Sentencia 2011-00355 de junio 5 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 20001-23-31-000-2011-00355-01 [19754]

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Román José Ortega Fernández

Demandado: municipio de Valledupar

Acción de nulidad

Asunto: nulidad del estatuto tributario del municipio de Valledupar

Fallo

Bogotá, D.C., cinco de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir si es nulo el inciso quinto(3) del artículo 22 del Acuerdo 34 del 22 de diciembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar.

La Sala empieza por decir que el artículo 4º de la Ley 44 de 1990 disponía(4):

“ART. 4º—La tarifa del impuesto predial unificado a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

a) Los estratos socioeconómicos;

b) Los usos del suelo, en el sector urbano;

c) La antigüedad de la formación o actualización del catastro.

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley9ªde 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil”.

La norma establece, en primer lugar, que corresponde a los concejos municipales fijar la tarifa del impuesto predial unificado. Pero fijó un rango, que va del 1 por mil al 16 por mil calculado sobre el avalúo del predio correspondiente. También dijo la norma que la fijación de la tarifa debía atender los criterios señalados en los literales a), b) y c), es decir, estrato socioeconómico, usos del suelo y antigüedad del catastro. Adicionalmente, la norma señaló que tanto a la vivienda popular como a la pequeña propiedad rural debían aplicárseles las tarifas más bajas.

Finalmente, dice la ley que únicamente en dos casos excepcionales, pueden los concejos municipales fijar tarifas que sobrepasen el límite establecido del 16 por mil. Se trata de los predios urbanizables no urbanizados, y de los predios urbanizados no edificados.

Es decir, es claro que la finalidad de la norma era, por un lado permitir que los concejos municipales, en uso de su autonomía territorial, fijaran los rangos de las tarifas aplicables a los diferentes tipos de predios, pero dentro de unos límites señalados en la ley, que se relacionan de manera directa con los principios de equidad y progresividad.

En efecto, tanto el estrato socioeconómico como el uso del suelo son indicadores de la capacidad contributiva. Y la antigüedad de la formación del catastro es determinante, en ese mismo sentido, porque en la medida en que el catastro esté más actualizado, más confiable será la medición del nivel de los avalúos de los predios y más acertada la fijación de la capacidad de pago de cada contribuyente.

De todo la anterior se deduce que es evidente que la intención del legislador fue la de establecer como regla general que la tarifa del impuesto predial unificado debía estar entre el 1 y el 16 por mil.

La tarifa a que alude el último inciso de la norma, que en todo caso no puede nunca superar el 33 por mil, es una excepción a la regla general y como excepción que es debe interpretarse de manera restrictiva. Por ende, esa excepción solo se puede aplicar a los dos casos precisos allí descritos, es decir, a los predios urbanizables no urbanizados, y a los predios urbanizados no edificados.

Lo anterior encuentra sustento también en la función social de la propiedad (C.N., art. 58). Los llamados “lotes de engorde” son gravados con una tarifa mayor, pues se trata de una actividad de lucro ocasionado por el simple transcurso del tiempo, a diferencia de otras actividades comerciales o industriales que reditúan mayores beneficios para la sociedad, o del simple uso de predios como solución de vivienda, actividad esta última cuyo propósito es considerado en sí mismo como beneficioso.

Siendo pues, de aplicación restrictiva, las excepciones previstas en el artículo 4 de la Ley 44 de 1990 solo admiten la aplicación de la tarifa del 33 por mil a aquellos predios que no hayan sido urbanizados (siendo urbanizables) o a aquellos que habiendo sido urbanizados, no tenga ningún tipo de edificación.

Sobre el tema, la Sala ha dicho:

“Ahora bien, lo dispuesto por los parágrafos acusados, de tenerse por “no edificado”, el predio con menos del 30% de su área total construida, desvirtúa los aludidos presupuestos, no solamente por su aspecto meramente semántico y de interpretación sistemática, sino por sus evidentes implicaciones en la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa.

