Sentencia 2011-00318 de junio 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000 2324 000 2011 00318 01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Carlos Andrés Cifuentes Bolívar

Demandado: Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada

Bogotá, D.C., veintiséis de junio de dos mil trece.

Acción popular

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 17 de mayo de 2012, por la Sección Primera —Subsección A— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

I. La demanda

El 9 de mayo de 2011, el ciudadano Carlos Andrés Cifuentes Bolívar promovió acción popular contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad pública, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y los usuarios.

1. Los hechos y omisiones en que se funda.

1.1. Señala el actor que el Decreto 2187 de 2001 limitó el derecho a la libre empresa y el de los usuarios y consumidores toda vez que restringió la realización con fines comerciales de las actividades de blindaje y el consecuente acceso de los usuarios a esos productos, al someter a quienes ejerzan la actividad a permisos estatales y requisitos no previstos en la ley.

1.2. Indica que antes de la expedición del mencionado decreto, las restricciones en materia de blindaje existían legal y específicamente para la utilización de los productos de la actividad, de acuerdo con el Decreto-Ley 356 de 1994.

1.3. Afirma que el Decreto 2187 vulnera el derecho de los usuarios y consumidores en especial en lo que respecta a su seguridad, toda vez que limita la posibilidad de acceso a elementos de protección pues disminuye la oferta.

1.4. Asevera que si bien es comprensible que el Estado controle el uso de los elementos blindados para evitar la comisión de delitos, no puede llegarse al extremo de restringir la fabricación de productos destinados para el blindaje, pues a lo que deben dirigirse la intervención pública en este mercado es a controlar los usuarios y no a los fabricantes; mucho menos sometiendo a estos últimos a condiciones específicas de funcionamiento y al control de una autoridad especial.

2. Las pretensiones.

Solicitó el demandante que el tribunal accediera a las siguientes pretensiones:

“Primera: que se declaren como vulnerados los derechos e intereses colectivos contenidos en los literales g, i, n del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Segunda: que con fundamento en la excepción de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 4º de la Constitución Política se ordene a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se abstenga de aplicar los artículos 36, 37 y 38 del Decreto 2187 de 2001.

Tercera: que con fundamento en lo anterior se ordene a la superintendencia se abstenga de exigir permiso de funcionamiento a quienes deseen formar empresas blindadoras, ya sea para la fabricación, importación, comercialización de blindajes o elementos blindados.

Cuarta: que se declare que para conformar empresas blindadoras o ejercer esta actividad, no se necesita cumplir con los requisitos de sociedad, capital, socios, origen de la inversión, establecidos en los artículos 36 a 38 del Decreto 2187 de 2011”(1).

II. Actuación procesal

El Juzgado Vigésimo Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá al estudiar sobre la admisión de la demanda declaró la falta de competencia mediante auto del 16 de mayo de 2011.

Posteriormente, en auto del 3 de junio de 2011 la Sección Primera —Subsección A— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocó el conocimiento del proceso y admitió la demanda.

III. La contestación de la demanda

El apoderado de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada contestó la demanda mediante escrito de fecha del 7 de julio de 2011 manifestando que de las pretensiones del actor se observaba que la presente acción va encaminada a exigir que no se aplique el Decreto 2187 de 2001 y no a la protección de un derecho colectivo, para lo cual no es procedente la acción popular.

Indicó que el Decreto 2187 de 2001 fue expedido con base en la protección del interés general pues si una persona jurídica tramita una licencia de funcionamiento para una empresa blindadora y esta no es viable, la superintendencia debe negar la licencia o permiso como responsable que es de la seguridad del bien común y ciudadana y del interés general del orden público.

Argumentó que no existía vulneración alguna a los derechos colectivos y procedió a demostrarlo así:

Respecto del derecho a la libre competencia señaló que la misma se ejerce dentro de los límites del interés común y que para su ejercicio la única que puede establecer requisitos previos es la ley, razón por la cual si una empresa desea ejercer una actividad debe verificar si la ley exige requisitos y de ser así debe cumplirlos. En el presente caso, la ley de vigilancia y seguridad privada exige requisitos jurídicos, financieros y tecnológicos que no pueden ser desconocidos.

Destacó que en la actualidad existen 28 empresas que cumplen con los requisitos y ejercen la actividad de blindaje lo que demuestra que no se ha violado este derecho. Indicó que el demandante no entró a demostrar de qué manera se había limitado la libre competencia con la expedición del mencionado Decreto 2187 de 2001, razón por la cual no es dable acceder a sus pretensiones.

