Sentencia 2011-00217/1207-2015 de diciembre 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Rad.: 41001-23-31-000-2011-00217-01 (1207-2015)

Actor: Dilberto Trujillo Dussán

Accionado: Departamento del Huila

Asunto: Fallo ordinario - Prestaciones sociales

Bogotá D.C., doce de diciembre de dos mil diecisiete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de 20 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las súplicas de la demanda.

Antecedentes

El señor Dilberto Trujillo Dussán en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pidió la nulidad del acto administrativo correspondiente a la Resolución 353 de 27 de julio de 2010, proferida por la gobernación del departamento del Huila, mediante la cual se le resolvió una petición solicitando unas prestaciones sociales, así como “el acto administrativo ficto dado por el silencio administrativo negativo” (fl. 21).

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demanda que reconozca y pague la suma de $96.180.403, por concepto de los diferentes emolumentos salariales y prestacionales reconocidos sobre una base salarial inferior a 18 smlmv, por cuanto fueron dineros dejados de percibir en el periodo que laboró como diputado en la asamblea del Huila.

Pidió que la sentencia sea proferida de conformidad con los artículos 177, 178 y 179 del Código Contencioso Administrativo.

Hechos

Señaló que el demandante en el año 2007 ostentaba la calidad de servidor público como miembro de la asamblea departamental del Huila como diputado, devengando una remuneración de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Pagándosele una prima de navidad de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, una prima de vacaciones correspondiente a 25 smlmv, indemnización de vacaciones equivalente a 21 días de remuneración ordinaria, unos valores de cesantías adecuados a una doceava parte de lo devengado durante ese año tomando como base 25 smlmv y unos dineros por intereses e las cesantías del 12% de lo pagado por cesantías para ese año.

Contó que el departamento del Huila descendió de segunda a tercera categoría a partir del 1º de enero de 2008 manteniéndose hasta la fecha en la misma. De acuerdo con ello el ente departamental resolvió pagarles a todos los diputados las remuneraciones y prestaciones sociales con base en 18 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Aseveró que por ostentar el demandante la calidad de diputado de la asamblea departamental del Huila, sin justificación se le liquidaron y pagaron para los años 2008 y 2009 los mismos conceptos remunerativos y prestacionales pero sobre la base menor consistente en 18 smlmv.

Relató que se le reconoció y pagó para el año 2010, las remuneraciones correspondientes de los meses que sesionaron y los otros emolumentos con una base de 18 smlmv.

Detalló que esos pagos como se efectuaron trajeron al demandante un menoscabo en sus condiciones económicas, salariales y prestacionales. Que por lo tanto el 25 de mayo de 2010 presentó ante la gobernación del Huila reclamación por cada uno de los emolumentos que considera adeudados por los años 2008, 2009, 2010 y hasta cuando se ordene su cancelación, la cual fue contestada de manera negativa, mediante la Resolución 353 de 30 de julio de 2010.

Por ello interpuso recurso de reposición el día 5 de agosto de 2010 el cual no ha sido contestado hasta la fecha de presentación de la demanda.

Fundamentos de derecho y concepto de violación

Invocó la parte demandante como normas vulneradas las siguientes disposiciones:

Constitución Política: artículos 2º, 4º, 6º, 13, 29, 53, 93, 121, 122,123 inciso 2 y 209.

Legales: artículos 25 y 36 del CCA; artículo 26 Ley 16 de 1972; artículo 1º parágrafo 3 y artículo 29 de la Ley 617 de 2000.

Concepto de violación de las normas invocadas:

Dijo que la Resolución 353 de 27 de julio de 2010 proferida por el Gobernador del departamento del Huila (acto demandado) vulneró diferentes principios y disposiciones constitucionales. Como el de legalidad y el derecho al trabajo.

