Sentencia 2011-00379/4405-2013 de junio 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Rad.: 20001-2331-000-2011-00379-01 (4405-2013)

Actor: Zoila Rosa Manjarrés de Guerra y Otra

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social Eice en Liquidación

Bogotá D.C., dos de junio de dos mil dieciséis.

Extractos: «Consideraciones.

El problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si el causante cumplió los requisitos establecidos legalmente para el reconocimiento de la pensión gracia y si en consecuencia a las demandantes, en calidad de sobrevivientes, les asiste el derecho a la sustitución pensional.

Para dilucidar el presente asunto se hará referencia al marco jurídico y jurisprudencial que regula dicha prestación, para luego establecer si las actoras tienen razón en lo que pretenden.

Marco jurídico de la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación ocasionada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo. En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se adelantó de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, última fecha en que quedó perfeccionado. Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba; lo que elevaría a los educadores territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión de la nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el Legislador no sólo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos profesores que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso y se consagró un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, con lo que se protegió dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y se precisó además, que para los demás maestros, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación en Sentencia de 26 de agosto de 1997(5), definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida a ser beneficiarios de la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían; por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que:

i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los maestros nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos pedagogos territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la Ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los profesores territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; iv) la excepción referida a que la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberían reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1º definió al personal nacional, como aquel vinculado por nombramiento del Gobierno Nacional; al personal nacionalizado, conformado por los maestros vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10º; y al personal territorial conformado por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10º de la Ley 43 de 1975.

Del caso concreto.

El motivo de inconformidad frente al fallo del a quo propone como discusión, el carácter de los tiempos de servicios prestados por el causante y su validez como requisito para acceder a la pensión gracia, lo que impone revisar el tipo de vinculación que ostentaba de acuerdo a lo alegado por la recurrente.

Encuentra la Sala que el señor Rafael Aurelio Guerra Valera nació el 22 de noviembre de 1952, tal como da cuenta su registro civil de nacimiento y su cédula de ciudadanía. (fls. 306 y 307 cdno. ppal.).

El 12 de junio de 2012 el Profesional Universitario de la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar certificó que el fallecido era docente nacionalizado y que laboró por más de 20 años, así(6):

“Que Rafael Aurelio Guerra Valera, con C.C. 12.536.082 de Santa Marta, presta (sic) sus servicios al Departamento del Cesar, en el ramo de Educación, según el siguiente detalle.

Que por Resolución 00093 de marzo 24 de 1976, emanada de la Gobernación del Cesar, fue nombrado Maestro de enseñanza básica primaria para la escuela Rural Mixta de Yerasca del Municipio de Codazzi, posesionado el 5 de abril de 1976.

Que por autorización del Secretario de Educación, fue trasladado para la Escuela Urbana Nuestra Señora del Carmen del municipio de Bosconia.

Que por Decreto 001437 de septiembre 15 de 2004 fue declarado vacante el cargo a partir del 9 de Marzo (sic) de 2004, según registro de defunción 3492641.

Que el tiempo laborado fue en educación primaria y su nombramiento de carácter nacionalizado.

Que el total de tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar es de Veintisiete (27) Años Once (11) Mes (sic) y Cuatro (4) Días”. (Resalta la Sala)(7).

En el formato único para expedición de certificado de salarios, firmado por el profesional universitario de la Gobernación del Departamento del Cesar, consta que el tipo de vinculación de la que gozaba el causante era nacionalizado. (fl. 353 cdno. ppal.).

Obra Registro Civil de Matrimonio en el que consta que el docente contrajo nupcias el 30 de enero de 1977 con la señora Zoila Rosa Manjarrés Moreno. (fl. 84 cdno. ppal.).

Consta en el Registro Civil de Nacimiento de la señora Maritza Andrea Guerra Alcina que nació el 2 de mayo de 1992 y es hija del causante; por lo que era menor de edad al momento del deceso del señor Guerra Valera. (fl. 82 cdno. ppal.).

Se tiene además que el 1º de septiembre de 2003, el Juzgado Primero de Familia de Valledupar profirió sentencia en la que declaró la muerte presunta por desaparecimiento del señor Rafael Aurelio Guerra Valera “… acaecida el último día del primer bienio contado desde la fecha de las últimas noticias, es decir, el día 9 de noviembre de 2001”. Fecha que igualmente consta en el registro civil de defunción correspondiente. (fl. 85 cdno. 1).