De otra parte, en cuanto al derecho de los usuarios y consumidores alegó que la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada se sustenta en la necesidad de mantener el orden público y la seguridad ciudadana, de forma que exigirle a empresas blindadoras el cumplimiento de los requisitos que exige la ley es una garantía para los usuarios. En ese orden, solicitó fuera negada la presente acción pues no se demostró la supuesta transgresión de los derechos colectivos.

IV. Audiencia especial de pacto de cumplimiento

A las nueve de la mañana (9:00 a.m.) del 5 de septiembre de 2011 se celebró de la audiencia especial de pacto de cumplimiento.

En la audiencia, no se propuso fórmula de arreglo, razón por la cual se declaró fallida.

V. Alegatos de conclusión

El demandante presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda en cuanto a la violación de los derechos colectivos a la libre competencia y de los usuarios y consumidores. Lo anterior por cuanto el Decreto 2187 de 2001, dice, restringió la realización con fines comerciales de las actividades de blindaje y el acceso de los usuarios y consumidores a tales productos, estableciendo requisitos que no estaban previstos en la ley.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Destacó que dado que las pretensiones de la demanda se dirigían a cuestionar la legalidad del Decreto 2187 de 2001, la acción procedente era la de nulidad y no la popular.

Aseveró que los servicios de seguridad de vigilancia y seguridad privada son un servicio público inherente al Estado en el cual no solo le corresponde al legislador regular la actividad, sino que es deber del gobierno definir condiciones en las que se pueda controlar su prestación sin que se vea afectada la seguridad, la tranquilidad y la convivencia ciudadana. De igual forma, resulta necesario que se definan los requisitos para los prestatarios que garantizan la confianza que ha sido depositada por el Estado para la prestación de un servicio como este.

VI. Concepto del Ministerio Público

El procurador 135 judicial II de Bogotá emitió el siguiente concepto en el asunto de la referencia, solicitando se negaran las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente:

Indicó que el actor sustenta la vulneración de los derechos colectivos con ocasión de la vigencia del Decreto 2187 de 2001. Consideró que el Gobierno Nacional en aras de la protección del derecho a la seguridad pública puede reglamentar las características, el capital, la forma societaria de las empresas que tengan por objeto social la prestación de servicios de blindaje, pues lo que se pretende es asegurar que dichos instrumentos de seguridad cumplan con los estándares de calidad que garanticen la protección a la vida de quienes deben acceder a ellos.

Resaltó que del acervo probatorio obrante en el expediente era dable señalar que las razones para regular la actividad de blindaje obedecen a la seguridad pública, el interés general y la defensa nacional. Manifestó que de ello no se evidenciaba la supuesta vulneración de los derechos colectivos, violación que no fue probada por el actor.

VII. La providencia apelada

La Sección Primera —Subsección A— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 17 de mayo de 2012, resolvió negar el amparo de los derechos colectivos con base en los siguientes argumentos:

Estimó que el demandante no cumplió con la carga de la prueba, toda vez que no acreditó que el Decreto 2187 de 2001 atentara contra la seguridad y salubridad pública, sino que por el contrario, de las pruebas obrantes en el expediente se observa que las exigencias previstas en dicho decreto propenden por garantizar el bien común y la seguridad ciudadana.

En cuanto a la violación del derecho a la libre competencia, consideró que los argumentos expuestos estaban dirigidos a cuestionar la legalidad del Decreto 2187 de 2001, lo cual no puede ser ventilado a través de la acción popular pues para ello es necesario que el acto transgreda los derechos e intereses colectivos lo que no sucedió en el presente caso.

Afirmó que el demandante no demostró que las empresas que ejercen la actividad de blindaje se encontraran en imposibilidad de cumplir los requisitos exigidos en el Decreto 2187 de 2001 ni que con tales exigencias se esté favoreciendo un grupo pequeño de empresas ni que los usuarios se vean afectados por la supuesta restricción de la oferta.

Por último, en lo que respecta al derecho de los usuarios y consumidores concluyó que no se encontraba acreditada la vulneración, pues de las pruebas obrantes se observa que existen en el país 28 empresas blindadoras, 16 empresas arrendadoras de blindajes y que la superintendencia ha autorizado 6.813 blindajes en el periodo de 2005 a 2011. Por el contrario, no existe prueba de que la aplicación de la normativa imposibilite el debido aprovisionamiento de elementos blindados para los consumidores y usuarios.

