Sentencia 2011-00385 de mayo 14 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 250002327000201100385 01

Número interno: 20200

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Inversiones Los Ángeles S.A., contra el Distrito Capital

Fallo

Bogotá, D.C., catorce de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Provee la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos que ordenaron pagar a Inversiones Los Ángeles S.A. la suma de $ 465.278.000, por concepto de intereses corrientes y moratorios sobre el valor que ordenó devolver la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 23 de septiembre de 2010 ($ 362.437.000), a título de pago de lo no debido.

Dicho valor comprende los intereses corrientes y moratorios liquidados mediante Memorando 2011E6652 del 28 de febrero de 2011, aplicándoles tasas de interés simple hasta la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, y de interés compuesto a partir de ese momento. Los primeros se calcularon desde el 12 de octubre de 2005 hasta el 9 de febrero de 2011, y se totalizaron en $ 461.079.000; los segundos, a su vez, entre el 10 de febrero de 2011 y el 2 de marzo del mismo año, en cuantía de $ 4.199.000.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer el régimen legal que regía la liquidación referida y, desde esa perspectiva, la procedencia del aplicado por la administración.

Para ello, se analizarán los siguientes aspectos:

Actos demandables por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con las normas regentes para cuando se presentó la demanda (dic. 14/2011)

Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo(2), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad.

Por regla general, tales actos son susceptibles de judicialización a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem —hoy medios de control establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011—, dependiendo de la naturaleza que tengan (generales o particulares), la cual, a su vez, emana de los efectos ínsitos a sus disposiciones, ya fueren abstractos e impersonales, o subjetivos y concretos.

En materia de actos particulares, el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo(3) restringió el derecho de acción contra los mismos, al prever la posibilidad de demandar sólo aquéllos que pusieran término a los procesos administrativos, es decir, que definieran las actuaciones tramitadas contra los administrados, bajo el alcance que les atribuye el último inciso del artículo 50 ibídem, como decisiones directas o indirectas sobre el fondo del asunto objeto de dichas actuaciones, o que, siendo de mero trámite, hacen imposible continuarlas.

Tal voluntad legislativa encuentra eco en el inciso segundo del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, que estableció la debida individualización de pretensiones como condición sustantiva de las mismas, porque siendo ellas las que determinan el marco del derecho de acción, su correcta concreción sujeta la efectividad del control de legalidad de los actos de la administración y del restablecimiento del derecho(4).

Naturaleza de los actos acusados mediante la acción impetrada

Mediante los actos demandados en el sub lite se liquidaron los intereses ordenados por el Consejo de Estado en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, por la cual y previa revocatoria del fallo del 19 de febrero de 2009, se anularon las resoluciones que negaron la solicitud de devolución de los pagos realizados por concepto de impuesto predial de los años gravables 1996 a 2002, inclusive, respecto del inmueble ubicado en la calle 14 Nº 7-19 de Bogotá.

En ese escenario, dicho fallo dispuso:

“ORDÉNASE a la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital, efectuar a la sociedad Inversiones Los Ángeles, la devolución de la suma de trescientos sesenta y dos millones cuatrocientos treinta y siete mil pesos m/cte. ($ 362.437.000), por concepto de pago de lo no debido del impuesto predial correspondiente a los años gravables 1996 a 2002, junto con los intereses corrientes y/o moratorios a que haya lugar, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa”.

Con la orden de pago de intereses que se transcribe, esta Sección atendió, a su vez, la petición de restablecimiento del derecho que hizo quien fungía como accionante, para que se le reconocieran “intereses en los términos establecidos en el artículo 154 del Decreto 803 de 1993 del Distrito Capital, modificado por el artículo 1º del Decreto 422 de 1996, en concordancia con el artículo 12 del Decreto 1000 de 1997 y con los artículos 863 y 635 del estatuto tributario nacional”, según lo transcribe la página 2 de la sentencia del 19 de febrero de 2009 (fl. 120 vto.), sobre cuya apelación proveyó el fallo del 23 de septiembre de 2010.

La naturaleza de los actos demandados es, entonces, eminentemente particular, en cuanto la liquidación que disponen sólo afecta a Inversiones Los Ángeles S.A., como contribuyente titular de los pagos de lo no debido que el Consejo de Estado ordenó devolver, y único destinatario de los intereses causados respecto de dichos pagos.