La documental referida permite inferir que el docente fallecido, en principio, gozaba de una expectativa válida frente al derecho a la pensión gracia de conformidad con el contenido de la normativa especial que regula la materia a saber las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, toda vez, que ostentó la calidad de docente nacionalizado.

Ahora, para la fecha en que empezó a surtir efectos la declaración de su muerte presunta, es decir, el 9 de noviembre de 2001, el occiso contaba con más de 20 años de servicio y 49 años de edad, lo que supone que no logró consolidar el status jurídico de pensionado por el hecho irremediable de su muerte. Sin embargo, al respecto debe tenerse en cuenta lo siguiente:

En cuanto a la pensión gracia se ha reconocido que pese a su gratuidad y dada su naturaleza eminentemente pensional, ésta constituye un derecho sustituible(8), por lo que para tal efecto la gobiernan y resultan aplicables las disposiciones generales que regulan la materia, que por exclusión expresa del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 frente a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio(9) y de acuerdo a la fecha de fallecimiento del causante, corresponden a las contenidas y habilitadas en la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1160 de 1989.

Al respecto, la citada Ley 71 de 1988 recogió los derechos mínimos en materia de sustituciones pensionales en favor de los afiliados de cualquier naturaleza de las Entidades de Previsión Social del Sector Público en todos sus niveles. Así mismo, en su artículo 3º extendió las previsiones sobre sustitución pensional de las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 113 de 1985, en forma vitalicia al cónyuge supérstite, al compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos y a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado fallecido(10).

Por su parte, la Ley 12 de 1975, cuyo contenido en materia de sustitución pensional se habilitó por disposición expresa del artículo 3º de la Ley 71 de 1988, dispuso:

ART. 1º.—El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas.” (Resalta la Sala).

De lo referido se infiere con toda claridad, que tienen derecho a la sustitución pensional los beneficiarios del empleado público que, consolidando el tiempo de servicios necesario para acceder al derecho pensional, no hubiese logrado cumplir el requisito de la edad, previsión que además de razonable resulta proporcionada, toda vez que carecería de lógica negar el derecho pensional y su transmisión cuando en casos como éste se ha cumplido el tiempo de servicio exigido legalmente, y la imposibilidad de consolidar plenamente el derecho surge a partir del hecho insuperable de la muerte.

Lo anterior ligado a que la vinculación como docente nacionalizado tuvo lugar con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

En conclusión resulta procedente el reconocimiento del derecho y la sustitución pensional a favor de sus beneficiarias, ahora demandantes, en su calidad de cónyuge supérstite e hija del causante, quienes de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6º y 14 del Decreto Reglamentario 1160 de 1989, lograron acreditar tales condiciones con el Registro Civil de Matrimonio y el Registro Civil de Nacimiento, respectivamente(11).

Así las cosas, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la Sentencia de 21 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el proceso iniciado por las señoras Zoila Rosa Manjarres De Guerra y Maritza Andrea Guerra Alcina, contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, conforme a lo señalado en la parte motiva de ésta providencia.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

5 “3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. // 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (art. 15, lit. 2B, ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley”.

6 En el mismo sentido y visibles a folios 89, 118, 119, 351 y 352 del expediente obran certificaciones proferidas por la Secretaria de Educación del Departamento del Cesar en las que se señala: “Que el tiempo laborado fue en educación primaria y su nombramiento de carácter nacionalizado.” (negrillas fuera del texto).

7 Fl. 546 cdno. ppal.

8 Sentencia del 4 de marzo de 2010. Rad. 824-09. Sección Segunda. Subsección A.

9 Artículo 279. “EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. //Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. (…)”.

10 Artículo 3. “Extiéndase las previsiones sobre sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en forma vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se establecen: 1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí. 2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales. 3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres. 4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante”.

11 “ART. 6º. “Beneficiarios de la sustitución pensional. Extiéndase las previsiones sobre sustitución pensional: 1º. En forma vitalicia al cónyuge sobreviviente y a falta de éste, al compañero o a la compañera permanente del causante. Se entiende que falta el cónyuge: a). Por muerte real o presunta; b). Por nulidad del matrimonio civil o eclesiástico; c). Por divorcio del matrimonio civil.
“ART. 14.—“Prueba del estado civil y parentesco. El estado civil y parentesco del beneficiario de la sustitución pensional, se comprobará con los respectivos registros notariales o en su defecto con las partidas eclesiásticas y demás pruebas supletorias”.