Refirió también que se desconoció el principio de progresividad y los derechos laborales de los diputados, ya que se les debe reconocer las prestaciones sociales propias de su relación laboral, por cuanto estas entran al patrimonio del servidor como contraprestación por el servicio prestado y que por ello, no pueden ser menoscabadas en sus condiciones remunerativas y prestacionales en concordancia con lo que devengaban para el periodo de los años 2004 hasta el 2007.

Arguyó que la Ley 617 de 2000 tenía un artículo mediante el cual se permitía desmejorar el salario de los servidores públicos, entre ellos el de los diputados, sin embargo, contó que fue declarado inconstitucional por medio de la sentencia C-1098 de 2001.

Señaló que la reelección de los diputados no pude ser excusa para desconocer sus derechos laborales y que al ser reelegidos en ese cargo, se renueva ese vínculo laboral y por lo tanto, se tienen que respetar las condiciones salariales y prestacionales de las que gozaba en el periodo anterior, las cuales solo pueden ser modificadas si mejoran sus condiciones.

Estimó que el acto acusado se fundamentó en una interpretación errónea sobre la duración constitucional de los diputados, por cuanto son elegidos para periodos puntuales en el tiempo y que las circunstancias que disfrutan son únicas para ese tiempo, por lo cual las condiciones varían de un periodo a otro, mermando los derechos laborales, ya que, están investidos de coadministradores y al ser reelegidos se les renuevan todas las calidades y prerrogativas de que gozaban.

Esbozó que en materia laboral se debe dar aplicación a la norma más favorable al trabajador, o sea, en este caso sería manteniendo las condiciones más favorables a los diputados.

Para finalizar planteó que el acto demandado fundamentó la negación de lo reclamado por el actor de conformidad con el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, en cuanto se contempla la posibilidad de disminuir las remuneraciones de los servidores públicos de acuerdo con la categoría en la que se encuentran, dado que la Corte Constitucional al resolver inexequible el artículo 1º en su parágrafo 3 de la Ley 617 inhibió a cualquier funcionario público interpretar lo que está prohibido en el artículo anteriormente aludido, al igual que el resto del articulado.

Contestación de la demanda

La apoderada de la gobernación del Huila en su escrito de contestación de demanda (fl. 81 a 93), se opuso a las pretensiones del accionante.

Como excepción señaló la falta de causa para pedir.

Expuso que el artículo 299 de la Constitución determina que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Igualmente señaló que habrá une corporación político administrativa de elección popular denominada asamblea departamental integrada por no menos de once miembros ni más de 31, gozando de autonomía administrativa y presupuestal, y podrá ejercer control político sobre la administración departamental.

Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fije la ley.

Detalló que los diputados de conformidad con la Constitución tienen derecho a honorarios por su asistencia a cada una de las sesiones y decidió que el régimen para ello es la Ley 6 de 1945.

Narró que con la vigencia del Acto Legislativo 1 de 15 de enero de 1996, mediante el cual se reformó el artículo 299 de la Constitución, el constituyente suprimió el pago de honorarios en beneficio de los diputados e instituyó el régimen laboral.

Expuso que a través del artículo 28 de la Ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales, de acuerdo con la categoría departamental que las cobije, o sea, el legislador estableció una disposición remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la Constitución.

Por otro lado, que la remuneración de los diputados que sedán de conformidad con la clasificación y categoría del departamento al cual se encuentre vinculado.

“1. Si al momento de posesionarse el Diputado, el departamento se encuentra clasificado en segunda categoría, posteriormente en las vigencias fiscales siguientes, el ente territorial desciende a tercera categoría, en estos casos, el Diputado tendrá derecho a que se respete la remuneración que venía percibiendo al momento de la posesión y hasta la finalización del periodo constitucional para el cual fue elegido.

2. Si al momento de posesionarse el Diputado, el departamento se encuentra clasificado en una categoría y posteriormente en las vigencias fiscales siguientes, el ente territorial desciende a tercera categoría, en estos casos, éste tendrá derecho a percibir su remuneración que venía percibiendo al momento de la posesión y hasta la finalización del periodo constitucional para el cual fue elegido.

