SENTENCIA 2011-00251/21586 DE NOVIEMBRE 16 DE 2016

 

Sentencia 2011-00251 de noviembre 16 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00251-01 (21586)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto 

Actor: Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia

Demandado: U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN

Impuesto de renta – año gravable 2006.

Fallo

Bogotá, D.C., dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Cuestión previa

En el escrito de apelación, la parte demandante sostiene que el proceso está afectado con nulidad, toda vez que, en primera instancia debió vincularse a la aseguradora, pues la decisión que se adopte en este proceso afectará sus intereses.

Al respecto la Sala advierte que la nulidad planteada resulta extemporánea, toda vez que la actora pudo haber solicitado la vinculación de la Aseguradora desde el auto admisorio de la demanda, sin embargo, guardó silencio e intervino en las etapas procesales posteriores sin que haya manifestado ante el tribunal tal vinculación.

Así pues, conforme con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 136 CGP, la nulidad se considera saneada «Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla».

Asunto de fondo

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si se configuraron las excepciones de caducidad de la acción frente a la liquidación oficial de revisión y de inepta demanda en relación con los actos que impusieron a la demandante sanción por devolución improcedente. En caso de desvirtuarse cualquiera de las excepciones antes propuestas, la Sala procederá al estudio de fondo de los cargos planteados.

Excepción de caducidad de la acción

La parte recurrente insiste en el recurso de apelación, en que la liquidación oficial de revisión acusada, por constituir la base de la sanción aplicada, no queda en firme sino hasta tanto se hayan decidido los recursos procedentes contra los actos sancionatorios, aunque se trate de trámites diferentes.

Pues bien, se observa que el artículo 670 del estatuto tributario prevé lo siguiente:

ART. 670.—Sanción por improcedencia de las devoluciones o compensaciones. Las devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o responsables, no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor.

Si la Administración Tributaria dentro del proceso de determinación, mediante liquidación oficial rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados éstos últimos en un cincuenta por ciento (50%).

Esta sanción deberá imponerse dentro del término de dos años contados a partir de la fecha en que se notifique la liquidación oficial de revisión.

Cuando en el proceso de determinación del impuesto, se modifiquen o rechacen saldos a favor, que hayan sido imputados por el contribuyente o responsable en sus declaraciones del período siguiente, la Administración exigirá su reintegro, incrementado en los intereses moratorios correspondientes.

(…).

PAR. 2º—Cuando el recurso contra la sanción por devolución improcedente fuere resuelto desfavorablemente, y estuviere pendiente de resolver en la vía gubernativa o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra la liquidación de revisión en la cual se discuta la improcedencia de dicha devolución, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales no podrá iniciar proceso de cobro hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que falle negativamente dicha demanda o recurso (negrillas fuera de texto).

Como lo señala la disposición, las devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y sobre las ventas no constituyen un reconocimiento definitivo a favor de los declarantes; de modo que si, en el proceso de determinación, la Administración rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, deben reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso, más los intereses moratorios que correspondan, aumentados en un 50%.

Así mismo, la norma señala que cuando el recurso contra la sanción por devolución improcedente fuere resuelto desfavorablemente, y estuviere pendiente de decidirse en la vía gubernativa o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra la liquidación de revisión en la cual se discuta la improcedencia de dicha devolución, la Administración no puede iniciar proceso de cobro hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que falle negativamente dicha demanda o recurso.

Con fundamento en lo anterior, la Sala ha reiterado que los actos sancionatorios, como la resolución que ordena el reintegro de sumas devueltas o compensadas, hacen parte de una actuación oficial diferente a la de la determinación del impuesto, como es la liquidación de revisión(16). También ha distinguido entre la actuación administrativa relacionada con el reintegro de la devolución efectuada y la correspondiente al proceso de determinación oficial del tributo, como dos trámites distintos y autónomos, aun cuando la orden de reintegro se apoye fácticamente en la actuación de revisión(17).