VIII. El recurso de apelación

El demandante interpuso recurso de apelación contra la mentada sentencia, aduciendo que no existe unidad de materia del contenido de los artículos 36 a 38 del Decreto 2187 de 2001 con respecto de los artículos 3º y 8º del Decreto 356 de 1994, lo que deriva en la violación directa de los derechos colectivos invocados en la demanda.

Indicó que el a quo incurrió en un error al declarar la insuficiencia probatoria por parte del actor popular, pues a su juicio de las pruebas se puede concluir estadísticamente el nivel de riesgo que existe y con ello la vulneración al derecho a la seguridad. De igual forma señaló que valía la pena recordar la naturaleza constitucional que tiene la acción popular.

IX. Alegatos en segunda instancia

El demandante allegó escrito contentivo de alegatos de conclusión en esta instancia y reiteró los mismos argumentos presentados en la sustentación del recurso de apelación.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada alegó diciendo que encontraba acertada la consideración del juzgador de primera instancia y trajo a colación los mismos argumentos que ha aducido en el transcurso del proceso en lo que se refiere a la inexistencia de la violación de los derechos colectivos, la naturaleza del servicio público de seguridad y la necesidad de que el Estado garantice su adecuada prestación.

X. Concepto del Ministerio Público en segunda instancia

La procuraduría delegada para la conciliación administrativa emitió concepto dentro de la acción popular de la referencia solicitando se confirmara la sentencia de primera instancia toda vez que no se demostró la violación de derechos colectivos.

Adujo que las normas enunciadas por el actor pertenecientes al Decreto 2187 de 2001 no transgredían los derechos colectivos señalados en la demanda en primer lugar, porque lejos de poner en riesgo la seguridad e integridad de los ciudadanos, lo que buscan es que el servicio de vigilancia privada en cabeza de particulares se lleve sin el menoscabo de los derechos fundamentales de los colombianos. En segundo lugar, respecto de los derechos colectivos a la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y usuarios, descarta que la normativa atacada los ponga en riesgo toda vez que existen razones justificadas que sustentan los requisitos y restricciones que impone el Decreto 2187 de 2001 para la actividad de blindaje.

Bajo ese entendido, estimó que el demandante no logró demostrar la alegada violación de los derechos colectivos por lo que no puede accederse a sus pretensiones.

XI. Las consideraciones

1. El artículo 2º, inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2. Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad pública, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y los usuarios, los cuales se estiman vulnerados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada al exigir unos requisitos que consagró el Decreto 2187 de 2001 que a su juicio resultan violatorios de la Constitución Política.

3. El a quo en la sentencia impugnada negó el amparo a los derechos colectivos invocados en la demanda como vulnerados, por considerar que el material probatorio aportado al proceso no era suficiente para demostrar la alegada trasgresión y que la vía procesal escogida para el cuestionamiento al decreto en comento no resultaba idónea.

4. En orden a resolver lo pertinente, la Sala observa que el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Decreto 2187 de 2001 transgrede los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad pública, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y los usuarios; y, de ser así, si las pruebas allegadas al proceso permiten establecer dicha afectación.

Para abordar el anterior problema jurídico resulta pertinente traer a colación lo que la jurisprudencia ha señalado en lo que respecta a los derechos que se invocan como vulnerados, para luego dilucidar si las pruebas aportadas por el demandante se orientaron a demostrar la aludida vulneración.

4.1. Derechos colectivos invocados como violados.

4.1.1. Derecho a la seguridad pública.

El derecho a la seguridad pública ha sido definido por esta corporación como:

“... parte del concepto de orden público y se ha concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. (...) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas (...)”(2).

De lo anterior se colige que es una obligación del Estado adoptar las medidas necesarias para garantizar que los ciudadanos colombianos puedan desarrollar la vida en comunidad evitando la realización de delitos, contravenciones, accidentes naturales y calamidades humanas, así como cualquier otra situación que ponga en peligro la vida e integridad de las personas o amenace la concordia o convivencia pacífica al interior de la comunidad.

4.1.2. Derecho a la libre competencia económica.

La libre competencia económica está consagrada en el artículo 333 de la Constitución Política y es del siguiente tenor:

“ART. 333.—La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

Se observa entonces que si bien es cierto que la libre competencia es un derecho en cabeza de todos los ciudadanos y una garantía inherente al sistema de mercado establecido en la Constitución Política que busca evitar los monopolios, prevenir los abusos de las empresas con posición dominante y, en últimas, permitir que los agentes económicos disputen de manera libre e igual la preferencia de los consumidores o usuarios con el fin de garantizar a la comunidad los beneficios que se derivan de un mercado competitivo, también lo es que este derecho presupone responsabilidades y está sujeto a los límites que imponga la ley.