3. Cuando el departamento es clasificado en determinada categoría y al momento de posesionarse el Diputado, en la vigencia fiscal siguiente asciende a una categoría superior, y las subsiguientes vigencias desciende de categoría, la única interpretación válida a la luz de los artículos 25 y 53 de la Constitución, es que la remuneración ascienda cuando el departamento ascienda de categoría y, cuando descienda, se mantenga la remuneración fijada al momento de la posesión, en este evento no habría desmejoramiento de las condiciones laborales”. (fl. 89).

Que de acuerdo con lo anterior el demandante no tiene derecho a lo pretendido en esta demanda y como se está ante un nombramiento de elección popular, que además por su condición solamente es para el periodo determinado en la Constitución y la ley, lo que hace diferente al régimen de los empleados públicos e incomparable con uno anterior con ocasión de la condición establecida, la cual es la categorización señalada en la Ley 617 de 2000, por lo que no puede hacerse analogía con periodos anteriores en que el departamento estuvo clasificado en categoría más alta.

Por todo lo anterior solicitó que no prosperen las súplicas de la demanda.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Huila mediante providencia de 20 de enero de 2015 negó las pretensiones de la demanda (fl. 223 a 230).

Manifestó que la Constitución Política en su artículo 299 trata sobre las asambleas departamentales, las cuales fueron desarrolladas por la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, en donde se determinó en su artículo 28 la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales precisando una tabla de remuneración a partir del año 2001.

Dicha tabla estableció lo siguiente:

Categoría del departamentoRemuneración de diputados
Especial30 smlm
Primera26 smlm
Segunda25 smlm
Tercera y cuarta18 smlm

Especificó que las condiciones salariales y prestacionales de los diputados pueden variar al terminar un periodo constitucional y entrar a uno nuevo, por reelección, si las condiciones fiscales del departamento han variado al momento de la posesión de los mismos, .sin embargo, si una vez posesionados y posteriormente se pierde la categoría en la que se encontraba el ente territorial y se le disminuyen sus salarios y prestaciones sociales por motivos de ese ajuste fiscal, esos diputados no pueden perder ese derecho y se les debe respetar esas condiciones salariales y prestacionales que habían adquirido al momento de haberse posesionado, ello de conformidad con los artículos 25 y 35 de la Constitución Política.

Detalló que el demandante se desempeñó como diputado en la asamblea departamental del Huila para los periodos 2004 a 2007 y fue relegido para el periodo constitucional 2008 a 2011.

Contó que para al momento de la posesión para el primer periodo se encontraba en la segunda categoría, de conformidad con el Decreto 1072 de 2003 y para la vigencia del año 2005 descendió a la categoría 3 según el Decreto 1186 de 2004, y que ella se mantuvo para los años 2006 y 2007, según los decretos 1346 de 2005 y 1185 de 2006.

Estableció que el departamento del Huila le reconoció y pagó al señor Dilberto Trujillo Dussán la remuneración a la que tenía derecho, al igual que las prestaciones sociales durante los periodos 2004 a 2007 con el equivalente a 25 smlmv.

Especificó que cuando el demandante se posesionó para el segundo periodo de 2008 a 2011, el departamento del Huila se mantenía en la tercera categoría, de conformidad con los decretos 990 de 2007, 1067 de 2008, 673 de 2009, 3499 de 2010.

Describió que la remuneración y prestaciones sociales que percibió en el primer período están establecidas de acuerdo a las que le correspondían, al igual que las del periodo 2008 a 2011 en el equivalente a 18 smlmv. Por lo tanto consideró que el demandante no tiene derecho a lo reclamado y negó las pretensiones de la demanda.

Apelación

El apoderado dé la parte demandante interpuso el recurso de alzada (fl. 233 - 236), señalando que discrepa de la decisión tomada en la sentencia de 20 de enero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

Reseña que el hecho que el demandante gane 25 smlmv al día 31 de diciembre de 2007 y al día siguiente 1º de enero de 2008 gane 18 salarios mínimos legales mensuales vigentes desconoce el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita por Colombia.