Así pues, la liquidación oficial de revisión es el acto definitivo expedido por la administración de impuestos para determinar el tributo a cargo del contribuyente, tal como lo dispone el procedimiento establecido en los artículos 703 a 713 del estatuto tributario, acto contra el cual procede el recurso de reconsideración, todo lo cual es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos previstos en el artículo 720 E.T.

Ahora bien, como se desprende del artículo transcrito, la imposición de la sanción por devolución y/o compensación improcedente, cuenta con un trámite propio que culmina, generalmente, cuando se profiere el acto que resuelve el recurso de reconsideración contra la resolución sanción y que también es susceptible de control jurisdiccional, lo cual evidencia la independencia con el proceso de determinación.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que, como lo resolvió el Tribunal en la sentencia apelada, el término de caducidad de cada uno de los trámites demandados en el presente proceso, se debe contabilizar de manera separada, esto es, respecto de la Liquidación oficial de revisión que modificó la declaración de renta del año gravable 2006 y frente a los actos sancionatorios.

En esas condiciones, en el asunto sub examine, está probado que la Liquidación Oficial de Revisión demandada fue notificada el 1 de abril de 2009(18), sin que la demandante haya interpuesto recurso de reconsideración, sin embargo, en los términos del artículo 720 E.T., podía acudir directamente ante esta jurisdicción para ejercer el control de legalidad de dicho acto.

En consecuencia, la demandante tenía hasta el 2 de agosto de 2009 para acudir a la jurisdicción, sin embargo, la demanda fue radicada el 8 de septiembre de 2011, esto es, de manera extemporánea.

Por lo anterior, se confirmará la decisión del a quo, en cuanto se inhibió para proferir decisión de mérito en relación con la solicitud de nulidad de la liquidación oficial de revisión, por caducidad de la acción, y por no probada frente a las Resoluciones 322412010000598 de 16 de julio de 2010, de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá y 900143 de 11 de agosto de 2011, proferida por la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN.

Excepción de inepta demanda frente a los actos que impusieron sanción por devolución y/o compensación improcedente

La DIAN propuso la excepción de «falta de concepto de violación», pues consideró que en la demanda no se indicó de manera clara las normas presuntamente contrariadas por los actos administrativos acusados, ni se desarrolló en debida forma el concepto de su violación.

El Tribunal accedió a declarar probada dicha excepción, al considerar que los cargos planteados en la demanda se dirigieron únicamente a cuestionar la Liquidación Oficial de Revisión, acto debidamente ejecutoriado.

Pues bien, la Sala advierte que, contrario a lo decidido por el a quo, la demanda cumple con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 137 CCA, vigente para el momento en que se interpuso la presente acción, toda vez que una lectura integral de la demanda y su reforma(19) permite advertir que contiene un acápite en el que se señaló de modo expreso como normas violadas por los actos que impusieron la sanción por devolución improcedente, los artículos 12 de la ley 1066 de 2006 y 305 del Código Penal, violación que fue sustentada en que el interés aplicado supera el moratorio autorizado legalmente.

De acuerdo con lo señalado, es procedente el estudio de fondo de los cargos planteados en el libelo, no sin antes advertir que si bien, dentro de las pretensiones no se solicitó la nulidad de la resolución que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución sanción, en cumplimiento de la obligación que tiene el juez de interpretar la demanda en garantía de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades(20) y de acceso a la administración de justicia(21), la Sala advierte que de los cargos de la demanda se puede establecer que se dirigieron a controvertir la legalidad de la actuación sancionatoria.

Ahora bien, la Sala observa que el argumento central expuesto por la demandante, respecto de los intereses aplicados por la Administración en la resolución sanción por devolución improcedente, se contrae a que «una sobretasa del CINCUENTA POR CIENTO (50%) claramente se convierte en usura violando lo determinado en la ley en comento e incluso en contravía de lo determinado por el ordenamiento penal»(22). Es decir que, para el demandante y para efectos del cálculo de la sanción, la tasa aplicable a los intereses debe incrementarse en un 50% lo cual, a su juicio, sobrepasa lo certificado por la Superintendencia Financiera, en los términos del artículo 635 E.T. y demás normas que rigen las tasas de interés en materia tributaria.

