Sentencia 2011-00217/20658 de marzo 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2011-00217-01

Núm. Interno: 20658

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Acción: Nulidad y Restablecimiento del derecho

Demandante: COMPAÑÍA ENERGÉTICA DEL TOLIMA E.S.P.

Demandado: Municipio de Girardot

Bogotá D.C. diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver sobre la legalidad de la Resolución 3262 del 14 de marzo de 2011, proferida por el municipio de Girardot, mediante la cual resolvió las excepciones propuestas por la demandante contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución 1263 de 27 de septiembre de 2010, dentro del proceso de cobro coactivo iniciado por la liquidación del impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses de enero a diciembre de 2009.

En aras de establecer la legalidad cuestionada en el presente caso, de acuerdo con el recurso de alzada, sea lo primero estudiar si se debe declarar o no probada la excepción de “interposición de demanda de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, contenida en el numeral 5º del artículo 831 del E.T., interpuesta en contra el mandamiento de pago expedido por la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot, a pesar de que cuando fue propuesta por la empresa demandante no había sido admitida la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos que conformaban el título ejecutivo por parte del tribunal en donde fue radicada.

En el acto administrativo que rechazó la excepción mencionada, el municipio demandado señaló lo siguiente(5):

“[…]

El artículo 835 del Estatuto Tributario Nacional establece que dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso – Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y orden llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.

La interposición de demanda de nulidad ante la jurisdicción contenciosa da lugar a la suspensión de la diligencia de remate, hasta la ejecutoria del fallo del contencioso administrativo. El efecto de la demanda es el de suspender la diligencia de remate hasta cuando exista sentencia ejecutoriada. Sin interesar cual fuere el sentido de la sentencia, una vez se aporte formalmente al proceso ejecutivo, se dictará un auto para ordenar el cumplimiento de lo resuelto en ella.

La interposición de la demanda de nulidad [sic] ante la jurisdicción contenciosa no da lugar a la terminación del proceso coactivo sino a la suspensión de la diligencia de remate, hasta la ejecutoria del fallo del contencioso administrativo. El efecto de la demanda es el de suspender la diligencia de remate hasta cuando exista sentencia ejecutoriada”.

De la excepción de interposición de demanda de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El artículo 831 del Estatuto Tributario, en sus numerales tercero y quinto prevé sobre algunas de las excepciones que se pueden proponer contra el mandamiento de pago, de la siguiente manera:

ART. 831.—Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:

[…]

3. La falta de ejecutoria del título.

5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

[…]”

En este caso, se observa que la Compañía Energética del Tolima S.A., alegó la falta de ejecutoria del título y la interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como excepciones al mandamiento de pago emitido por la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot, por cuanto aseguró que al encontrarse en discusión la legalidad de los actos de liquidación del impuesto de alumbrado público, que sirvieron de sustento al procedimiento de cobro, era perentorio suspender dicho trámite y levantar las medidas cautelares que pesaban sobre las cuentas de la actora.

En el escrito contentivo del recurso de apelación, el municipio de Girardot aseguró que no comparte la apreciación del tribunal en relación con la procedencia de la excepción de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, puesto que, en el momento en el que la Empresa de Energía del Tolima – Enertolima S.A. ESP invocó dicha excepción, no se había admitido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial de Aforo 518 de 2 de febrero de 2010 y la Resolución 1090 de 1º de julio de 2010, por lo que en el momento de ser decidida por la administración, no tenía vocación de prosperidad, pues su sustento fue anterior a la admisión de la demanda.

Consideró que para que prosperara la excepción contemplada en el artículo 831-5 del Estatuto Tributario, era necesario que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que conforman el título ejecutivo base del mandamiento de pago, haya sido admitida con antelación a la proposición de la excepción, caso contrario, resultaba ilógico que pudiera ser declarada, pues, reiteró que la demanda no había sido aún admitida y menos se encontraba en trámite.

En esos términos, observa la Sala que, tal como lo señaló el tribunal de primera instancia, la exigibilidad del título ejecutivo compuesto por los actos administrativos que se encuentran demandados, está reglada de manera especial en materia de tributaria, ya que la ejecutoriedad de este se adquiere, entre otras razones, cuando ésta jurisdicción decide definitivamente las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas en su contra.

Así, es claro que para que los actos administrativos que dieron origen al título ejecutivo, en este caso las Resoluciones 518 de 2 de febrero de 2010 y la 1090 de 1º de julio de 2010, sirvan como base para continuar con el proceso de cobro coactivo, deben encontrarse debidamente ejecutoriados, tal como lo señala el artículo 829 del Estatuto Tributario, el cual determinó que operará la ejecutoria en mención “cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

En el asunto puesto en conocimiento de esta Sala, se advierte que la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot resolvió sobre las excepciones propuestas por la parte actora contra el mandamiento de pago, mediante Resolución 3262 de 14 de marzo de 2011 y que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por ENERTOLIMA S.A. ESP, contra los actos administrativos que sirven de título ejecutivo dentro del proceso de cobro ahora cuestionado, fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de octubre de 2010, y admitida por la Sección Cuarta de esa Corporación el 19 de noviembre de 2010.