Sobre este derecho el Consejo de Estado ha considerado que:

“(l)a libre competencia económica ha de entenderse no en un sentido absoluto o total sino atemperado o enmarcado dentro de los límites propios del bien común, de la prevalencia del interés colectivo o general, y de los principios de proporcionalidad y racionabilidad. Por tanto, dicho derecho no excluye la injerencia del Estado para alcanzar los fines que le son propios y en virtud de ello regular las actividades económicas que realicen de alguna manera estos intereses, más aún tratándose de la prestación de servicios públicos esenciales como el transporte”(3).

En sentencia del 25 de agosto de 2010. Radicado 2006-00184-01 (M.P. María Claudia Rojas Lasso), esta corporación estableció:

“La garantía de la libertad económica y de la libre empresa en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en defensa del interés superior de los consumidores, pues su exacto alcance obliga a interpretarlas sistemáticamente con todas las normas constitucionales con que coexisten y con sus desarrollos legales, lo que significa que su efectividad no puede lograrse a expensas de otras instituciones de rango constitucional”.

Así las cosas, se observa que la libre competencia económica encuentra su límite en el bien común, derechos fundamentales como la propiedad privada, el buen nombre o la intimidad, la prevalencia del interés general y, de manera específica, en las razones prevalentes que señala el artículo 333 de la Constitución en su parte final, que remite a nociones tan amplias como el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Es justamente en virtud de esta subordinación que el Estado, siempre con apego a los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, puede regular las diferentes actividades económicas con relevancia para la colectividad, en procura de garantizar el bien común y la más eficiente prestación de los servicios públicos.

4.1.3. Derechos de los consumidores y usuarios.

El artículo 78 de la Constitución Política establece como uno de los pilares esenciales de la Constitución Económica el deber de protección y los derechos de participación de los consumidores y usuarios de bienes y servicios ofrecidos a la comunidad. El artículo 4º de la Ley 472 de 1998 recoge esta previsión y en su literal n) califica los derechos de los consumidores y usuarios como derechos colectivos susceptibles del amparo que ofrecen las acciones populares. El papel fundamental que desempeñan dentro del sistema económico y las tradicionales condiciones de desigualdad (especialmente frente a la información) en que estos se encuentran frente a los productores de bienes y prestadores de servicios explican esta protección.

El Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre este interés colectivo, indicando que los instrumentos que el ordenamiento jurídico contempla para la protección de los derechos de los consumidores pueden ser tanto individuales como colectivos. Así las cosas, se ha establecido que las acciones populares son los mecanismos idóneos para evitar el daño contingente y hacer cesar la amenaza o vulneración de esta clase de derechos cuando quiera que se invoque su faceta o dimensión colectiva. Al respecto la Sección Tercera ha sostenido que:

“Esa protección del usuario impone una defensa a la vez individual y colectiva, con mecanismos jurídicos de protección diversos, pero no excluyentes. En otras palabras, la existencia de instrumentos legales de tutela individual de los derechos del usuario en nada impide que este acuda a instrumentos colectivos para su defensa, como son justamente las acciones populares”.

(...).

“Y esos instrumentos jurídicos de protección revisten dos modalidades, por una parte, aquellos enderezados a la defensa individual y, por otra, los creados para su tutela colectiva, dada la doble naturaleza (individual y colectiva) de dichos derechos. Es desde esta perspectiva, que en el mismo nivel constitucional se previeron las acciones populares y de grupo (C.P., art. 88)”(4).

En este sentido, los derechos de los consumidores, como susceptibles de protección constitucional a través de la acción de popular, imponen al juez el deber de ordenar que se tomen las medidas necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, cuando de la acción u omisión de la autoridad pública o del particular, en especial, del prestador del bien o servicio al usuario, tales derechos resulten vulnerados o hayan sido amenazados(5).

4.2. Valoración de las pruebas allegadas al plenario.

4.2.1. Dentro de las pruebas aportadas al proceso se encuentran las siguientes:

• Listado allegado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en el que se señala el número de empresas blindadoras y arrendadoras de blindajes que actualmente operan en Colombia (fls. 55-59).

