Sentencia 2011-00283 de junio 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 660012331000201100283 01

Nº Interno: 19759

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Crisalltex S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Dian

Bogotá D.C. dieciocho de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, debe la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de prejudicialidad elevada por la actora, respecto del procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra por las obligaciones tributarias generadas durante la administración de que fue objeto por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes - DNE.

Para tal efecto, es necesario establecer si los actos demandados conllevan una decisión susceptible de control por vía jurisdiccional o si, por el contrario, como lo afirmó el tribunal para declarar probada la excepción de inepta demanda, se trata de actos expedidos dentro del proceso de cobro referido, que no son pasibles de ser demandados ante el contencioso administrativo.

Actos demandables

El artículo 833-1 del Estatuto Tributario(2) establece, como regla general, que las actuaciones administrativas adelantadas en el procedimiento de cobro son actos de trámite y, por tanto, contra estos no procede recurso alguno, ni tampoco son demandables ante la jurisdicción.

En concordancia con la anterior disposición, el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo estableció que “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto los previstos en norma expresa” (resalta la Sala).

Lo anterior obedece al objeto mismo del procedimiento señalado, cual es la ejecución de una obligación tributaria previamente determinada a cargo del contribuyente y, por tanto, las actuaciones que en este se surten no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, pues tal situación fue creada con anterioridad, por el título que sirve de soporte para la ejecución.

En tal sentido, los artículos 562 del Código de Procedimiento Civil,(3) 68 del Código Contencioso Administrativo(4) y 828 del Estatuto Tributario,(5) señalan en esencia los mismos títulos ejecutivos que anteceden el procedimiento de cobro coactivo, como son las liquidaciones privadas y oficiales, las resoluciones y las sentencias.

Dentro de los actos de trámite que hacen parte del procedimiento de cobro coactivo se encuentra el mandamiento de pago que, como se dijo, no implica una decisión definitiva que pueda ser objeto de control por parte de la jurisdicción, pues su objeto es poner en conocimiento del contribuyente la existencia de obligaciones tributarias a su cargo, para que este ejerza su derecho a la defensa y a la contradicción mediante el uso de los medios exceptivos previstos en el artículo 831 del Estatuto Tributario(6).

Sobre este punto es preciso señalar que el artículo 835 ibídem estableció que dentro del proceso de cobro coactivo “...solo serán demandables (...) las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución (...)”.

No obstante, a pesar de que la norma transcrita señala que en el proceso de cobro coactivo solo son demandables las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución, la Sala ha indicado la existencia de otros actos que por crear, modificar o extinguir una situación jurídica que afecta al contribuyente, son pasibles de control por la jurisdicción(7).

Es así como ha sostenido(8) “...que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 citado, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, que bien pueden crear una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Con ello, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones”

Caso concreto

Para fallar, en el sub lite la Sala encuentra probados los siguientes hechos relevantes:

• Entre el 22 de noviembre de 2006 y el 6 de agosto de 2008, durante la administración de la empresa por parte de la DNE, la sociedad Crisalltex S.A. dejó de pagar las obligaciones tributarias originadas en las declaraciones privadas de los impuestos de renta, ventas y patrimonio por la suma de $ 5.040.507.000(9):

• En consecuencia, la administración expidió el mandamiento de pago 20090302000053 del 12 de febrero de 2009,(10) que además, contempló otras obligaciones surgidas con posterioridad a la administración realizada por la DNE.

• El 18 de febrero de 2009, el señor Jairo García González, actuando como representante legal de la sociedad actora, solicitó una facilidad de pago(11) por los valores insolutos que fueron relacionados en el mandamiento de pago señalado, así:

ConceptoAño gravablePeriodoValor
Renta20061$ 55.185.000
Renta20071$ 200.801000
Ventas20073$ 2.023.094.000
Ventas20074$ 372.328.000
Ventas20075$ 424.865.000
Ventas20076$ 874.048.000
Ventas20081$ 156.124.000
Ventas20082$ 138.946.000
Ventas20083$ 378.574.000
Patrimonio20070$ 6.174.000
Patrimonio20080$ 410.368.00

• Mediante la Resolución 20100808000047 del 21 de mayo de 2010,(12) la administración concedió la facilidad de pago pedida.

• El 18 de junio de 2010, mediante escrito con Radicado 010148,(13) la actora solicitó ampliar el plazo para el pago, concedido en la facilidad de pago otorgada, por lo que la administración modificó dicha facilidad mediante la Resolución 900394 del 23 de agosto de 2010,(14) accediendo a lo pedido.

• El 6 de septiembre de 2010, la demandante solicitó a la administración la suspensión, por prejudicialidad, del proceso de cobro coactivo adelantado,(15) hasta tanto se falle la acción de reparación directa con Radicado 25000232600020100362 01, interpuesta por la actora contra la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional de Estupefacientes, que fue respondida en el Oficio 11176 del 15 de septiembre de 2010 negando lo pedido(16).

• El 10 de febrero de 2011,(17) por segunda vez,(18) la actora solicitó la suspensión por prejudicialidad del cobro de los valores que fueron objeto de la facilidad de pago señalada, petición que fue respondida mediante el Oficio 00077 del 25 de febrero siguiente(19) negando lo pedido. Contra este acto se interpusieron los recursos de reposición y apelación,(20) resueltos con las resoluciones 000328 del 18 de marzo de 2011(21) y 004772 del 28 de abril de 2011(22).

