Sentencia 2011-00356 de enero 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2011-00356-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González.

Actor: Yesid Fierro Vela

Acción popular. Fallo.

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Con dicha acción se busca que la comunidad afectada disponga de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

En el presente asunto, el apelante único fue el Instituto Nacional de Vías —Invías—, parte demandada, quien asegura que el a quo debió declarar la ocurrencia del hecho superado, por carencia de objeto, pues, a su juicio, los hechos que dieron lugar a la acción popular de la referencia cesaron en virtud de diversas acciones que ha adoptado para tal efecto, por lo cual estima que las órdenes impuestas para la protección de los derechos colectivos invocados resultan superfluas.

Por lo anterior, la Sala entrará a determinar, si las acciones que asegura haber ejecutado el demandado pusieron fin al hecho vulnerador de los derechos colectivos protegidos mediante el fallo de primera instancia.

Es de resaltar, que el recurrente no discute el deber legal de mantenimiento y conservación que le asiste frente a la vía objeto del proceso, esto es, la que del municipio de Gigante conduce al municipio de Garzón, pues en el escrito contentivo del recurso de apelación aceptó que se trata de una carretera a cargo de la Nación y aseguró que por tal razón suscribió el contrato 1792 de 2012, con Pavimentos Colombia.

En consecuencia, se repite, la Sala únicamente determinará si dicho contrato y las acciones encaminadas a su ejecución ponen fin o no a la amenaza o vulneración que encontró el tribunal como fundamento de la protección otorgada.

Ahora bien, en relación con el hecho o conducta vulneradora del derecho colectivo al goce del espacio público, el juez de primera instancia, señaló lo siguiente:

“… que el daño contingente y amenaza que se presenta para los habitantes del municipio de Gigante en el goce del espacio público constituido por el tramo de la vía que va de la Carrera 4ª con Calle 5ª hasta el PR28+0315, por carecer de señalización que regule la velocidad de los carros que por allí circulan y la carencia de estudios que determinen si resultan necesarios reductores de velocidad para tal fin junto con la falta de andenes para el tránsito peatonal, son la causa eficiente del peligro que enfrentan los usuarios de dicha vía y tienen íntima relación de causalidad con la conducta omisiva del Invías en la realización del estudio pertinente para construir reductores de velocidad, instalar señales viales y construir andenes como obligación legal suya en los temas de seguridad, conservación y mantenimiento vial y que permiten aseverar que se ha producido la violación del citado derecho colectivo” (resaltados no son del texto original) (fls. 238 a 239) (resaltados no son del texto original).

Obsérvese entonces, que los hechos que generan la vulneración del derecho colectivo tutelado, los cuales, se repite, no fueron objeto de la impugnación, son: i) la falta de señalización vial en cuanto a la regulación de la velocidad vehicular; ii) la carencia de estudios que determinen la necesidad de instalar reductores de velocidad y iii) la ausencia de andenes para el tránsito peatonal.

El Invías asegura que dichas circunstancias fueron superadas con el mencionado contrato 1792 de 2012, suscrito con Pavimentos Colombia, cuyo objeto es el “Mantenimiento y rehabilitación de las carreteras: Garzón - Río Loro - Neiva ruta 45 tramo 4505 y Candelaria - Laberinto sector La Plata - Laberinto, ruta 24 tramo 4202 departamento del Huila”, que, según afirma, se ha venido ejecutando como lo demuestran los documentos visibles a folios 265 a 271.

Ahora bien, esta Sala ha precisado que “la declaratoria de carencia actual del objeto de la presente acción popular, por hecho superado, implica que se verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular”(1).