• Oficio 156-GCRNV-2011 del 10 de octubre de 2011 suscrito por la coordinadora del grupo centro de referencia nacional sobre violencia del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en el que manifiesta que no le es posible dar información sobre el número de personas lesionadas durante los últimos cinco (5) años con minas quiebrapatas o de cualquier otro tipo ni el número de afectados por uso de artefactos explosivos por parte de grupos al margen de la ley toda vez que no manejan ese nivel de detalle (fl. 97).

• Oficio DVAM/DAPM 62752 del 10 de octubre de 2011 suscrito por la directora de asuntos políticos multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores en el que señala que no le es posible dar información sobre el número de nacionales colombianos que han sido reconocidos con la condición de refugiados en el exterior y las razones por las cuales elevaron la solicitud de refugio pues va en contra de los derechos de los refugiados (fls. 98-99).

• Oficio 25839 del 11 de octubre de 2011 suscrito por el Ministerio del Interior en donde se evidencia el número de solicitudes de protección que se han radicado en dicho ministerio, el número de personas que han sido beneficiarias de medidas de protección así como las medidas otorgadas a los beneficiarios durante los últimos cinco (5) años (fls. 100-105).

• Oficio suscrito por la Fiscalía General de la Nación en el que indica que durante los últimos cinco (5) años se han vinculado al programa de protección y atención de dicha entidad un total de 7.088 personas. En cuanto a la relación de elementos blindados aseguró que el programa no contempla la asignación permanente de esta medida salvo en casos especiales de riesgo donde asignan carros y/o chalecos blindados (fls. 106-107).

• Oficio OPES-GSEP-926085-9 del 13 de octubre de 2011 suscrito por el coordinador de seguridad a personas del Departamento Administrativo de Seguridad mediante el cual comunica que el número de esquemas de protección que se han prestado, así como los vehículos y chalecos blindados que se han asignado dentro de los últimos cinco (5) años (fls. 108-110).

• Oficio OSEG11-869 del 18 de octubre de 2011 suscrito por el director de la oficina de asesoría para la seguridad de la rama judicial en el cual se da información sobre el número de amenazas que se han presentado contra servidores judiciales en los últimos cinco (5) años (fls. 112-113).

• Oficio 076009-DIJIN-ASJUD del 14 de octubre de 2011 suscrito por el jefe de asunto jurídicos de la Dijín en el que envía informe estadístico sobre las personas que han sido lesionadas como consecuencia de minas quiebra patas en los últimos cinco (5) años. En cuanto al número de afectados por el uso de artefactos explosivos por parte de grupos al margen de la ley informó que no cuenta con dicha información (fls. 115-116).

• Oficio 100210226-00936 del 24 de octubre de 2011 suscrito por la subdirectora de gestión de comercio exterior de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en la que indica que para dar respuesta al Oficio MH 11-4398 en el que solicitan información sobre el número de elementos exportados e importados al país resulta necesario la especificación de las subpartidas arancelarias razón por la cual no puede otorgar dicha información hasta tanto se cumpla con lo anterior (fl. 117).

• Auto del 2 de febrero de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el cual se pone en conocimiento del actor la respuesta allegada por la subdirectora de gestión de comercio exterior de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con el fin de que manifieste lo que considere pertinente (fl. 237).

• Oficio 926085-11 del 12 de octubre de 2011 suscrito por el subdirector de extranjería del Departamento Administrativo de Seguridad en el que indica que no posee la información requerida acerca del número de personas a las que se les ha prestado protección en los últimos cinco (5) años, el tipo de protección, el número de colombianos que han obtenido asilo en el exterior y las razones para ello (fl. 118).

• Oficio suscrito por el jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en el que señala el número de autorizaciones de blindajes y desblindajes que se han otorgado así como el total de los vehículos blindados que existen en Colombia (fls. 227-233).

• Oficio 20125620034771: MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPER-SJU del 16 de enero de 2012 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de las Fuerzas Militares de Colombia - Ejército Nacional en el que informa que remite a la dirección de armamento del Ejército Nacional la solicitud relacionada con el número de chalecos blindados y botas protectoras que se otorgan anualmente a los miembros de la fuerza (fl. 235).

• Oficio 20124200015993: MDN-CGFM-CE-JELOG-DIARM-PLA del 24 de enero de 2012 suscrito por el director de armamento del Ejército Nacional en el que da información sobre el suministro de chalecos blindados que se otorgaron anualmente para la protección de los miembros de la fuerza pública en los últimos cinco (5) años (fls. 239-240).

