas resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca su prestación.

Así, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado adquirir el bien o servicio que preste el Estado, pero una vez accede a estos el tributo se hace exigible.

3.4.3. Las contribuciones parafiscales son un gravamen establecido con carácter obligatorio por la ley(6) que afectan a determinado grupo social o económico y se reinvierte en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.

Este gravamen se caracteriza por la i) obligatoriedad: es de observancia obligatoria por quienes realicen los supuestos de la norma creadora del tributo, ii) singularidad: afecta un determinado y único grupo social o económico y, iii) destinación sectorial: los recursos obtenidos se reinvierten en beneficio exclusivo del sector.

La diferencia ente las tasas y los ingresos parafiscales radica en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales, mientras que los segundos, se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación del servicio público administrativo propiamente dicho(7).

Y, las contribuciones especiales constituyen un tributo obligatorio impuesto como una compensación del beneficio que obtiene un grupo específico de personas por una inversión pública realizada por una entidad.

A diferencia de las tasas que financian gastos de funcionamiento, estas contribuciones sufragan inversiones.

3.5. Para la Sala, la exacción impuesta en la norma demandada se asimila a un impuesto, por las razones que pasan a explicarse.

3.5.1. El gravamen es una prestación de carácter unilateral y obligatorio. El tributo es impuesto por el departamento sin darle al contribuyente la posibilidad de escoger si presenta la declaración del impuesto de vehículos por su cuenta, como se lo permite la ley que creó el tributo, o por medio de la liquidación que emite la entidad territorial en desarrollo del servicio de sistematización.

Mientras que en el caso de las tasas, el contribuyente, a partir de su solicitud, se compromete de manera coercitiva con el pago de una suma de dinero en la recuperación del costo que le implica al Estado la prestación de un bien o servicio de interés público o general, este gravamen no deja al arbitrio del contribuyente determinar si accede o no a la prestación del servicio de sistematización y asistencia.

3.5.2. El gravamen no constituye una contraprestación por la realización de un servicio público —elemento consustancial de las tasas y contribuciones— puesto que lo que pretende realmente el departamento es cobrar por el cumplimiento de una función administrativa, que se manifiesta en la potestad tributaria de la que es titular la administración.

Eso es lo que refleja la norma demandada al supeditar el cumplimiento de esas obligaciones, al pago de dichos dineros por parte del contribuyente.

3.5.2.1. Al respecto no está de más recordar la distinción entre servicio público y función administrativa.

El servicio público es entendido como aquella actividad organizada dirigida a satisfacer necesidades de interés general, en forma regular y continua, por parte del Estado, en forma directa, o por particulares expresamente autorizados para ello, con sujeción a un régimen jurídico especial(8).

Por su parte, la función administrativa es una especie dentro del género de la función pública(9) y ha sido definida por la jurisprudencia constitucional(10) como el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir con los diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines(11). Generalmente, se traduce en el señalamiento de conductas, la expedición de actos unilaterales y el ejercicio de coerción.

De esta forma podemos concluir que el servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares, mientras que la función pública se exterioriza a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, el ejercicio de la autoridad inherente al Estado(12).

3.5.2.2. La liquidación del tributo que emite la Gobernación de Risaralda —Secretaría de Hacienda—, bajo el denominado “servicio de sistematización y asistencia al contribuyente”, realmente se deriva del ejercicio de una función que le fue asignada como autoridad administrativa: velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales(13).

Es por eso que se enmarca dentro del ámbito de una función de carácter administrativo, consistente en definir el monto de la obligación de cada uno de los sujetos pasivos del impuesto de vehículos, para asegurar el recaudo del tributo.

3.5.2.3. Así las cosas, el gravamen no puede reputarse tasa como una especie de los tributos. Estas se caracterizan por constituir una contraprestación, a cargo de los usuarios de un servicio público que presta el Estado, esto es, por su bilateralidad, por oposición a la unilateralidad que identifica a los impuestos.

Menos aún puede asimilarse a una contribución, si se atienden las características propias de ellas, expuestas en el numeral 3.3 de esta sentencia.

3.5.2.4. Las razones expuestas permiten entender que el gravamen tampoco encuadra dentro de la categoría de los precios públicos, que corresponden a ingresos no tributarios cuya causa jurídica es la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios públicos y que se caracterizan porque son voluntarios para quien los paga, pues su adquisición depende de la iniciativa de quien los demanda.

A diferencia de las tasas, en las que la obligación de pagarlas emana de la potestad tributaria del Estado, que se ejerce mediante la ley (origen ex lege), en los precios públicos dicha obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu).

Allí el Estado actúa como un particular, sujeto principalmente a reglas de derecho privado, esto es, sin ejercer propiamente su poder de imposición. Simplemente contrata bajo la figura del “precio”, lo que supone, en condiciones normales, la existencia de prestaciones y contraprestaciones de total equivalencia y de carácter directo e individual(14).

3.5.2.5. Las anteriores características no se presentan en el gravamen estudiado, en tanto este se cobra por el cumplimiento de una función administrativa y no como contraprestación de un servicio que puede utilizar o no el ciudadano.

Se trata de una imposición de ineludible acatamiento para todos aquellos que encajen dentro de los presupuestos contemplados en la norma —contribuyentes del impuesto de vehículos—.

No se puede considerar que el tributo constituye el pago de una tasa, cuando es impuesto obligatoriamente en todos los casos.