En efecto, cuando, en particular, en los artículos 4º, inciso último, de la citada Ley 44 de 1990, y 155, numeral 2º, parte final, del Decreto 1421 de 1993, se habla de terrenos “urbanizados no edificados”, la locución, dada la claridad de su tenor literal, rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación, entendiéndose dicha expresión, como oportunamente lo advierte la señora procuradora delegada, según su sentido natural y obvio, con absoluta prescindencia de distingos que no hizo el legislador.

Asimismo, es un hecho que la discriminación porcentual de los parágrafos censurados, varía la materia imponible, la base gravable y el tipo impositivo, haciendo más gravoso este último, pues, confrontados los parágrafos con los dos artículos en mención, se crea una subespecie o híbrido de los predios urbanizados: la de los “parcialmente” edificados, pero no con las tarifas de los edificados, sino con las de los no edificados, que es ya un contrasentido, y con una base gravable difícilmente determinable, toda vez que, como bien lo resaltó el actor, estableciéndose ordinariamente esta por el importe del auto avalúo, a su vez liquidado el mismo, según el artículo 14 de la Ley 44 de 1990, por el valor del metro cuadrado de área y/o construcción, las edificaciones de cobertura inferior al 30% de la extensión superficiaria del correspondiente predio, harían dudoso cualquier cálculo referente al valor real del metro cuadrado de este, pues no es claro en lo dispuesto por el Concejo, si dichas construcciones de área inferior al 30% se desestiman, o no, en los cálculos respectivos”(5).

Y en otra sentencia más reciente, se reiteró así:

“De acuerdo con lo anterior, los parágrafos primero de los artículos 4º y 5º del Acuerdo 39 de 1993 fueron anulados, en síntesis, porque violaron el principio de legalidad tributaria al establecer una discriminación porcentual para predios urbanizados no edificados que no estaba prevista legalmente. A juicio de la sección, la administración del tributo y la graduación de las tarifas diferenciales y progresivas en el impuesto predial deben operar con sujeción a los presupuestos de la Ley 44 de 1990 y normas concordantes y, por el contrario, las disposiciones acusadas desvirtuaban estos presupuestos, no solo por su interpretación sistemática sino por la evidente implicación sobre la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa. Además, porque las normas legales que regulan el impuesto predial se refieren a terrenos “urbanizados no edificados”, concepto suficientemente claro para rechazar cualquier hipótesis de construcción o edificación, pues esa expresión debía entenderse en su sentido natural y obvio ya que el legislador no distinguió(6).

En consecuencia, la Sala reitera la posición y llega a la conclusión de que en el presente caso el inciso cuarto del artículo 22 del Acuerdo 34 del 22 de diciembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, es contrario a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, según ya se explicó.

La Sala precisa que resulta irrelevante que el Concejo Municipal de Valledupar haya expedido con posterioridad el Acuerdo 14 de 2009, mediante el cual se reformó la norma acusada, según afirmó el municipio en la contestación de la demanda, ya que, como ha dicho la Sala en anteriores providencias, el hecho de que una norma haya perdido su vigencia no impide que se haga el análisis de legalidad en la vía jurisdiccional.

Y, por último, aclara la Sala que aunque en el fallo de primera instancia se dijo que la norma acusada no era contraria a la Ley 44 de 1990 por el simple hecho de que allí se decía que los predios edificados quedaban sujetos a la tarifa del 1 al 16 por mil, el argumento pierde sustento cuando se analiza el texto de la norma acusada, que establece que se entiende por predio no edificado aquel cuyas construcciones sean inferiores al 20% del área total.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada y en su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidad del inciso quinto del artículo 22 del Acuerdo 34 del 22 de diciembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, que dice:

“Predios urbanos edificados: son aquellas construcciones cuya estructura de carácter permanente, se utiliza para abrigo o servicio del hombre y/o sus pertenencias, que tengan un área construida no inferior a un 20% del área del terreno”.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(3) La Sala aclara que aunque en la demanda se indicó que el inciso demandado era el cuarto, en realidad se trata del inciso quinto del artículo 22 del Acuerdo 34 de 2008.

(4) Antes de la modificación introducida por la Ley 1450 de 2011.

(5) Sentencia del 4 de abril de 1997, Expediente 8126, C.P. Consuelo Sarria Olcos.

(6) Sentencia del 18 de marzo de 2010, Expediente 16971, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.