• Oficio 20124200200721: MDN-CFGM-CE-JELOG-DIARM-TRD del 29 de febrero de 2012 suscrito por el director de armamento del Ejército Nacional en el que informa que no cuenta con los datos sobre la cantidad de botas protectoras que se entregan a los miembros de la fuerza pública pues la encargada de adquirir protectores contra minas y explosivos es la jefatura de ingenieros militares del Ejército Nacional (fl. 244).

• Auto del 26 de marzo de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el que se pone en conocimiento del demandante la anterior respuesta allegada por el director de armamento del Ejército Nacional (fl. 245).

4.2.2. En primer lugar, la Sala considera pertinente resaltar que en tratándose de acciones populares la carga de la prueba la tiene el demandante, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, que a su tenor dice lo siguiente:

“ART. 30.—Carga de la prueba. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”.

De lo anterior se colige que es el demandante quien debe aportar los elementos de juicio necesarios para probar los hechos, omisiones o acciones que, a su juicio, constituyen una trasgresión a los derechos colectivos cuya protección pretende con la acción.

Sobre el tema, esta corporación ha indicado, en reiteradas ocasiones, que:

“la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que estos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba”(6) (resaltado fuera de texto).

Como se puede deducir de los anteriores razonamientos, la procedencia de la acción popular está sujeta a que de los hechos de la demanda se pueda deducir de manera siquiera sumaria, la amenaza de los derechos colectivos, y a que del acervo probatorio obrante en el expediente se brinde al juez los elementos necesarios para inferir y dar por cierta la supuesta violación, pues de lo contrario no podrá impartir ninguna orden tendiente a proteger los mencionados derechos colectivos(7).

4.2.3. En el caso sub examine, el actor atribuye la vulneración de los derechos colectivos invocados a la aplicación del Decreto 2187 de 2001 (en especial sus arts. 36, 37 y 38) por parte de la entidad demandada, pues a su juicio dicha norma restringe los derechos de los ciudadanos a la libre empresa al limitar el ejercicio con fines comerciales de las actividades de blindaje; actuación de la que, además, el actor desprende las afectaciones denunciadas a los otros bienes colectivos que sirven de fundamento a su reclamación.

Los mencionados artículos señalan lo siguiente:

“CAPÍTULO IV

De la actividad de blindaje

ART. 36.—Actividad blindadora para la vigilancia y seguridad privada. Entiéndese por actividad blindadora en los servicios de vigilancia y seguridad privada, los servicios de blindaje que comprenden cualquiera de los siguientes tipos:

1. Fabricación, producción, ensamblaje o elaboración de equipos, elementos, productos o automotores blindados para la vigilancia y seguridad privada.

2. Importación de equipos, bienes, productos o automotores blindados o para el blindaje en la actividad de vigilancia y seguridad privada.

3. Comercialización de blindajes para la vigilancia y seguridad privada.

4. Alquiler, arrendamiento, leasing o comodato de equipos, elementos o automotores blindados para la vigilancia y seguridad privada.

5. Instalación y/o acondicionamiento de elementos, equipos o automotores blindados.

PAR.—Las características técnicas mínimas de los diferentes tipos de blindaje serán establecidas mediante resolución, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

ART. 37.—Empresas blindadoras. Entiéndese por empresas blindadoras las sociedades legalmente constituidas cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, a través de la adecuación de los tipos de blindajes señalados en el artículo anterior, para lo cual deberán obtener la licencia de funcionamiento de que trata el artículo 3º del Decreto 356 de 1994, cuyo capital para su constitución no podrá ser inferior a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

PAR. Para constituir una empresa blindadora, se deberá dar cumplimiento a los requisitos del artículo 9º del Decreto 356 de 1994.

ART. 38.—Licencias de funcionamiento. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá expedir licencia de funcionamiento, para ejercer la actividad blindadora, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos por parte del solicitante:

1. Solicitud dirigida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, suscrita por el representante legal, en la cual se informe:

a) La dirección de la sede principal y de las sucursales o agencias en donde pretende desarrollar su actividad, indicando las características, condiciones y medidas de seguridad con las que cuenta para cumplir las finalidades y objetivos sociales;

b) Sustentación de la capacidad para desarrollar las diferentes actividades de blindaje y cumplir a cabalidad con sus objetivos y finalidades;

c) Las instalaciones y los medios que pretende utilizar para la prestación del servicio con sus características técnicas si es del caso;

d) Los tipos de blindaje que desarrollará y su nivel

2. Adjuntar los siguientes documentos:

a) Copia auténtica de la escritura de constitución y/o reformas de la misma;

b) Certificado vigente de existencia y representación legal de la sociedad;

c) Fotocopia de la póliza de seguros de responsabilidad civil extracontractual, por un valor no inferior a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que cubra los riesgos de uso indebido de equipos, medios e instalaciones utilizados en la actividad blindadora para la vigilancia y seguridad privada;

d) Solicitud de aprobación de instalaciones y medios por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, visita que se realizará de manera previa a la expedición de la licencia de funcionamiento, efecto para el cual el representante legal o personal autorizado pondrá a disposición de la entidad todo lo necesario para tal fin”.

