Sentencia 2011-00268/20597 de febrero 26 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000232700020110026801 [20597]

Actor: Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP

Demandado: Municipio de Fusagasugá

Acción de nulidad

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, corresponde decidir si se ajustó a derecho la decisión del a quo en cuanto se inhibió de pronunciarse de fondo en relación con los artículos 1º y 2º numerales 2.1 y 2.2 del Acuerdo 20 de 2010, expedido por el concejo municipal de Fusagasugá o si procede un estudio de fondo respecto de los actos demandados.

En el caso concreto, no procede un estudio de fondo por las siguientes razones:

La actora pidió la nulidad de los artículos 1º(1) y 2 numerales 2.1(2) y 2.2(3) del Acuerdo 20 de 2010, expedido por el concejo municipal de Fusagasugá.

El artículo 12 del citado acuerdo dispuso lo siguiente:

“ART. 12.—El presente acuerdo rige a partir del primero (01) de enero del año dos mil once (2011) y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

Sin embargo, el 23 de diciembre de 2010, por medio del Acuerdo 29 de 2010, el concejo municipal de Fusagasugá modificó el Acuerdo 20 de 2010. En la parte motiva, señaló que era necesario tener un estudio técnico tarifario para evaluar si las tarifas establecidas en el Acuerdo 20 de 2010 gravaban la prestación óptima del servicio de alumbrado público y tenían en cuenta el principio de servicio al costo. También precisó que por ello debía postergarse la vigencia del Acuerdo 20 de 2010 “hasta tanto se cuente con los resultados del estudio antes mencionado”(4)

Por lo anterior, los artículos 2º y siguientes del Acuerdo 29 de 2010 dispusieron lo siguiente:

“ART. 2º—La vigencia de las tarifas de que tratan los artículos primero, segundo y tercero del Acuerdo 20 de 2010, será a partir del primero (1) de abril de dos mil once (2011), siempre y cuando la administración municipal haya adelantado en el transcurso del tiempo, entre la sanción de éste (sic) acuerdo y la entrada en vigencia de las tarifas, estudio técnico y legal que permita conocer la situación real de deficiencia del alumbrado público frente a las exigencias que impone el Retilap, proyección de la ampliación de cobertura y análisis de los ingresos según plan tarifario aprobado; el cual deberá ser socializado y concertado ampliamente con las comunidades en cada una de las comunas y corregimientos… […]

“PAR 1º—El estudio técnico y legal del que se ha hecho mención deberá ser terminado y presentado al concejo municipal a más tardar en sesión plenaria del día veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011).

“PAR 2º—Las tarifas aprobadas por el Acuerdo 16 de 2008 referentes al alumbrado público, continuarán vigentes hasta que se surta con los requisitos exigidos en el presente artículo.

“ART. 3º—Producto de la socialización y concertación del estudio técnico y legal, la administración municipal deberá ajustar las tarifas del alumbrado público para lo cual presentará proyecto de acuerdo para dicho fin antes del quince (15) de marzo de dos mil once (2011).

“ART. 4º—En el evento en que la administración municipal no cumpla lo aquí establecido, el Acuerdo 20 de 2010 perderá toda vigencia y quedará en aplicabilidad el Acuerdo 16 de 2008.

“ART. 5º—El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias” (destaca la Sala).

De esta forma, antes de que las normas demandadas entraran en vigencia, esto es, antes del 1 de enero de 2011, un acuerdo posterior dispuso la entrada en vigencia de dichas normas a partir del 1 de abril de 2011 y la condicionó a la elaboración, por parte de la administración municipal, de un estudio técnico y legal que permitiera conocer la situación real de deficiencia del alumbrado público, estudio que debía ser presentado al concejo municipal de Fusagasugá a más tardar el 28 de febrero de 2011.

Así pues, si hasta el 28 de febrero de 2011 la administración municipal no presentaba al concejo municipal el estudio técnico y legal para evaluar la situación real de deficiencia del alumbrado público, los artículos 1º, 2º y 3º del citado Acuerdo, y, por ende, las tarifas allí previstas, no podían aplicarse en el municipio de Fusagasugá, pues dichas normas no podían entrar en vigencia.

Por ello, de conformidad con el artículo 4º del Acuerdo 29 de 2010, si la administración municipal no presentaba en tiempo al concejo municipal el estudio en mención, seguía aplicándose el Acuerdo 16 de 2008. Es de anotar que el Acuerdo 20 de 2010(5) modificó varias normas, entre ellas, el Acuerdo 16 de 2008.

Ese es el alcance que debe darse al artículo 4º del Acuerdo 29 de 2010, pues aun cuando prevé que si la administración no cumple lo “aquí establecido”, el Acuerdo 20 de 2010 “perderá toda vigencia” y será aplicable el Acuerdo 16 de 2008, al no cumplirse la condición dentro del plazo señalado en el artículo 2º del Acuerdo 29 de 2010, esto es, no presentarse al concejo municipal el estudio técnico y legal hasta el 28 de febrero de 2011, los artículos 1º, 2º y 3º del Acuerdo 20 de 2010 no podían entrar a regir a partir del 1 de abril de 2011, y, por lo mismo, no podían perder vigencia.