Describe que el accionante es un servidor público del Estado, cuyo régimen de inhabilidades y restricciones le impide desarrollar otras actividades para ganarse la vida, y que su salario es lo que recibe por la labor que desempeña como diputado.

Afirmó que se le deben respetar sus derechos laborales y que la explicación del periodo constitucional no puede denegarle los derechos sociales a que tiene derecho.

Aseveró que “El Estado no puede degradar salarialmente a sus servidores. La supresión de prerrogativas económicas alcanzadas por los servidores, no pueden ser retiradas sin la justificación de que se le reconocerá otras garantías individuales mejores. De lo contrario, está ante el desconocimiento de tratados internacionales de derechos humanos como el artículo 26 de la carta de derechos de la OEA”. (fl. 234).

Arguyó que el acto administrativo mediante el cual se baja de categoría al departamento del Huila se da en una fecha específica, y se dice que es una violación no conservarle los derechos al demandante hasta cuando termine el periodo constitucional, y que por el solo hecho de iniciar otro periodo si quedó autorizado el departamento del Huila para bajar los salarios del demandante, resultando ello una contradicción, por cuanto considera que el concepto de periodo constitucional no pude tocar los derechos salariales de los servidores públicos diputados.

A su turno, que la regla fiscal consistente en optimizar los recursos del Estado, no puede aplicarse para desmejorar el salario de sus servidores, máxime cuando el mismo Estado impone la prohibición a estos servidores de ejercer otras actividades para que no existan conflictos de interés.

Por lo anterior solicitó se revoque la sentencia apelada y se accedan a las súplicas de la demanda.

Alegatos de conclusión

Las partes no hicieron uso del término para allegar escrito de alegatos de conclusión (fl. 253).

Concepto del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público, Procuraduría Tercera Delegada, emitió Concepto 490-2015 (fl. 247 a 252), en donde refirió que se debe confirmar la decisión la sentencia de 20 de enero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que no existe un derecho adquirido por parte del demandante, toda vez que la circunstancia temporal de la elección que genera el importante vínculo laboral tratándose de representantes populares varió con la nueva elección acaecida para el periodo constitucional 2008 a 2011 y desde luego no era el mismo que tenía en el anterior periodo 2004 a 2007, en el que sí se generaba el derecho a devengar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes; ello por la simple razón de que para el inicio de las deliberaciones de este lapso, el departamento del Huila estuvo clasificado en la categoría 2.

“Así las cosas, pese a que el ente territorial Huila, dentro del periodo constitucional 2004-2007, bajó de categoría, se le mantuvo al peticionario el monto de los veinticinco (25) salarios como remuneración durante todo ese periodo, situación que se explica porque ese derecho había nacido cuando el departamento demandado gozaba de la categoría 2ª y no se le podía desconocer al accionante en tanto se le hubiera infringido la confianza legítima que él depositó en que sus emolumentos equivalían a esa cuantía.

Por lo tanto la confianza legítima del recurrente para el nuevo periodo constitucional 2008-2011 estaba reforzada por el conocimiento directo de la descrita situación que el ente territorial, del que era uno de sus diputados, se encontraba categorizado en la 38 escala, lo cual le significaba que su remuneración debía catar dicho mandato reglamentario, no siendo de recibo que hubo una desmejora salarial por inaplicación del principio de progresividad, dado que la circunstancia de categorización, de conformidad con la Ley 617 de 2000, modificaba la cuantía de los emolumentos atendida la nueva elección.