Frente a ese alcance subjetivo, el carácter de demandable del acto pasa a determinarse por el contenido definitorio que debe tener, según se explicó al comienzo de este acápite.

Sin duda alguna, tal condición se sujeta a las disposiciones del acto mismo y al ámbito en el que ellas se producen.

Se observa que las resoluciones acusadas liquidaron intereses corrientes por valor de $ 461.079.000, e intereses moratorios por la suma de $ 4.199.000, totalizando una suma a pagar a Inversiones Los Ángeles S.A. de $ 465.278.000.

Ciertamente las anteriores disposiciones expresan la voluntad del ente fiscal sobre las normas, tasas y formas aplicables para la liquidación de los intereses ordenados por la sentencia del 23 de septiembre de 2010, y en esa voluntad se identifica un claro alcance decisorio respecto del valor a devolver por el concepto mencionado.

Sin embargo y en los términos del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, no toda decisión hace pasibles de control judicial a los actos administrativos, sólo aquélla que “ponga término a un proceso administrativo”.

En asuntos tributarios, tal proceso corresponde a la actuación formalmente abierta en ejercicio del poder fiscalizador, de oficio o a petición de parte, para que, a través de una sucesión de actos jurídicos autónomos, se inicie, desarrolle y culmine todo un trámite dirigido a determinar los impuestos, tasas y contribuciones a cargo de los obligados por los mismos, vía liquidaciones oficiales; a resolver aspectos relacionados con sus declaraciones, entre los que se encuentran las devoluciones y/o compensaciones de saldos a favor o pagos de lo no debido; y a imponer las sanciones relacionadas con el incumplimiento de deberes atinentes a ese grupo de tributos o simplemente con la infracción de normas tributarias.

Las resoluciones demandadas no fueron emitidas para definir ese tipo de actuaciones. Estos se expidieron para fijar los intereses correspondientes a los pagos que realizó la accionante y cuya devolución fue ordenada mediante la sentencia que proveyó sobre la legalidad de los actos administrativos que en su momento negaron dicha devolución.

En efecto, por su propia ontología, los intereses constituyen una prestación accesoria a otra principal que los origina, de manera que su existencia depende única e inescindiblemente de la del concepto crediticio al que sirven, bien como retribución del rendimiento o utilidad del mismo, en tanto se restituye al acreedor, o como indemnización del daño que se le causa por impedirle usar dicho crédito durante el tiempo que tarde su redención.

Siguiendo esa lógica, los intereses liquidados por los actos demandados fueron producto de los pagos reconocidos por la tanta veces mentada sentencia del 23 de septiembre de 2010, en cuantía de $ 362.437.000, al revocar la sentencia del 19 de febrero de 2009 que, a su vez, desestimó la nulidad de las resoluciones que habían negado la devolución y/o compensación de las sumas a las que ascendían dichos pagos.

Esas resoluciones son pues los actos que terminaron el proceso administrativo relacionado con la procedencia de la devolución de los pagos causantes de los intereses liquidados. Si tales resoluciones no se hubieran demandado y el Consejo de Estado no las hubiera anulado, los capitales no debidos sencillamente no existirían ni, por lo mismo, se habría liquidado interés alguno, pues, se insiste, aquellos son el crédito que origina el interés y la suerte de lo accesorio sigue la de lo principal.

En este orden de ideas, queda claro que la decisión liquidatoria no surgió en el ámbito de una actuación administrativa autónoma, independiente y distinta de la actuación fiscal iniciada para resolver un aspecto propio de las declaraciones de impuesto predial de los años 1996 a 2002, inclusive, cual es el relacionado con la procedencia de la solicitud de devolución de los valores pagados en virtud de las mismas, sino que emana de la aceptación judicial de esos valores vía examen de legalidad.

De contera, la sentencia que realizó dicho examen constituye el título de los actos aquí demandados, como decisiones dirigidas a ejecutar lo ordenado por tal providencia, sin decidir una actuación previamente abierta para que se reconocieran los intereses liquidados, precisamente porque la jurisdicción ya los había reconocido.