Contrario a ello, cuando subsisten la amenaza o vulneración, no es posible declarar el hecho superado, como ocurrió en una oportunidad anterior, en la cual la Sala advirtió que:

“…el Invías, reconociendo tácitamente su competencia, previó la ejecución de la obra sin que en el curso del trámite de la presente acción popular la edificara en su totalidad, pues las barandas en concreto levantadas, según lo revelan las fotografías aportadas y lo indican los actores, no abarcan todo el perímetro del puente, quedando sin protección tramos a cada lado del mismo, al punto que anunció una nueva partida para la instalación de barandas metálicas, sin acreditar posteriormente la ejecución de tal obra, a sabiendas que ello constituía el motivo de la apelación. Por tanto, es evidente que aún persiste el riesgo y en modo alguno se puede predicar la carencia de objeto o el hecho superado, como lo afirmó el a quo. En consecuencia, no hay duda que subsiste la vulneración del derecho colectivo a la seguridad pública, frente a lo cual la Sala tiene la obligación de reconocerlo así e impartir al Invías las órdenes pertinentes con miras a lograr su protección y restablecimiento(2) (resaltados no son del texto original).

Ocurre que, del análisis de las pruebas que presenta la entidad demandada como constancia de haber puesto fin a los hechos que dieron origen a la presente acción popular, a saber: i) la falta de señalización vial en cuanto a la regulación de la velocidad vehicular; ii) la carencia de estudios que determinen la necesidad de instalar reductores de velocidad y iii) la ausencia de andenes para el tránsito peatonal, como quedó visto; no son suficientes para concluir que ha cesado la amenaza o vulneración declarada en el fallo apelado.

En efecto, a folios 248 a 250, obra el acta de interventoría de 24 de junio de 2013, en la cual se informa lo siguiente:

“… 5) Atendiendo a la información suministrada por la abogada de la territorial, en la cual informa respecto del fallo del Tribunal Contencioso Administrativo en la acción popular de Yesid Fierro contra el Instituto Nacional de Vías, en el cual determina un plazo perentorio para la construcción de las obras solicitadas en el PR 29 + 315 al PR 29 + 870 de la ruta 4505. Por lo anterior se solicita una definición inmediata de la misma” (resaltados no son del texto original).

Con posteridad a la radicación del recurso de apelación, el demandado aportó al expediente, el Oficio Invías-H2585-156, de 13 de agosto de 2013, Asunto: “Informe mensual sobre las actividades para solventar la sentencia de la acción popular de Yesid Fierro Vela en el municipio de Gigante”, visible a folios 265 a 266, cuyos apartes pertinentes se transcriben a continuación:

“1) Estudio de alternativas para reponer el Goce del espacio público. 27 días. Realizada el 3/07/13 al 30/07/13.

2) Reunión de comité para asignación de recursos en la ejecución de los estudios y diseños con cargo al contrato 1792/2012. Efectuada el 31/07/13.

3) Oficio de la interventoría ordenando la ejecución de los estudios y diseños 1/08/13.

4) Consulta de sección de la vía a ejecutar según normativa vigente: 20 Días. Vence el 21/08/13.

5) Determinación de las afecciones predices provisionales (con el objetivo de establecer un costo provisional de las mismas). Sin precisar.

6) Acta de modificaciones de cantidades de diseños. Sin precisar.

7) Elaboración de los estudios y diseños. Tres meses, Vence 2 de noviembre de 2013.

8) Revisión y aprobación de los estudios y diseños: 15 días. Vence el 17 de noviembre.

9) Elaboración y aprobación de PNP de los ítems nuevos. Sin precisar.

10) Ejecución de los trabajos: 6,6 meses. Vence 4 de junio de 2014.

Informe mensual agosto de 2013:

1. Estudio de alternativas para reponer el goce del espacio público. 27 días. Realizada del 3/07/13 al 30/07/13. Completada.

2. Reunión de comité para asignación de recursos en la ejecución de los estudios y diseños con cargo al contrato 1792/2012. Efectuada el 31/07/13. Completada.

3. Oficio de la interventoría ordenando la ejecución de los estudios y diseños 1/08/13. Completada.

4. Consulta de sección de la vía a ejecutar según normativa vigente: 20 días. Vence el 21/08/13. En ejecución.

5. Determinación de las afecciones prediales provisionales (con el objetivo de establecer un costo provisional de las mismas). En ejecución”.