Como también lo ha explicado la jurisprudencia, es el vínculo laboral, el que determina el conjunto de derechos, deberes y obligaciones que se generan dentro de la respectiva relación, y si para el caso de los servidores elegidos popularmente, tal obstáculo se casusa a partir del favorecimiento popular y tiene una limitación temporal, es de inferir, sin mayor esfuerzo, que se genera una nueva relación que ha de acondicionarse a las disposiciones vigentes que han de regirla, por el interregno temporal a que haya lugar, hacia el futuro” (fl. 251 y 251 vuelto).

Por todo lo anterior, solicitó que se confirme la sentencia recurrida.

Consideraciones

Problema jurídico

Bajo el marco de lo establecido en la sentencia de primera instancia y los argumentos contenidos en el recurso de apelación, esta Sala de Subsección deberá determinar si se debe ordenar que se le paguen al actor las diferencias entre lo efectivamente recibido en calidad de diputado en el período 2008-2011 y lo que percibía para el período constitucional comprendido entre 2004 y 2007, teniendo en cuenta que el departamento del Huila al inicio del segundo período reclamado (2008-2011) se encontraba en tercera categoría y al inicio del primer período (2004-2007) en segunda categoría.

Sobre el régimen salarial y prestacional de los diputados

El régimen salarial y prestacional de los diputados ha sufrido importantes modificaciones desde la Constitución Política de 1886, y especialmente desde la expedición de la Constitución Política de 1991. Esta corporación ha dado cuenta de tal evolución en los siguientes términos:

“1. Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados a las asambleas departamentales ha evolucionado de la manera siguiente:

1.1. En la Constitución de 1886. En el texto original se dispuso que las asambleas votarán el presupuesto de rentas y gastos del respectivo departamento, y en él apropiarán las partidas necesarias para cubrir los gastos que les correspondan, "conforme a la ley” (art. 189).

La revisión constitucional de 1957, adoptada mediante plebiscito, preceptuó en su artículo 8º que las asambleas departamentales no tendrán sueldo permanente, sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones.

El constituyente de 1968 autorizó a la ley para limitar las apropiaciones departamentales destinadas a asignaciones de los diputados, así como los gastos de funcionamiento de las asambleas. En desarrollo de este precepto superior, la Ley 20 de 1977 dispuso lo siguiente:

ART. 1º—La asignación diaria de los diputados a las asambleas departamentales, por dietas, viáticos, gastos de representación y cualquier otro concepto, en conjunto o separadamente, no podrá exceder de la suma total que por razón de dietas y gastos de representación perciban diariamente los miembros del Congreso.

Las anteriores asignaciones sólo se percibirán durante las sesiones ordinarias o extraordinarias de la corporación, según el caso.

El anterior precepto fue incorporado al Código de Régimen Departamental (D.L. 1222/86), como artículo 55.

Respecto del vocablo dieta, en singular, en el derecho público de algunos países ha significado asamblea política, mientras que dietae(sic), en plural, es sinónimo de honorarios “que cobran ciertos funcionarios mientras desempeñan algún encargo fuera de su residencia” (Diccionario Larousse). Dietas, también es el “estipendio que se da a los que ejecutan algunas comisiones o encargos por cada día que se ocupan en ellos, o por el tiempo que emplean en realizarlos” y, más genéricamente, la “retribución fijada para los representantes en Cortes o Cámaras Legislativas” (Diccionario de la Lengua Española).

En el contexto de la Ley 20 de 1977, citada, dietas es sinónimo de sueldo básico. Así, la asignación diaria a los diputados por dietas, viáticos, gastos de representación y cualquier otro concepto que la ley autorice, en ningún caso podrá exceder de la suma que por razón de dietas y gastos de representación perciban diariamente los miembros del Congreso. Lo cual, además, está en concordancia con la etimología de la palabra (del latín dies, día).

El Gobierno Nacional, al dictar el decreto 801 de 1992 en desarrollo de la ley marco salarial y prestacional (L. 4ª del mismo año), con acierto reemplazó el término dietas por el de sueldo básico. Precisamente al referirse a la asignación mensual de los miembros del Congreso de la República, allí se dispone que el 36% corresponde al sueldo básico y el 64% a gastos de representación.

