Sentencia 2011-00307 de noviembre 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000201100307 01 (20344)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Rafael Antonio Salamanca

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Sanción por no enviar información - 2006

Fallo

Bogotá, D.C., seis de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala determina si con fundamento en el artículo 651 del estatuto tributario procede la sanción plena que impuso la DIAN al actor por no enviar información por el año gravable 2006 o si este tiene derecho a acogerse al beneficio de la sanción reducida al 20%, en los términos de la misma norma.

El artículo 651 del estatuto tributario dispone, en lo pertinente, lo siguiente:

“ART. 651.—Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

a) <Literal modificado por el artículo 55 de la Ley 6ª de 1992> Una multa hasta de cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000.oo), (15.000 UVT), la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:

— Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

— Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio (...).

La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes de que se notifique la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma (...)”.

El literal a) del artículo 651 del estatuto tributario prevé que serán sancionados con multa hasta de 15.000 UVT quienes no suministren información dentro del plazo establecido para ello, o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, según los siguientes criterios:

1. Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo extemporáneamente.

2. Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio.

En el primer evento, la base de la sanción es el monto de la información exigida, y la multa, hasta el 5% de ese monto, lo que significa que la administración puede graduar la sanción teniendo en cuenta los criterios de justicia y equidad, al igual que los de razonabilidad y proporcionalidad, como lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-160 de 1998(14).

En la segunda hipótesis, esto es, cuando no existe base para calcular la sanción o la información requerida carece de cuantía, la multa puede ser hasta del 0.5% de los ingresos netos y, en ausencia de estos, del patrimonio bruto del contribuyente o declarante. Así pues, no puede aplicarse el 0.5% de los ingresos netos cuando existe base para el cálculo de la multa.

De otra parte, conforme con el artículo 651 del estatuto tributario, la sanción por no enviar información puede ser objeto de reducción al 10%, si la omisión es subsanada después de que se profiere el pliego de cargos y antes de que se notifique la imposición de la sanción, o al 20%, si la información es corregida dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tener derecho al beneficio de la reducción de la sanción es necesario que el obligado subsane la omisión, pague el valor de la sanción reducida y presente un escrito de aceptación de la sanción reducida, en el que acredite que la omisión fue subsanada y que pagó o celebró acuerdo de pago de la sanción reducida.

En el caso en estudio, la administración impuso al actor la sanción por no suministrar la información de que tratan los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario(15).

Dicha norma autoriza al director general de la DIAN para requerir información a los administrados con el fin de realizar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos, sin desconocer las facultades legales de fiscalización e investigación otorgadas a esa entidad.

En virtud de la citada autorización, el director general de la DIAN expidió la Resolución 12807 de 21 de octubre de 2006, por la cual estableció para el año gravable 2006 el grupo de obligados a suministrar la información a que se refieren los literales a), b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario. Además, señaló el contenido y características técnicas para la presentación de la información y fijó los plazos para la entrega de esta (art. 18).

Es un hecho aceptado por las partes que el actor estaba obligado a suministrar la información por el año gravable 2006, solicitada en la Resolución 12807 de 2006 y que no lo hizo dentro del plazo que tenía para el efecto(16). En consecuencia, incurrió en una de las infracciones sancionables del artículo 651 del estatuto tributario.

Por lo anterior, el 6 de noviembre de 2009, la DIAN notificó al demandante pliego de cargos en el que propuso imponer una sanción por no informar de $ 356.445.000, correspondiente al 5% de la información dejada de suministrar, esto es, la máxima sanción del artículo 651 literal a) del estatuto tributario.

Con ocasión del pliego, el 21 de noviembre de 2009, el contribuyente presentó ante la DIAN la información(17).

Por resolución notificada el 1º de junio de 2010, la DIAN impuso al actor una sanción por no informar de $ 287.332.000, correspondiente al 1% del valor de la información que este había dejado de suministrar ($ 28.733.151.000). En consecuencia, la DIAN impuso al demandante una sanción inferior a la que propuso en el pliego de cargos.

El actor considera que los actos acusados son nulos porque la sanción impuesta no corresponde a la señalada en el artículo 651 del estatuto tributario. Lo anterior, porque la DIAN liquidó la sanción sobre todos los pagos efectuados a terceros, sin tener en cuenta que varios de esos pagos no superaban los topes fijados en la Resolución 12807 de 2006, a partir de los cuales el actor debía presentar información exógena.