Según los hechos narrados, la Sala observa que los actos demandados no crearon, modificaron o extinguieron situación jurídica alguna para la sociedad Crisalltex, pues se limitaron a negar la solicitada suspensión por prejudicialidad; aunado a lo anterior, cabe anotar que el cobro coactivo estaba suspendido en virtud de la facilidad de pago otorgada mediante la resolución del 21 de mayo de 2010, modificada por la resolución del 23 de agosto del mismo año, respecto de las obligaciones fiscales indicadas en el mandamiento de pago 20090302000053 del 12 de febrero de 2009.

Por lo tanto, no es dado afirmar que las resoluciones demandadas impliquen la existencia de un acto “definitivo” que en caso de anularse, tenga la virtud de poner fin al cobro adelantado, pues el objeto del proceso de cobro coactivo consiste en ejecutar una obligación tributaria previamente determinada, que no se extingue por la negativa de la administración a decretar la suspensión prejudicial pedida. Mientras subsista el crédito fiscal a cargo del contribuyente, la administración está obligada a procurar la ejecución del mismo mediante el procedimiento legalmente dispuesto para tal efecto.

De igual forma, la relación jurídica que surge con ocasión de la acción de reparación directa interpuesta por la actora contra la Dirección Nacional de Estupefacientes no extingue la obligación jurídica que, por ministerio de la ley, nació entre aquella y la administración fiscal y que derivó en el procedimiento de cobro coactivo adelantado. Además, esta acción hace parte de un tema debatido ante otra autoridad judicial, en el que se discute la responsabilidad que le asiste a la DNE en el pago de los tributos originados durante el tiempo que ejerció la administración de la sociedad actora, que no tiene la virtualidad de extinguir las obligaciones fiscales generadas por tales gravámenes.

Sobre este punto, la Sala observa que las obligaciones tributarias objeto del cobro son claras, expresas y exigibles, y tienen su origen en las liquidaciones privadas presentadas por la actora; por tanto, no le asiste la razón al afirmar que se le están cobrando sumas no debidas, más aún se tiene en cuenta que las mismas fueron aceptadas al solicitar una facilidad de pago que le fue concedida y que suspendió el procedimiento de cobro coactivo adelantado.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del siete (7) de junio de dos mil doce (2012) proferida por el tribunal Administrativo de Risaralda, objeto de apelación, dentro de la demanda instaurada por Crisalltex S.A. contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Dian.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(2) Estatuto Tributario, “ART. 833-1.—Recursos en el procedimiento administrativo de cobro. Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas”.

(3) “ART. 562.—Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo en las ejecuciones por jurisdicción coactiva: (...) 2. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, las certificaciones expedidas por los administradores o recaudadores de impuestos nacionales sobre el monto de las liquidaciones correspondientes, y la copia de la liquidación privada del impuesto de renta y complementarios para el cobro de las cuotas vencidas. (...) 4. Las providencias ejecutoriadas que impongan multas a favor de entidades de derecho público en procesos seguidos ante las autoridades de la rama jurisdiccional del Estado”.

(4) “ART. 68.—Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria (...)”.

(5) “ART. 828.—Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. (...) 5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales (hoy UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales)”.

(6) “ART. 831.—Excepciones: contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. PAR.—Contra el mandamiento de pago que vincule a los deudores solidarios procederán además, las siguientes excepciones: 1. La calidad de deudor solidario. 2. La indebida tasación del monto de la deuda.

(7) Entre otras providencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se encuentran las siguientes: Auto del 24 de octubre de 2013, Expediente 20277, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del 15 de abril de 2010, Expediente 17105, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia del 2 de diciembre de 2010, Expediente 18148, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(8) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de abril de 2010, Expediente 17105, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(9) En los folios 3 a 6 de la demanda, 226 a 228 del cuaderno 4 se indicó que la suma referida no incluye los intereses moratorios, que fueron excluidos por la administración.

(10) Visible en los folios 201 y 202 del cuaderno principal uno (1).

(11) Visible en los folios 177 a 180 del cuaderno principal uno (1).

(12) Visible en los folios 181 a 183 del cuaderno principal uno (1).

(13) Visible en los folios 896 a 899 del anexo 1.

(14) Visible en los folios 937 a 943 del anexo 1.

(15) Visible en los folios 945 a 953 del anexo 1.

(16) Visible en los folios 212 a 215del cuaderno principal uno (1).

(17) Visible en los folios 1019 a 1032 del anexo 2.

(18) Es preciso señalar que en los folios 1127 a 1132 del anexo 2, por tercera vez la actora solicitó la suspensión del proceso, a pesar de que anteriormente la administración resolvió dos peticiones con el mismo objeto.

(19) Visible en los folios 1058 a 1062 del anexo 2.

(20) Visibles en los folios 1044 a 1053 del anexo 2.

(21) Visibles en los folios 1064 a 1067 del anexo 2.

(22) Visibles en los folios 1076 a 1084 del anexo 2.