En el caso en estudio se observa que mediante oficio 1300-08-4832 del 1º de agosto de 2013, enviado al Jefe de la Oficina Jurídica del municipio, el secretario de hacienda de la alcaldía municipal de Fusagasugá certificó lo siguiente(6):

“En atención a su solicitud radicado CITERAD Nº 2626, de fecha 26 de julio de 2013, de manera atenta y para dar respuesta a su solicitud, me permito informarle que no existen archivos de estudios técnicos realizados con relación a lo señalado en el Acuerdo 29 del 23 de diciembre de 2010. Para tener mayor claridad se averiguó con la oficina de obras públicas; quien es la competente para determinar lo relacionado con el alumbrado público y nos informan que no se efectuó dicho estudio”.

En el mismo sentido, el presidente del concejo municipal de Fusagasugá informó al jefe de la oficina jurídica del municipio lo siguiente(7):

“En respuesta a la comunicación de la referencia, de manera atenta me permito certificarle que revisado el archivo de esta corporación, se constató que por parte de la administración municipal no se radicó en este concejo municipal el estudio técnico y legal ordenado en el Acuerdo 29 de 2010” (se destaca).

Comoquiera que no se cumplió la condición para que entrara a regir el Acuerdo 20 de 2010, se concluye que los artículos 1º, 2º y 3º del citado Acuerdo no produjeron efectos y no tuvieron fuerza vinculante. Por lo tanto, la norma que estaría rigiendo es el Acuerdo 16 de 2008.

Cabe precisar que si bien la existencia de un acto administrativo se predica del momento en el cual la administración expresa válidamente su voluntad, su eficacia está dada por los efectos jurídicos que produce.

Así, en general, una vez proferido, el acto administrativo empieza a producir efectos después de su publicación o notificación, según sea este de carácter general o particular. Si la decisión se profiere pero no se da a conocer, no produce efectos jurídicos(8), es decir, no adquiere fuerza ejecutoria por la inactividad de la Administración. Sobre el particular la Corte Constitucional señaló lo siguiente(9):

“Los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes órdenes territoriales existen y son válidos desde el momento mismo de su expedición, pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de que se realiza su publicación, en tratándose de actos administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos administrativos de carácter particular. Sólo a partir de este momento, serán obligatorios y oponibles a terceros” (destaca la Sala).

Además, una vez publicados, para que los actos administrativos generales entren en vigencia y produzcan efectos jurídicos deben cumplirse los requisitos especiales que señale la autoridad que los expide, pues esta puede prever que un acto entre a regir en fecha posterior a la de su publicación, como sucedió en el caso del Acuerdo 20 de 2010.

Ahora bien, en reiterada jurisprudencia, el Consejo de Estado ha señalado que si la demanda se formula en vigencia de la disposición acusada, es necesario efectuar el juicio acerca de su legalidad, pese a su posterior derogatoria o modificación, ya que no obstante su desaparición del mundo jurídico, lo cierto es que ha producido efectos jurídicos durante el tiempo de su vigencia(10).

Sin embargo, en el caso concreto no se aplica el anterior criterio jurisprudencial y, por ende, no hay lugar a hacer un pronunciamiento de fondo sobre las normas demandadas. Lo anterior, porque si bien el Acuerdo 20 de 2010 existió, las normas demandadas de este no produjeron efectos ni tuvieron fuerza vinculante, pues nunca entraron a regir. En consecuencia, no fueron eficaces.

Por lo anterior, no tiene sentido hacer pronunciamiento de fondo acerca de su legalidad, pues, en el caso de la sustracción de materia dicho pronunciamiento se justifica precisamente por los efectos que pudieron producir los actos demandados que posteriormente son derogados o modificados.

En cuanto al argumento del apelante según el cual el acuerdo demandado se está aplicando en el municipio de Fusagasugá, observa la Sala que este no probó la aplicación de dicho acuerdo. Además, la supuesta aplicación de las tarifas de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 20 de 2010 se traduce en actos particulares que son objeto de control de legalidad por parte de los administrados, a quienes corresponde demandarlos.

Asimismo, se recuerda que como las normas demandadas no entraron a regir en ningún momento, conforme con el artículo 4º del Acuerdo 29 de 2010, siguió rigiendo el Acuerdo 16 de 2008, por lo cual esa es la norma que debe aplicarse.

Por lo tanto, no hay lugar a ordenar al municipio que deje de aplicar las normas demandadas ni que se compulsen copias para investigar la posible comisión de delitos.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Determina las tarifas del impuesto de alumbrado público en los sectores urbano y rural del municipio de Fusagasugá.

2 Fija las tarifas del impuesto de alumbrado público para subestaciones de energía eléctrica.

3 Determina las tarifas del impuesto de alumbrado público para líneas de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica.

4 Folio 76 c.p.

5 “Por el cual el Honorable concejo municipal modifica los acuerdos municipales 27 de 2000, 013 y 044 de 2001 y 016 de 2008 y se dictan otras disposiciones”.

6 Folio 139 exp.

7 Folio 138 exp.

8 Código Contencioso Administrativo “ART. 48. Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales” (se destaca).

9 Sentencia C-957 de 1999.

10 Sentencias del 20 de junio de 2013, exp. 18993, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 18 de marzo de 2010, exp. 17420, C.P. William Giraldo Giraldo; del 24 de junio de 2007, exp. 15397, C.P. Ligia López Díaz, entre otras.