Al respecto y tal como lo precisó el a quo, en el libelo de la demanda el actor se limitó a señalar, en forma general, que dentro de la base de cálculo de la sanción se incluyeron conceptos frente a los cuales el demandante no estaba obligado a suministrar información. Sin embargo, no allegó pruebas que demostraran que dentro de la base de la sanción se incluyeron montos inferiores a los exigidos en la Resolución 12807 de 2006.

En efecto, en la demanda el actor se limitó a precisar que “La Resolución 12807 de 26 de octubre de 2006 señala los montos a partir de los cuales debían los contribuyentes suministrar información en medios magnéticos correspondiente a las operaciones realizadas en el año gravable 2006 y la DIAN impuso la sanción sobre todos los pagos sin discriminar cuántos eran los pagos superiores a las sumas señaladas en dichas resoluciones y, por ende, cometiendo un error en la liquidación de sanción”(18).

Y, si bien solicitó la práctica de un peritaje con el fin de establecer cuál era la información que debía suministrar y este se decretó(19), finalmente no se practicó porque el demandante desistió de la prueba, tal como se declaró en el auto de 15 de febrero de 2013(20).

De otra parte, la afirmación del recurso en el sentido de que, a manera de ejemplo, el artículo 4º de la Resolución 12807 de 2006 establece la exigencia de informar los pagos o abonos en cuenta superiores a $ 1.000.000 y que no obstante lo anterior, el actor efectuó pagos inferiores a este monto que formaron parte de la base de liquidación de la sanción, tampoco tiene sustento probatorio. No prospera el cargo.

Frente a la sanción reducida al 20% de la sanción impuesta en el acto sancionatorio, se precisa lo siguiente:

La reducción de la sanción es un beneficio que tienen los contribuyentes para disminuir el monto de la sanción al 10% o al 20%, teniendo en cuenta que a menor intervención de la administración dentro del trámite sancionatorio mayor será la reducción y que deben cumplirse los requisitos contemplados en el artículo 651 del estatuto tributario, a los que ya se hizo mención.

Así, para acceder al beneficio de la sanción reducida al 20% de la multa impuesta en el acto sancionatorio, se requiere que dentro de los dos meses siguientes a la notificación de dicho acto, esto es, dentro del plazo para interponer el recurso de reconsideración (E.T., art. 720), el contribuyente subsane la omisión, pague el 20% de la sanción impuesta y presente memorial de aceptación de la sanción reducida con la prueba de haber subsanado la omisión y pagado la sanción reducida.

En el caso en estudio, el 21 de noviembre de 2009 el actor subsanó la omisión, esto es, presentó la información que no había suministrado, lo que significa que lo hizo después de la notificación del pliego de cargos (nov. 6/2009) y antes de la imposición de la sanción. Sin embargo, no se acogió a la sanción reducida al 10% de la propuesta en dicho pliego porque dentro de la oportunidad legal no pagó el monto correspondiente a la reducción.

No obstante, acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder al beneficio de la sanción reducida al 20% de la multa impuesta en el acto sancionatorio, correspondiente a $ 287.332.000(21). En efecto, con el recurso de reconsideración interpuesto el 28 de julio de 2010, esto es, oportunamente, el demandante allegó los siguientes documentos(22):

— Formatos de entrega de información tributaria del año gravable 2006, radicado ante la DIAN el 21 de noviembre de 2009(23).

— Recibo oficial de pago 20034060427181 de 26 de julio de 2010, por $ 57.466.000(24), que es el 20% de la sanción impuesta en la Resolución 3224120100000853 de 28 de mayo de 2010.

Sin embargo, no presentó memorial de aceptación de la sanción reducida, por lo cual la DIAN no aceptó la reducción de la sanción.

Al respecto, la Sala ha precisado que la administración debe aceptar el beneficio de la reducción de la sanción aunque los contribuyentes no presenten el memorial de aceptación de la sanción reducida, pues negar el derecho a la sanción reducida implica un excesivo rigorismo, máxime si se tiene en cuenta que el recibo de pago pone de presente la intención del contribuyente de acogerse al beneficio. Sobre el particular, la Sala señaló lo siguiente(25):

“Aduce la apelante que conforme al artículo 651 del estatuto tributario, es requisito indispensable para obtener el beneficio previsto en la norma, el envío del memorial de aceptación de la sanción reducida a la oficina que se encuentre conociendo de la investigación, en el que se acredite que la omisión fue subsanada, al no allegar tal documento la demandante no cumplió con los presupuestos para acogerse a la reducción.