Ahora bien, luego de constatar dentro de las pruebas obrantes en el expediente, contrario a lo señalado por la parte demandada en el recurso de apelación, en el momento en que la empresa demandante propuso las excepciones contra el mandamiento de pago, esto es, el 4 de marzo de 2011, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho había sido radicada el 12 de octubre de 2010 y se profirió auto admisorio el 19 de noviembre de 2010, tal como se observa a folios 81 a 84 del cuaderno principal.

De igual manera, como se aprecia a folios 70 a 79 del expediente, la Empresa de Energía del Tolima en el oficio, a través del cual propuso la excepción de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, adjuntó como prueba la copia auténtica del auto que admitió la demanda por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, motivo por el cual extraña la Sala que el municipio de Girardot argumentara la referida circunstancia, desconociendo incluso que el motivo por el que negó las excepciones en el trámite de cobro coactivo fueron disímiles a las que ahora propone, dentro de las cuales no se dijo nada en relación con la carencia de pruebas que demostraran la admisión de la demanda contra los actos que conformaban el título ejecutivo.

En conclusión, puesto que la demandante demostró desde la vía administrativa, que se había admitido la demanda interpuesta contra los actos objeto de cobro, se constituyó en su favor la excepción de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” y, en consecuencia, al no encontrarse ejecutoriado el título ejecutivo, se deberá confirmar la prosperidad de dicha excepción propuestas contra el mandamiento de pago.

De la obligatoriedad del recurso de reposición, planteado en el recurso de apelación.

El apoderado judicial del municipio de Girardot consideró que debido a que no se interpuso el recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo, de acuerdo con el artículo 834 del E.T., se presentó un indebido agotamiento de la vía gubernativa respecto de la resolución que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, por lo que procede un fallo inhibitorio.

En relación con este aspecto, conforme con la reiterada posición de esta Corporación, la Sala deberá rechazar este argumento, debido a que el recurso mencionado no es obligatorio acorde con la expresa indicación del artículo 63 del Código Contencioso Administrativo que a la letra dice:

“El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja”(6)

En efecto ha sostenido la Sala(7) que de conformidad con los artículos 63 del C.C.A, y los artículos 51 y 52 del mismo código, el agotamiento de la vía gubernativa se produce, entre otras situaciones, cuando se ha dejado de interponer el recurso de reposición y/o queja, que no son obligatorios.

En ese sentido, dentro de los momentos que dan lugar al agotamiento del debate en sede administrativa se encuentra el que “cuando siendo susceptible únicamente de recurso de reposición, el interesado no lo interpone por vencimiento del término, renuncia o desistimiento del mismo, o una vez interpuesto es decidido con acto expreso o presunto originado en el silencio administrativo” (negrillas fuera del texto)

Por lo discurrido, en atención a la posición que ha sostenido esta Sala en otras ocasiones, es aceptable que la empresa demandante no haya interpuesto el recurso de reposición contra la resolución que resolvió las excepciones, y procediera directamente a interponer la presente demanda, pues ello no es óbice para considerar que no se agotó en debida forma la vía gubernativa en casos como estos.

Como sustento de lo anterior, es preciso traer a colación lo dicho por esta Corporación en distintos pronunciamientos(8):

“El privilegio de la decisión previa o agotamiento de la vía gubernativa es uno de los presupuestos procesales de la acción que permite que el administrado pueda acudir ante la jurisdicción. En caso de que no se cumpla esa condición, el juez puede rechazar la demanda, o, en caso de que eso no hubiere sido posible, proferir un fallo inhibitorio atendiendo la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y, en consecuencia, puede abstenerse de emitir pronunciamiento de mérito sobre el fondo de las pretensiones. En términos generales, el agotamiento de la vía gubernativa es un privilegio que el ordenamiento jurídico le concede a la administración y consiste en que, antes de que se la demande, se le debe dar la oportunidad de pronunciarse sobre las pretensiones y argumentos de oposición a las decisiones adoptadas en los actos administrativos, para que pueda revisarlas y, según el caso, revocarlas, modificarlas o aclararlas. Es decir, para que el administrado pueda acudir a la jurisdicción debe, previamente, haber presentado ante la administración los recursos que el legislador previó como obligatorios contra el acto que se pretenda demandar. El artículo 63 del C.C.A. señala que la vía gubernativa se agota cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso (artículo 62-1 ibídem), o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (artículo 62-2 ibídem), y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja, que no son obligatorios. Se entiende que los recursos interpuestos se han decidido cuando la Administración confirma, modifica, aclara o revoca la situación jurídica que creó con el acto administrativo impugnado.” (Resaltado fuera del texto)

Por tanto era procedente la consideración de fondo respecto del acto administrativo demandado como efectivamente lo hizo el a quo.