A folios 275 a 276 y 284 a 285, obran informes de interventoría del citado consorcio, en términos similares al transcrito, que dan cuenta del avance o actual ejecución del contrato 1792 de 2012, del cual quedan pendientes la elaboración de los estudios y diseños y la revisión y aprobación de los mismos, según el último de dichos informes, fechado 10 de octubre de 2013 (fls. 284 a 285).

A folio 267 obra el Oficio Invías-H2585-170, de 22 de agosto de 2013, suscrito por el director de interventoría (E) del consorcio Inpeser 2012, dirigido al director territorial Invías, Huila, en los siguientes términos:

“Referencia: Contrato 1792 de 2012. Mantenimiento y rehabilitación de las carreteras Garzón Río Loro - Neiva ruta 45 tramo 4505 y Candelaria - Laberinto sector La Plata Laberinto ruta 24 tramo 2402, departamento del Huila.

Asunto: Avance cronograma acción popular Gigante.

Respetado ingeniero:

Con el fin de que se controle la programación que se tiene para atender el tema del asunto, les enviamos los siguientes documentos:

1. Secciones transversales: Se entregan dibujadas las secciones transversales del tramo PR29+310, con las direcciones y la longitud de los predios que se afectan con la intervención para la construcción de los andenes. Se muestra la sección transversal típica que propone está la Interventoría.

2. Listado de predios afectados: Se relacionan en la tabla 1, las direcciones de los predios, las abscisas y la longitud de la intervención.

3. Registro fotográfico: De los sectores afectados donde se encierra en un círculo el sector puntual a intervenir.

Una copia de estos documentos se va a radicar hoy en la oficina del contratista de obra para que, con base en la información suministrada, cotice el valor de los diseños de la construcción de los andenes que son objeto de la acción popular” (fl. 267) (resaltado y subrayas no son del texto original).

Es de recordar, que el punto a intervenir, objeto de la acción popular de la referencia, es el PR28+315 de la vía 45, desde la carrera 4ª con calle 5ª.

Sin embargo, tanto el Oficio Invías-H2585-170, transcrito en precedencia, como los documentos visibles a folios 268 a 270, que forman parte del mismo y que contienen el listado de los predios afectados con las obras tendientes a cumplir el fallo de primera instancia en el presente proceso, dan cuenta de que el punto a intervenir es el PR29+310 - PR30+010 y que los predios afectados son los que se ubican en la carrera 4ª con calles 7ª, 8ª, 9ª, 10ª, 11, 12 y 13.

Por lo tanto, dichos documentos no pueden tenerse como prueba de la realización de las obras solicitadas para proteger los derechos colectivos en el caso examinado, pues los puntos señalados en los informes de interventoría no coinciden con el lugar de los hechos de la demanda. Es decir, que ante tal imprecisión y/o contradicción, mal podría decirse que han cesado los hechos o conductas vulneradoras que originaron la presente acción.

Los medios de convicción aportados por el recurrente como evidencia de la actual ejecución del contrato 1792 de 2012, tampoco constituyen, a juicio de esta Sala, prueba del cese de la amenaza y vulneración demostrada en el proceso, pues tal como lo señalan dichos documentos, las obras ordenadas aún no han finalizado.

Dicho en otras palabras, para la Sala, las pruebas aducidas por el recurrente no son suficientes para tener como superado el hecho o conducta vulneradora, pues, se repite, la “causa eficiente del peligro”, en palabras del a quo, está constituida por i) la falta de señalización vial en cuanto a la regulación de la velocidad vehicular; ii) la carencia de estudios que determinen la necesidad de instalar reductores de velocidad y iii) la ausencia de andenes para el tránsito peatonal, lo cual no fue desvirtuado por el demandado.

Lo anterior conduce a confirmar el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 4 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de julio de 2013, proferida en el expediente 2010 00650 01 (AP), M.P. Doctora María Elizabeth García González.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de junio de 2008, proferida en el expediente 2002-01055-01(AP). M.P. Doctor Marco Antonio Velilla Moreno.