Se advierte que la lectura que hace la parte actora no se ajusta a lo previsto en el inciso segundo del artículo 670 E.T., por lo siguiente:

Esta Sala ha precisado que el legislador previó por devolución o compensación improcedente, «corresponde, en estricto sentido, al incremento del 50% de los intereses moratorios, que se liquidan sobre el mayor impuesto a pagar»(23). Igualmente, ha sostenido que «como el incremento se hace a título de sanción, no es aplicable el límite de la tasa efectiva de usura»(24).

Ahora bien, para efectos del cálculo de la sanción, debe precisarse que la tasa aplicable a los intereses que se liquidan sobre la suma a devolver es la prevista en el artículo 635 E.T. Los intereses calculados sirven de base para determinar la sanción, para lo cual se toma el 50% de los intereses moratorios liquidados, suma esta que se adiciona al valor que debe devolver el contribuyente y los intereses. Por consiguiente, no se advierte que en el cálculo de la sanción se vulneren las normas invocadas por el demandante.

Por lo anterior, la demandante no desvirtuó la legalidad de los actos que le impusieron sanción por devolución y/o compensación improcedente.

Finalmente, la Sala advierte que la actora solicitó la nulidad del requerimiento especial, acto que no es susceptible de control jurisdiccional, por cuanto se trata de un acto de trámite que no crea una situación particular y concreta, razón por la cual, frente a este acto debe inhibirse la Sala para pronunciarse de fondo. Lo anterior, se hace extensivo a la pretendida nulidad del auto de apertura de la investigación.

En consecuencia, la Sala revocará los numerales tercero y cuarto de la sentencia apelada, para en su lugar, proferir un pronunciamiento inhibitorio en relación con el auto de apertura de la investigación y el requerimiento especial proferidos por la administración, y negar las pretensiones frente a los actos que impusieron la sanción por devolución improcedente. En lo demás, se confirma la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCANSE los numerales tercero y cuarto de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:

Tercero: INHÍBESE la Sala para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el requerimiento especial 300632008000059 del 18 de junio de 2008, proferido por la Administración Especial de Impuestos de Bogotá y el auto de apertura de la investigación No. 322402009005458 del 16 de octubre de 2009, de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cuarto: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda en relación con las Resoluciones 322412010000598 y 900143 del 11 de agosto de 2011, proferidas por la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá y la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, respectivamente, mediante las cuales se impuso a Petroleum Exploration International S.A. sucursal Colombia, sanción por devolución improcedente.

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia de 27 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

1 Fls. 460 a 486 cdno.

2 Fl. 38 cdno. 2

3 Fl. 39 cdno. 2

4 Fls. 59 cdno. 3

5 Fls. 2 cdno. 2

6 Fls. 71 y 72 cdno. 6

7 Fls. 40 a 56 cdno. 3

8 Si bien no fue aportada al expediente, de la Liquidación Oficial de Revisión se advierte que la demandante atendió debidamente el requerimiento especial (fl. 38 c.p.)

9 Fls. 29 a 54 cdno. 6

10 Fls. 106 a 110 cdno. 3

11 Fls. 129 a 134 cdno. 3

12 Fls. 148 a 170 cdno. 3

13 Fls. 192 a 197 cdno. 3

14 Fls. 2 y 3 del cdno. 18

15 Fl. 5 cdno. 6

16 Sentencia de 23 de agosto de 2012, Rad. 18370, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

17 Sentencias de fechas 19 de julio de 2002, Exp. 12866 y 12934, C. P. Dra. Ligia López Díaz y de 23 de febrero de 1996, Exp. 7463 C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, entre muchas otras.

18 Fls. 36 cdno. 3

19 fls. 420 a 42

20 C.P., art. 228.

21 C.P., art. 229

22 Fl. 5

23 Sentencia del 2 de julio de 2015, Exp. 18914, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

24 Sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 18606, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.