En forma complementaria, las asambleas departamentales han tenido la facultad de determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo (art. 187, num. 5º de la Constitución de 1886 y art. 300, num. 7º de la Constitución actual).

1.2. En la Constitución de 1991. La Asamblea Nacional Constituyente conservó para los miembros del Congreso el sistema salarial, el que deberá reajustarse cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República (art. 187). Pero adoptó el de régimen de honorarios para remunerar a los concejales y diputados (arts. 299 y 312). Respecto de estos últimos, señaló que “con las [imitaciones que establezca la ley, tendrán derecho a honorarios por su asistencia a las reuniones correspondientes” y simultáneamente aclaró que los “diputados no tendrán la calidad de funcionarios públicos”. En otra disposición (art. 308), reiteró la potestad de la ley para limitar las apropiaciones destinadas a honorarios de [os diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas.

Esta Sala, al absolver una consulta formulada por el entonces Ministro de Gobierno, con fecha 14 de mayo de 1992 conceptuó en relación con el artículo 299 de la Constitución de 1991 que la circunstancia de no haberse expedido la ley que establezca las limitaciones y criterios con sujeción a los cuales las asambleas puedan fijar los honorarios de los diputados, implica que el régimen de honorarios todavía no ha entrado a regir y que, por tanto, el régimen salarial y prestacional previsto para los diputados en el Código de Régimen Departamental conserva su vigencia.

1.3. La reforma de 1996. La ley que debla definir limitaciones a los honorarios de los diputados, nunca fue expedida. Por el contrario, en el Congreso se tramitó un proyecto tendiente a derogar el régimen de honorarios y revivir el correspondiente a salarios y prestaciones sociales. Convertido en el Acto Legislativo 1 de 1996 e incorporado al artículo 299 de la Constitución, puntualizó que los diputados son servidores públicos que tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social en los términos que fije la ley.

De ese modo, y mientras no se expida la nueva ley que desarrolle el artículo 299 de la Constitución Política, mantienen vigencia las disposiciones sobre régimen salarial y prestacional de los diputados previstas en el Código de Régimen Departamental, artículos 55 a 58, que preceptúan:

— Que las asambleas departamentales podrán determinar la asignación diaria que percibirán los diputados durante las sesiones ordinarias y extraordinarias, según el caso, siempre que por concepto de “dietas, viáticos, gastos de representación y cualquier otro concepto”, en conjunto o separadamente, no excedan de la suma total que por razón de dietas y gastos de representación perciban diariamente los miembros del Congreso. (Se reitera que el D. 801/92, dictado en desarrollo de la Ley 4ª del mismo año, regula la asignación de los miembros del Congreso de la República con el carácter de mensual y en vez de dietas alude a sueldo básico);

— Que los congresistas y diputados gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen;

— Que los congresistas y diputados principales, antes de la fecha en que deban posesionarse de sus cargos, tendrán derecho a [as mismas prestaciones por incapacidad o muerte consagradas para los miembros del Congreso y diputados en ejercicio, y

— Que las dietas y gastos de representación de los diputados se gravarán para efectos fiscales, en la misma forma en que se graven las de los miembros del Congreso.

La Sala observa que si bien la suma percibida por todo concepto por los diputados, diariamente, no puede exceder de la que reciben los congresistas por concepto de dietas (hoy sueldo básico) y gastos de representación por el período de un día (hoy se alude al período mensual), es impropio afirmar que necesariamente los diputados deben recibir la misma asignación de los congresistas, por cuanto estos últimos, además, perciben primas por distintos conceptos, las que no son tenidas en cuenta para fijar la remuneración de los diputados. En el fondo se trata de establecer un tope para que las corporaciones departamentales no se extralimiten al determinar la remuneración a que sus miembros tendrán derecho.