3.5.3. Aclarada la naturaleza tributaria del gravamen dispuesto en la norma demandada, procede la Sala a verificar si el departamento de Risaralda lo estableció de acuerdo con las facultades impositivas que le otorga la Constitución Política y la ley.

4. Legalidad del tributo - Facultad impositiva de las asambleas departamentales.

4.1. La Sala advierte que el gravamen establecido bajo la denominación de “derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente” no tiene sustento en una ley. Fue establecido directamente por la asamblea departamental.

4.2. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009(15), en la que ha señalado que la facultad creadora de los tributos está atribuida al Congreso, y que a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los hubiere fijado directamente.

Esta conclusión es aplicable a cualquier tipo de tributo, llámese impuesto, tasa o contribución, respetando, naturalmente, las especificidades que para cada uno de ellos ha dispuesto la Constitución Política.

4.3. Teniendo en cuenta que no existe una ley que haya autorizado la creación del gravamen, es claro que el departamento de Risaralda no tenía competencia para imponerlo en su jurisdicción. De modo que, al establecerlo, la entidad territorial se atribuyó funciones propias del legislador.

5. A todo lo anterior, que sería suficiente para declarar la nulidad de la actuación demandada, la Sala quiere agregar que es improcedente que el departamento establezca un cobro por la sistematización y emisión del formulario de liquidación del impuesto de vehículos.

5.1. Esa clase de cobro fue expresamente prohibida por el artículo 16 de la Ley 962 de 2005(16). Si bien la Sala ha expuesto en anteriores oportunidades(17) que el citado artículo 16 solo rige para las entidades de orden nacional, la gratuidad en la expedición de formularios se deduce del artículo 4º de la Ley 962 de 2005 que establece:

“ART. 4º—Divulgación y gratuidad de formularios oficiales para la presentación de declaraciones y realización de pagos. Artículo modificado por el artículo 26 del Decreto 19 de 2012. Cuando sea del caso, los destinatarios a quienes se les aplica el presente decreto-ley, deberán habilitar los mecanismos necesarios para poner a disposición gratuita y oportuna de los interesados el formato definido oficialmente para el respectivo período en que deba cumplirse el deber u obligación legal, utilizando para el efecto formas impresas, magnéticas o electrónicas.

Las entidades públicas y los particulares que ejercen funciones administrativas deberán colocar en medio electrónico, a disposición de los particulares, todos los formularios cuya diligencia se exija por las disposiciones legales. En todo caso, para que un formulario sea exigible al ciudadano, la entidad respectiva deberá publicarlo en el portal del Estado colombiano. Las autoridades dispondrán de un plazo de tres meses contados a partir de la publicación del presente decreto, para publicar los formularios hoy existentes.

Para todos los efectos legales se entenderá que las copias de formularios que se obtengan de los medios electrónicos tienen el carácter de formularios oficiales.

De esta forma se busca evitar que a los contribuyentes se les impongan trámites complejos y costosos que les impidan ejercer sus obligaciones tributarias.

5.2. Recuérdese que la finalidad del legislador, con la expedición de la Ley 962 de 2005, fue la de facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, tanto del sector nacional como territorial(18), mediante la supresión de trámites, y la reducción de los costos a cargo del usuario(19).

5.3. En síntesis, el cobro impuesto por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente no fue autorizado por ley y, por lo tanto, es contrario a derecho.

6. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 27 de septiembre de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

1 Artículos 140 y 142.

2 Artículo 146, modificado por el artículo 106 de la Ley 633 de 2000. El impuesto de vehículos automotores se declarará y pagará anualmente, ante los departamentos o el Distrito Capital según el lugar donde se encuentre matriculado el respectivo vehículo. El impuesto será administrado por los departamentos y el Distrito Capital. Se pagará dentro de los plazos y en las instituciones financieras que para el efecto éstas señalen. En lo relativo a las declaraciones, determinación oficial, discusión y cobro, podrán adoptar en lo pertinente los procedimientos del Estatuto Tributario Nacional.

3 Artículo 147.

4 Artículo 150 modificado por el artículo 107 de la Ley 633 de 2000.

5 Si bien la creación de este tributo es de reserva de ley, el artículo 338 de la Constitución Política establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

6 Cfr. 5.

7 C-545 de 1994.

8 Artículos 365 a 368 de la Constitución Política.

9 La función pública atañe al conjunto de las funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.

10 C-722 de 1999 y T-648 de 2013.

11 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, el ejercicio de la función administrativa debe ser orientada por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y su desempeño está enfocado a la consecución del interés general y la realización de los fines esenciales del Estado que han sido consagrados en el artículo 2º de la Carta Política.

12 C-037 de 2003.

13 El numeral 11 del artículo 305 de la Constitución Política dispone que una de las atribuciones del gobernador es la de velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nación.

14 Sentencia del 6 de junio de 1997, C.P. Consuelo Sarria Olcos, expediente 8249, reiterada en la sentencia de 28 de enero de 2000, C.P. Daniel Manrique Guzmán, expediente 9723.

15 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16544.

16 ART. 16.—Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la administración pública nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.

17 Sentencias del 4 de abril de 2013, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 18834, y del 27 de marzo de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 19220.

18 El artículo 2º de la Ley 962 de 2005 establece que para efectos de esa ley debe entenderse por Administración Pública la definida en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998, que a la letra dice: ART. 39.—Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. 16. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el sector descentralizado de la administración pública nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley.

19 Exposición de motivos de la Ley 962 de 2005. Ponencia para primer debate. Gaceta 678 del 12 de diciembre de 2003.