El alcance de los actos administrativos que ejecutan las sentencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

Esta corporación ha puntualizado que los actos ejecutivos se restringen a cumplir una decisión judicial o administrativa, sin que de éstos puedan surgir situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.

En materia de actos ejecutivos de providencias judiciales, la doctrina administrativista ha sostenido que el incumplimiento de las sentencias no puede abrir nuevamente la vía jurisdiccional para el control de legalidad del acto de cumplimiento(5), porque ello implicaría desconocer los efectos de la cosa juzgada, facultando al administrado para embarcarse indefinidamente en nuevos procesos, por el hecho de no acatarse todos los términos del fallo o de desconocer los mismos en alguna medida(6).

En ese sentido, ha señalado que dichos actos se encuentran excluidos del control judicial, precisamente porque no deciden una actuación previamente abierta, sino que se expiden para materializar o ejecutar otras decisiones, salvo cuando omiten o exceden, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado.

Al referirse a la demanda de nulidad de actos dictados en cumplimiento de una sentencia judicial que ordenó restituir dineros adicionalmente pagados por un crédito debido, con la pretensión primigenia de que se reconocieran los intereses de ley sobre dicho concepto, esta Sala plasmó el siguiente criterio en providencia del 26 de septiembre de 2013, en el proceso 20212(7) iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011:

“a) Para la Sala es claro que la Resolución 692 del 15 de noviembre de 2012 es un mero acto de ejecución porque no contiene una manifestación de voluntad que produzca efectos jurídicos por sí mismo, esto es, diferentes a cumplir o ejecutar lo ordenado por el juez, ya que no decide directa o indirectamente el fondo del asunto ni modifica los términos en los cuales fue proferida la condena y el restablecimiento del derecho, …

b) Lo que pretende el apoderado de la parte actora, como lo argumenta en el recurso de apelación, con base en el fallo del Tribunal Administrativo de Santander, es el reconocimiento de intereses que el municipio de Bucaramanga no hizo. Sin embargo, atendiendo al hecho de que la sentencia del 12 de diciembre de 2012 nada dispuso al respecto (ver fl. 36), no puede decirse que la omisión en el pago de los intereses estipulados en el estatuto tributario creó una situación jurídica nueva o modificó o extinguió una ya reconocida en la citada providencia, por lo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para este propósito toda vez que de llegarse a declarar la nulidad del acto acusado se estaría invadiendo la órbita de la cosa juzgada.

Si no fuera de esta manera, tal como lo ha sostenido esta corporación, “todo acto dictado en cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del conflicto y desconocería la cosa juzgada(8), ya que la sentencia judicial, define una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa juzgada”(9).

c) Si lo que se pretende es perseguir el cumplimiento o ejecución total o parcial de la sentencia, es posible el cobro de la condena por vía del proceso ejecutivo de conformidad con lo estipulado en los artículos 104-6 de la Ley 1437, en concordancia con los artículos 152-7 o 155-7 ibídem, como sucedería en caso de considerarse que el pago de los intereses o los ajustes monetarios obran por ministerio de la ley(10).

En conclusión, como bien lo expuso el tribunal, la única opción aplicable al caso concreto es el rechazo de la demanda por ser el acusado un mero acto de ejecución, dejando en libertad a la parte actora para que acuda, en caso de considerarlo procedente, al medio de control ejecutivo para hacer valer los derechos que reclama”.

Análisis de la orden de pago de intereses en el caso concreto

En principio, las controversias sobre el monto de los intereses son propias de la ejecución misma y no constituyen una nueva manifestación de voluntad de la administración que amerite un proceso de conocimiento, a menos que al liquidarlos la administración disponga sobre asuntos sustanciales diferentes que afecten la naturaleza misma de la obligación de pagarlos.

De no ser así, la demanda contra el cálculo de intereses ordenados por sentencia judicial tornaría indefinido el debate correspondiente sobre el pago total que debe recibir el beneficiario de la devolución, en desmedro de la eficiencia judicial.

Según se indicó en la página 10 de esta providencia, la sentencia del 23 de septiembre de 2010 ordenó devolver a la demandante la suma de $ 362.437.000 por concepto de pago de lo no debido, “junto con los intereses corrientes y/o moratorios a que haya lugar, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa”.