A ese respecto conviene mencionar que la Ley 4ª de 1992 prohibió que los servidores públicos pudiesen tener una remuneración anual superior a la de los miembros del Congreso Nacional, con excepción del Presidente de la República, del cuerpo diplomático colombiano acreditado en el exterior, del personal del Ministerio de Defensa destinado en comisión en el exterior y de funcionarios de entidades descentralizadas (parágrafo del art. 4º). Del mismo modo, los únicos ingresos mensuales que se equiparan a los percibidos en su totalidad por los congresistas, son los de los magistrados de las cortes, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional, así como los de los ministros del despacho, los generales y almirantes de la fuerza pública (art. 15).

Así mismo, la Sala considera oportuno señalar la necesidad de que el legislador se ocupe con prioridad de determinar el régimen especial de los diputados, incluyendo en el mismo lo pertinente a remuneración, prestaciones, seguridad social, inhabilidades e incompatibilidades. Además, constituyen hecho notorio las dificultades presupuestales de los departamentos, particularmente de los creados por el constituyente de 1991 y la desproporción existente entre gastos de funcionamiento y la inversión social”1.

Como se desprende del concepto transcrito, precisamente por tratarse del desempeño de funciones relacionadas con el ejercicio de derechos democráticos, en el artículo 299 original de la Constitución Política de 1991 se consideró que debían percibir honorarios en lugar de salario, pero paulatinamente se fue abandonando tal criterio y se pasó a denominar genéricamente como “remuneración”, pues el primero no comprende a las prestaciones sociales.

Debe tenerse en cuenta que nuestra Constitución Política ha establecido diferentes categorías de “servidores públicos”, las cuales no son asimilables debido a que cada una tiene sus particularidades, motivo por el cual, si bien es cierto que la anterior definición comprende la de “miembros de corporaciones públicas”, “empleados públicos” y “trabajadores oficiales”, también lo es que existen profundas diferencias entre las mismas.

Precisamente por las especificidades de cada categoría fue que nuestro constituyente determinó que el régimen de los diputados y concejales no debía ser consagrado en una ley marco (como sí lo debe ser para el caso de los empleados públicos y los trabajadores oficiales), sino en una ley ordinaria, y por lo tanto es ajeno a la voluntad del ejecutivo2.

Es preciso hacer énfasis en la calidad de servidor público que no de trabajador o empleado de los diputados, pues estos ejercen funciones que se desprenden de los principios de democracia representativa y participativa y las mismas están orientadas a que “la expresión ciudadana tenga materialmente efectividad”3. Es decir, si bien es cierto que ejercen unas funciones genéricas que se encuentran en el artículo 300 de la Constitución Política, también lo es que están específicamente vinculados al mandato popular conferido por sus electores para un período constitucional específico, motivo por el cual, en estricto sentido no se puede hablar de una extensión en el tiempo de la confianza del electorado, sino de la renovación de la misma, lo que se traduce' en un nuevo vínculo, en el cual ejecutarán un determinado programa.

Como consecuencia de lo expuesto, se colige que la estabilidad de los miembros de las corporaciones públicas se encuentra delimitada por el período para el cual han sido elegidos. Lo mismo se predica de los demás derechos de naturaleza laboral.

De acuerdo con lo anterior, a pesar de una posible reelección, cada vínculo es independiente, por lo que no se puede hablar de una desmejora en los eventos en los que el respectivo departamento pase de una categoría a otra. En ese sentido vale la pena recordar que esta corporación ha protegido a los miembros de las corporaciones públicas, cuando la modificación se presenta dentro de un mismo período constitucional. En ese sentido, en sentencia de 23 de febrero de 2011, se sostuvo lo siguiente:

“1. Si al momento de posesionarse el Diputado, el departamento se encuentra clasificado en segunda categoría, posteriormente en las vigencias fiscales siguientes, el ente territorial desciende a tercera categoría, en estos casos, el Diputado tendrá derecho a que se respete la remuneración que venía percibiendo al momento de la posesión y hasta la finalización del período constitucional para el cual fue elegido.