Una vez estudiado el texto de la norma transcrita se colige que el Decreto 2187 de 2001 que el actor aduce como violatorio de los derechos colectivos aludidos está dirigido a garantizar que el servicio de blindaje que prestan los particulares autorizados se lleve a cabo sin el menoscabo de los derechos fundamentales de los ciudadanos y de conformidad con las exigencias del interés general. De esta forma, antes que poner en riesgo los derechos colectivos de los colombianos, para la Sala la norma comentada propende por la seguridad e integridad de los mismos tanto en el plano individual como de la colectividad.

Ahora bien, del acervo probatorio no se observa que el Decreto 2187 de 2001 vulnere los derechos colectivos invocados. Por el contrario, de las pruebas que fueron allegadas al expediente se puede concluir que en Colombia existen personas que hacen uso de las medidas de protección que se prestan en el país y que las mismas han sido cumplidas hasta la fecha de parte de las entidades responsables, lo que demuestra que no se incurrió en una infracción al derecho a la seguridad pública; el cual, antes de ser vulnerado, está siendo garantizado por la normativa señalada por el actor. No hay, además, dentro del plenario, elementos técnicos que permitan a la Sala evidenciar que los contenidos de la regulación impuesta suponen una amenaza para la seguridad de las personas que utilizan el servicio de blindaje prestado en la actualidad. En consecuencia, el cargo elevado respecto de este derecho no está llamado a prosperar.

De igual forma, se evidencia que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ha autorizado alrededor de 6.800 blindajes y que en el país existen 28 empresas blindadoras y 16 empresas arrendadoras de blindajes, razón por la cual para la Sala no es dable afirmar que se esté imposibilitando el debido aprovisionamiento de los elementos blindados para los consumidores y usuarios, pues existen establecimientos donde pueden adquirirlos y la superintendencia ha autorizado un número considerable de blindajes. En consecuencia resulta infundado hacer cualquier señalamiento relacionado con la supuesta restricción a la libre competencia o a los derechos de los usuarios o consumidores; pues es claro que ante la pluralidad mencionada tanto la primera como los segundos encuentran un ambiente propicio para su respeto y desarrollo. Ni la garantía de la libre competencia, ni el mandato de protección de los derechos de los consumidores —y la libertad de elección que le es inherente— pueden suponer la desregulación de la economía, ni la total libertad de emprender una actividad que por sus connotaciones reviste características de interés general; y que en consecuencia puede ser legítimamente sometida a las restricciones que por razones de interés social, ambiental o de protección del patrimonio cultural la autoridad pública estime convenientes, necesarias y proporcionadas.

Es así como en cuanto a la supuesta transgresión del derecho a la libre competencia la misma resulta inexistente, pues se observa que de conformidad con la jurisprudencia antes citada, es facultad del Estado regular las actividades económicas sin incurrir en violación de derecho alguno cuando con ello se pretende garantizar otros derechos o la eficacia de la prestación de servicios públicos, como es el caso de la seguridad.

Así las cosas no es dable afirmar la configuración de una vulneración al derecho a la libre competencia por el solo hecho de procurar reglamentar la actividad de blindajes, lo que como ya se anotó se realizó en procura de garantizar que dicha actividad sea prestada por las personas idóneas y sin menoscabar derecho alguno.

El mismo argumento se puede plantear en relación con los derechos de los consumidores o usuarios, pues para la Sala es claro que más allá de imponer o garantizar a este grupo una libertad ilimitada de escogencia, lo cual pareciera ser la idea defendida por el actor popular, la Constitución y la ley obligan al Estado a la protección de los intereses de este segmento de la población. Encomienda que en mercados técnicos y sensibles para la seguridad de las personas y de la comunidad en general, como es el caso del servicio de blindaje, se adopten reglas que permitan armonizar los intereses de la colectividad con los derechos particulares en juego. En estas condiciones, es a la ley y a la administración en ejercicio de su discrecionalidad a quienes, con apego a los límites de razonabilidad, proporcionalidad y respeto del contenido esencial de la libre iniciativa privada que se encuentra en juego en este ámbito, corresponde la definición de la regulación aplicable en este sector.