La parte considerativa a la que remite la anterior disposición, anotó en lo pertinente:

“Respecto de los intereses que la administración debe liquidar a favor de los contribuyentes que soliciten devolución, es aplicable el artículo 863 estatuto tributario(11).

En el caso de pago de lo no debido, tratándose de liquidación de intereses, debe entrar a valorarse el origen de la obligación objeto de devolución para efecto de liquidarlos, siendo diferente el evento en que el error sea imputable al responsable, que cuando no lo es.

Teniendo en cuenta que en este caso el pago se genera por error del contribuyente, la falencia no es imputable a la administración tributaria, por lo que no se deberán liquidar intereses a partir de realizados los pagos, sino desde que fue notificado el acto administrativo que denegó la devolución solicitada, de conformidad con lo estipulado por el artículo 863 estatuto tributario”.

Como se lee, la sentencia precisa que los intereses corrientes y moratorios son los establecidos en el artículo 863 del estatuto tributario que transcribe en nota al pie y desde esa perspectiva, el reconocimiento de intereses se representa en una orden clara, expresa y exigible que, por lo mismo, puede ejecutarse por vía judicial.

De otra parte, cuando la orden judicial de pago de intereses se acompaña de factores de precisión como los que se observan en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, no puede pretenderse desconocer el carácter ejecutable de la misma mediante el ejercicio de la acción contenciosa ordinaria contra los actos de liquidación de intereses, para cuestionar los parámetros fácticos y/o jurídicos en los que se fundamentó el cálculo.

Justipreciar en los procesos ordinarios los actos de liquidación de intereses producto de una orden precisa o razonablemente determinable a través de la motivación de la sentencia, como la que ocupa la atención de la Sala, implica abrir un espacio procesal adicional sobre el proceso que reconoció el concepto respecto del cual esos intereses se reconocen.

Sin duda alguna, ello contraría el principio de “cosa juzgada” sobre los fallos que definen las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado por el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, antes de que fuera reformado por la Ley 1437 de 2011, como efecto jurídico que surge cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en un proceso posterior; y que, como tal, impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dado su previo juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica.

Conclusión

Vista la forma y alcance propios del segundo inciso de la parte resolutiva de la sentencia proferida por esta sección el 23 de septiembre de 2010, en consonancia con la motivación de dicha providencia, la Sala estima que las resoluciones demandadas son auténticos actos ejecutivos no demandables ante esta jurisdicción.

En concordancia, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, inhibirse de decidir sobre la pretensión de nulidad de los actos acusados, porque se limitan a ejecutar el fallo referido y, desde esa perspectiva, se encuentran excluidos del control de legalidad al que se reduce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral primero de la sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Inversiones Los Ángeles S.A., contra el Distrito Capital. En su lugar se dispone:

“PRIMERO. INHÍBESE de proveer sobre la pretensión de nulidad de las resoluciones DGC-000212 del 31 de marzo de 2011 y DGC-000628 del 16 de agosto del mismo año”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(2) Modificado por el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(3) Derogado por el artículo 134 de la Ley 1437 de 2011.

(4) El carácter sustantivo de esta exigencia legal se pone de presentes en sentencias como la del 5 de octubre del 2006, expediente 14570 y del 14 de julio de 2012, expediente 17592, destacándose que la deficiente individualización de las pretensiones no puede subsanarse por interpretación de la demanda ni por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

(5) Carlos Betancur Jaramillo, Derecho procesal administrativo. Medellín, Señal Editora, 1999, 5ª ed. págs. 480-483.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 7 de febrero de 2002, expediente 20869, C.P. Ricardo Hoyos Duque y del 27 de enero de 2012, expediente 20407, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(7) C.P. Jorge Octavio Ramírez.

(8) Sentencia de 22 de agosto de 2002, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, Actor: María Teresa Vallejo Obregón.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia del 27 de agosto de 2009, radicación 15001-23-31-000-1998-00341-01(2202-04).

(10) La Sala advierte que el asunto de los intereses no fue pedido ni discutido en el proceso judicial que culminó con la sentencia que es objeto de ejecución por el acto acusado.

(11) “Artículo 863, estatuto tributario. “Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, solo se causarán intereses corrientes y moratorios en los siguientes casos: Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la fecha del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor. Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro, cheque, emisión del título o consignación (resaltado del texto original)”.