2. Si al momento de posesionarse el Diputado, el departamento se encuentra clasificado en una categoría y posteriormente en las vigencias fiscales siguientes, el ente territorial asciende a otra categoría, en estos casos, éste tendrá derecho a percibir su remuneración acorde con la nueva categorización, por habar(sic) variado las condiciones a su favor.

3. Cuando el departamento es clasificado en determinada categoría y al momento de posesionarse el Diputado, en la vigencia fiscal siguiente asciende a una categoría superior, y las subsiguientes vigencias desciende de categoría, la única interpretación válida a la luz de los artículos 25 y 53 de la Constitución, es que la remuneración ascienda cuando el departamento ascienda de categoría y, cuando descienda, se mantenga la remuneración fijada al momento de la posesión, en este evento no habría desmejoramiento de las condiciones laborales”4.

Tal como se desprende de la sentencia transcrita, no es posible desmejorar en sus condiciones a un determinado servidor público dentro de un mismo período constitucional. Sin embargo, no debe perderse de vista que la determinación de la remuneración está atada al porcentaje de ingresos corrientes de libre destinación que un determinado departamento puede destinar a gastos de funcionamiento. En ese sentido, en la misma providencia se indicó:

“La Corte Constitucional mediante sentencia C-831 de 9 de agosto de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentaría, declaró exequible el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, por considerar que la remuneración delos Diputados está determinada por la categoría departamental que lo cobije. Al respecto hizo las siguientes consideraciones:

“(...) Así, por lo menos en lo que atañe al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3 al 11 ibídem. La pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecerá el salario del gobernador o del alcalde —al cual está vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad—, así como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores, personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1º, par. 3º, y art. 2º, par. 4º, ibídem)”. (La Sala destaca).

En concordancia con lo anterior a través del artículo 28 de la Ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales, según la categoría departamental que los cobije. Es decir, el legislador estipuló válidamente una disposición remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la Carta. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del prenotado artículo 28. (...)”.

La precitada ley, en su artículo 1º dispuso la categorización presupuestal de los Departamentos, en desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación; en el parágrafo 3º estableció que: “Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-1098 de 18 de octubre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, declaró inexequible el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 617 de 2000, por considerar que la disminución de las remuneraciones menoscaba los derechos de los trabajadores, vulnerando el artículo 53 de la Carta Política. Al respecto, dijo:

“(...) La Corte comprende que el propósito de esta propuesta consiste en armonizar la finalidad que persiguen las normas acusadas — la cual consiste en asegurar la viabilidad financiera de las entidades territoriales - con la protección del derecho de los servidores públicos.

Precisamente, la escala de remuneración de los servidores públicos dependerá de las posibilidades económicas de un determinado departamento para un lapso concreto, lo que impide desconocer esa realidad. Debe recordarse que tal como quedó consagrado en el informe anual de la OEA en 1993 el “fundamento del principio de la realización progresiva de los derechos es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar condiciones que (sic), de acuerdo con los recursos materiales del Estado5.

Es por lo anterior, que en la medida en que se establece un nuevo vínculo entre el diputado y el ente territorial cada vez que se realiza una elección, las condiciones del mismo quedan atadas a la realidad económica del departamento para ese momento en específico, y que, en consecuencia, la remuneración dependerá de las condiciones presentes al momento de la posesión.

En ese orden de ideas, habrá de confirmarse la sentencia de 20 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia de 20 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas.

1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 25 de noviembre de 1998, radicación 1166, C.P. Javier Henao Hidrón.

2 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

3 Corte Constitucional, sentencia T-358 de 9 de mayo de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 23 de febrero de 2011, expediente 2341-08, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

5 https://www.cidh.oas.orq/annualrep/93span/cap.V.htm#LA%20REALIZACION%20DE%20LbS%20DERECHOS%20ECONOMICOS,%20SOCIALES%20Y%20CULTURALES%20EN%20LA%20REGION