Una vez dilucidado lo anterior, la Sala considera pertinente poner de presente que en marzo de los corrientes esta misma Sección conoció de una demanda de nulidad interpuesta contra el literal a) del artículo 40 del Decreto 2187 de 2001 aquí acusado, en la que se cuestionaron los límites que impuso ese artículo en lo que respecta a la prestación del servicio de blindajes. En esa ocasión, la corporación consideró que dentro del marco de legalidad propio de la acción de nulidad no era procedente acceder a las súplicas de la demanda y señaló que las medidas adoptadas no resultaban desproporcionadas dado el riesgo social inherente al desarrollo de la actividad de blindaje(8).

En ese orden, es evidente que el tema de que trata la norma aludida reviste de especial importancia e indudable interés general y en consecuencia resulta necesaria la intervención del Estado en dicho campo, sin que esto implique una vulneración al derecho a la libre competencia económica ni a los derechos de los consumidores y usuarios; pues es facultad del Estado intervenir en un determinado mercado imponiendo reglas que lo ordenen y definan ciertas condiciones y exigencias, en especial tratándose de un mercado como el de la seguridad y vigilancia privada, donde no solo resulta legítima, sino además necesaria. Los riesgos que para los individuos y la colectividad en general surgirían de una eventual desregulación o de un hipotético déficit de regulación de este sector permiten afirmar lo anterior.

Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-123 de 2011 donde señaló:

“En la regulación adoptada por el legislador extraordinario los servicios de vigilancia y seguridad privada comprenden actividades relacionadas con la utilización de armas de fuego, recursos humanos, animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones físicas, todos ellos encaminados a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad en lo concerniente a la vida y los bienes propios o de terceros.

Su ejercicio está ligado a la utilización de la fuerza en sus diversas manifestaciones, donde el manejo de armas de fuego y de otros implementos ligados a la seguridad hace que el riesgo de atentar contra la vida e integridad de seres humanos o de afectar sus bienes materiales esté siempre latente. En otras palabras, la vigilancia y seguridad privada es una actividad que por su naturaleza involucra elevadas dosis de riesgo social.

Justamente atendiendo sus especificidades la Corte ha avalado la decisión del legislador de otorgar algunos tratamientos diferenciales en la regulación de dicha actividad. Por ejemplo, ha considerado legítimo que los procesos especializados de formación y capacitación en la materia y en general todas las labores de inspección y control no se atribuyan al Ministerio de Educación, como ocurre de ordinario, sino a un órgano especializado: la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

Bajo la perspectiva descrita la Corte quiere enfatizar en que las empresas de vigilancia y seguridad privada no pueden ser concebidas como simples nichos empresariales, de mercado o de inversión. No. El servicio de seguridad presenta especificidades que exigen una lectura de estas empresas en clave constitucional ligada a la colaboración de los particulares en la actividad disuasiva de posibles conductas delictivas, con miras a la protección del orden público en la búsqueda de la armónica convivencia social y, en últimas, la realización de los fines esenciales del Estado (C.P., arts. 1º y 2º)” (resaltado fuera de texto).

En esta medida se observa que es deber del Estado regular la prestación del servicio de seguridad privada, en el cual se enmarca la actividad de blindaje.

De acuerdo con el análisis anterior se concluye, tal como lo hizo el tribunal, que no es posible inferir la violación de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad pública, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y los usuarios.

Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia de primera instancia en el sentido de negar las pretensiones del actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de junio de 2013.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, Presidente—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso, ausente con excusa—Guillermo Vargas Ayala.

(1) Folio 1 de este cuaderno.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004, Exp. AP 1834; y Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. 2005-01449-01(AP).

(3) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de septiembre de 2005. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Rad. 2003-00452-01 (AP).

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005, Exp. 2003-00254-01. C.P. María Elena Giraldo Gómez, actor: Exenober Hernández Romero.

(5) Ley 472 de 1998, artículo 14.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-1499 de 2005.

(7) Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. 2004-640, actor: Iván Orlando Briceño y otro.

(8) Sentencia del 13 de marzo de 2013. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. 2007-00074-00, actor: Héctor Mauricio Mayorga Arango.