(...).

Si bien debía enviar una comunicación a la oficina que lo investigaba, no puede desconocerse que bien pudo el contribuyente considerar que el recibo de pago equivalía a la manifestación expresa pues en este aparece claramente diligenciado el renglón del valor sanción y el año correspondiente.

Para la Sala el demandante tenía derecho a acogerse a la sanción reducida (...) pues la Administración de Personas Naturales de Bogotá es una sola y conoció la intención del contribuyente de acogerse a la sanción reducida (...) través del recibo de pago el cual no genera confusión en la medida que correspondía al rubro “sanciones” y el contribuyente posteriormente ratificó su actuación.

La administración no puede escudarse en formalismos exagerados, desconociendo que el contribuyente acreditó el pago oportuno de la sanción reducida, anteponiendo de esta forma a la realidad, rigorismos que no tienen justificación cuando la DIAN está sistematizada y puede aclarar todos los pagos de un mismo contribuyente.

Además, es deber de la entidad fiscal actuar con la debida diligencia superando las simples formalidades en aras de proteger el derecho sustancial de los administrados, pues solo así se garantiza el cumplimiento de los principios de equidad y justicia que deben presidir la actuación administrativa tributaria, tal como lo consagra el artículo 683 del estatuto tributario”.

Así pues, el actor tiene derecho a acogerse a la sanción reducida al 20%, pues dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la sanción se acogió al beneficio y acreditó el cumplimiento de los requisitos para tener derecho a este, pues el 28 de julio de 2010, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto sancionatorio (jun. 1º/2010), acreditó que había subsanado la omisión y allegó el pago de la sanción reducida al 20%, con lo cual puso de presente su intención de acogerse a la reducción de la sanción.

Es de anotar que el hecho de que al haberse subsanado la omisión, esto es, haberse suministrado la información, la DIAN detectara que supuestamente dicha información presentaba errores no impide al actor acogerse al beneficio de la reducción de la sanción al 20% de la que se le impuso, como lo consideró el a quo. Ello, por cuanto, de una parte, se insiste, subsanó la omisión, y, de otra, los supuestos errores en la información darían lugar a la existencia de una infracción sancionable distinta, respecto de la cual debe la DIAN formular pliego de cargos para garantizar el derecho de defensa del demandante. Por lo demás, la administración no precisó qué errores tenía la información que el actor le entregó.

Las razones anteriores son suficientes para revocar la sentencia apelada. En su lugar, se anulan parcialmente las resoluciones que impusieron al actor la sanción por no enviar información y a título de restablecimiento del derecho, se declara que la actora tiene derecho a la reducción al 20% de la sanción impuesta en la Resolución 322412010000853 de 28 de mayo de 2010 y que se encuentra a paz y salvo en el pago de la sanción que le impuso la DIAN en los actos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar dispone:

ANULÁNSE parcialmente las resoluciones 322412210000853 de 28 de mayo de 2010 y 9000116 de 20 de junio de 2011.

A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la actora tiene derecho a la reducción al 20% de la sanción impuesta en la Resolución 322412010000853 de 28 de mayo de 2010 y que se encuentra a paz y salvo en el pago de la sanción que le impuso la DIAN en los actos demandados.

RECONÓCESE personería a Claudia Milena Puerto Guío como apoderada de la DIAN en los términos del poder que está en el folio 315 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(14) Entre otras, ver sentencias de 20 de abril del 2001, Expediente 11658; de 20 de febrero y 4 de abril del 2003, expedientes 12736 y 12897; de 15 de junio del 2006, Expediente 2003-00453-01 y 26 de marzo del 2009, Expediente 16169.

(15) “ART. 631.—Para estudios y cruces de información. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 684 y demás normas que regulan las facultades de la administración de impuestos, el director general de impuestos nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos:

(...).

(16) El plazo para la entrega de dicha información venció el 26 de abril de 2007, teniendo en cuenta los dos últimos dígitos del NIT del actor.

(17) Folios 196 a 210.

(18) Folio 4.

(19) Folios 225 y 226.

(20) Folios 235 y 236.

(21) Acto que se notificó el 1º de junio de 2010, según lo aceptan las partes.

(22) Folios 166 a 173.

(23) Folios 196 a 210.

(24) Folio 29.

(25) Sentencia del 26 de abril de 2007, Expediente 15441, C.P. Ligia López Díaz.