Ahora bien, luego de haber sido resueltas las inconformidades propuestas por la entidad demandada en el recurso de apelación, advierte la Sala que es necesario pronunciarse sobre la excepción propuesta por la demandante de falta de título ejecutivo establecida en el numeral séptimo del artículo 831 del Estatuto Tributario.

Lo anterior por cuanto, si bien a la fecha en la que se profirió la sentencia de primera instancia dentro de este proceso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, solo había admitido la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra los actos administrativos que conformaban el título ejecutivo, razón por la cual solamente prosperó la excepción de interposición de demanda, de acuerdo con la información suministrada por el Software de Gestión Siglo XXI de la Rama Judicial, dicha autoridad, a través de una de sus secciones, ya decidió sobre la legalidad de estos en fallo de 16 de diciembre de 2013, confirmado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en providencia de 15 de abril de 2015, a través del cual resolvió:

“[…]

SE DECALAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN 518 DE 2 DE FEBRERO DE 2010, MEDIANTE LA CUAL EL TESORERO MUNICIPAL DE GIRARDOT PRACTICÓ UNA LIQUIDACIÓN DE AFORO POR CONCEPTO DE IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO A LA COMPAÑIA ENERGETICA DEL TOLIMA S.A. ESP - ENERTOLIMA S.A. ESP, EN CUANTÍA DE $ 213.943.000 - SE DECRETA LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN 1090 DE 1º DE JULIO DE 2010, A TRAVÉS DE LA CUAL EL TESORERO DEL MUNICIPIO DE GIRARDOT DESATÓ EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN INTERPUESTO CONTRA LA LIQUIDACIÓN DE AFORO. - A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SE DECLARA QUE LA COMPAÑIA ENERGÉTICA DEL TOLIMA, NO ESTA OBLIGADA AL PAGO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO EN RELACIÓN CON LOS ACTOS ANULADOS A TRAVÉS DE LA SENTENCIA. EN EL EVENTO DE LA DEMANDANTE HAYA REALIZADO EL PAGO TOTAL O PARCIAL DE LOS MENCIONADOS ACTOS, EL MUNICIPIO DE GIRARDOT DEBERÁ REINTEGRARLE LOS VALORES CORRESPONDIENTES, INDEXADOS CON ARREGLO AL ARTÍCULO 178 DEL CCA”.

En ese orden de ideas, como dentro del trámite de la segunda instancia se configuró la excepción de falta de título ejecutivo propuesta también por la parte demandante, por cuanto ya se decidió sobre la ilegalidad de los actos administrativos que constituyeron el título ejecutivo aquí cobrado, se deberá declarar probada la misma y, en consecuencia, dar por terminado el proceso de cobro coactivo, de acuerdo con lo establecido por el artículo 833 del Estatuto Tributario.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que anuló el acto administrativo demandado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, previa modificación del numeral tercero de la parte resolutiva para declarar, a título de restablecimiento del derecho, que se encuentra probada la excepción de falta de título ejecutivo, y ordenar la terminación del proceso de cobro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFÍRMASE el numeral primero de la sentencia de 5 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

2. MODIFÍCASE los numerales segundo, tercero y cuarto de dicha decisión, para en su lugar, DECLARAR probada la excepción de falta de título ejecutivo.

1. A título de restablecimiento del derecho, y con base en lo prescrito en el artículo 833 del Estatuto Tributario, DECLÁRASE terminado el procedimiento administrativo coactivo iniciado por la parte demandada, a través de su Secretaría de Hacienda, por medio del mandamiento de pago que originó el proceso de la referencia, y ORDÉNASE el levantamiento de medidas preventivas, si a ello hubiere lugar.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

5 Folios 12 a 22 del cuaderno principal

6 Si bien dicho artículo había sido modificado por el artículo 8º del Decreto 2304 de 1989, este fue declarado inexequible en sentencia de 20 de junio de 1990 de la Corte Suprema de Justicia.

7 Sentencia de 25 de septiembre de 2008, Sección Cuarta, exp. 16210.

8 Sentencia de 16 de junio de 2011, Sección Cuarta, exp. 16754. También sentencias de 27 de junio de 2007, exp. 6924; de 20 de septiembre de 2007, exp. 12217; de 3 de febrero de 2011, exp. 88010, entre otras.