Sentencia 2011-00395 de mayo 9 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-27-000-2011-00395-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Clara Rocío Wilches

Demandado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y otro

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, a las víctimas de la violencia y a personas discapacitadas y de tercera edad, al no priorizar la reparación administrativa reclamada, teniendo en cuenta la condición de víctima (mina antipersona), del actor.

De lo probado en el proceso

El señor Agustín Linares a través de varios derechos de petición de 29 de junio de 2010, 13 de abril y 30 de junio de 2011 (fls. 16 a 18, 21 y 23), solicitó a la Procuraduría General de la Nación - Coordinador grupo de atención a víctimas y testigos, al director de la subcuenta ECAT y Acción Social, se le informara la fecha y lugar de la entrega de las ayudas humanitarias como victima de mina antipersona.

Respuesta de acción social y director subcuenta ECAT.

A través de comunicación SAV-410279 de 9 de noviembre de 2010 (fl. 19), Acción Social en respuesta a la petición dirigida a la Procuraduría General de la Nación, informó al actor que los documentos necesarios para su reconocimiento se encuentran completos y que una vez exista disponibilidad de recursos se tramitará y pagará el monto al que tiene derecho por reparación administrativa, y le indica que para la fecha de la respuesta la asignación de turno se encuentra vigente, y para enterarse sobre el turno asignado, puede acceder a Internet, explicando el procedimiento a seguir, en este caso.

El director de la subcuenta ECAT - Fidufosyga 2005, en respuesta a la petición de 13 de abril de 2011 (fl. 22), informa al actor que:

“Surtido el respectivo tramite de revisión y auditoría integral, de la reclamación Nº 51006787, presentada para el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente del señor Agustín Linares a causa de mina antipersona, esta cumplió con la totalidad de los requisitos documentales para su aprobación, a favor del señor Agustín Linares, razón por la cual, será sometido al proceso selectivo de auditoría externa, y remitida al Ministerio de la Protección Social, para la correspondiente ordenación de gasto y autorización del giro.

En consecuencia, una vez el ministerio autorice el giro, se remitirá carta informativa de pago, a la dirección aportada ...”.

La señora Clara Rocío Wilches Flórez, en cumplimiento a lo ordenado por este despacho en auto de 12 de marzo de 2012(2), a efectos de ratificar su actuación como agente oficioso del señor Agustín Linares, indica que: “le resulta al señor Linares imposible interponer la acción de tutela, ya que además de ser una persona de la tercera edad, que vive en un lugar remoto (corregimiento de la Julia, Meta), se encuentra en discapacidad”. Folios 116 a118.

Acompaña a su escrito de ratificación, dos declaraciones extra juicio rendidas por las señoras Carmenza y Cristina Linares, quienes manifiestan que en condición de hijas del señor Agustín Linares, fueron testigos de que su señor padre, autorizó a la señora Clara Rocío Wilches, para que actuara como agente oficioso y presentará acción de tutela en contra de Acción Social, y “para que el pago de los dineros que le corresponden se haga efectivo para brevedad”. También informan que su señor padre, se encuentra en una finca localizada en el corregimiento de la Julia - Meta, y que por causa de su discapacidad y falta de recursos no le es posible trasladarse (fls. 123 y 124).

Análisis de la Sala

Lo pretendido por la actora en calidad de agente oficiosa es que se prioricen los beneficios consagrados en la ley (el pago de la indemnización administrativa y la ayuda humanitaria), al señor Agustín Linares, como víctima por la violencia dentro del conflicto armado.

Análisis de la Sala

De la agencia oficiosa

El artículo 86 de la Constitución Política preceptúa el siguiente tenor literal:

“ART. 86.—Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(...)” (negrillas).

Por su parte, el artículo 63 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de la acción de tutela, establece:

“ART. 63.—Derecho de postulación. Las personas que hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permite su intervención directa”.

Respecto de la agencia oficiosa, el artículo 47 ibídem prevé que:

“ART. 47.—Agencia oficiosa procesal. Se podrá promover demanda a nombre de persona de quién no se tenga poder, siempre que esté ausente o impedida para hacerlo; para ello bastará afirmar dicha circunstancia bajo juramento que se entenderá prestado por la presentación de aquella.

El agente oficioso deberá prestar caución dentro de los diez días siguientes a la notificación a él del auto que admita la demanda, para responder de que (sic) el demandante la ratificará dentro de los dos meses siguientes. Si este no la ratifica, se declarará terminado el proceso y se condenará al agente a pagar las costas y los perjuicios causados al demandado.

La actuación se suspenderá una vez practicada la notificación al demandado del auto admisorio de la demanda.

El agente deberá obrar por medio de abogado inscrito, salvo en los casos exceptuados por la ley”.

La agencia oficiosa se deriva de la imposibilidad del titular de los derechos fundamentales de promover su propia defensa ante el juez de tutela; con el fin de garantizar la protección y eficacia de los derechos fundamentales del agenciado; la ley y la jurisprudencia admiten la interposición de la acción de tutela a través de un tercero indeterminado(3) que actúe a su favor, sin la mediación de poderes.

En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que la presentación de la solicitud de amparo a través de agente oficioso, tiene lugar cuando:

(i) El agente oficioso manifiesta actuar en tal sentido; y, (ii) de los hechos y circunstancias que fundamentan la acción, se infiere que el titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados se encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden su interposición directa(4).

En este orden de ideas, para que proceda la acción de tutela cuando se actúa en calidad de agente oficioso, es preciso que se cumplan unos requisitos necesarios para probar la existencia de la legitimación en la causa por activa, caso contrario, no resultará procedente el amparo, dado que ello se constituye como un requisito previo de procedibilidad(5).

Así para el caso bajo estudio, esta Sala por medio de providencia de 12 de marzo de 2012 (fls. 95 a 98), ofició a la señora Clara Rocío Wilches Flórez, a efectos de que allegara prueba que ratificara su actuación como agente oficioso del señor Agustín Linares.

Como prueba de la ratificación manifestó que(6):

“... Así las cosas, teniendo en cuenta que el señor Agustín Linares es un señor de la tercera edad, de escasos recursos y discapacitado a causa de una mina antipersonal dentro del marco del conflicto armado, es claro que no se encuentra en capacidad para interponer una tutela, razón por la cual la señora Clara Rocío Wilches del Instituto Pensar mediante el instrumento de la agencia oficiosa interpone la tutela mencionada ...”.

... Sin perjuicio de lo anterior, se anexa las declaraciones juramentadas de las hijas del señor Agustín Linares, Carmenza Linares y Cristina Linares, las cuales autorizan a mi (sic), Clara Rocío Wilches para llevar esta acción de tutela. Al señor Agustín Linares, debido a su estado de salud y donde se encuentra —el corregimiento la Julia, del Meta, le es imposible trasladarse en el termino exigido por esta corporación a la notaria más cercana de tal corregimiento ...”.

Así como declaraciones extra juicio rendidas por las señoras Carmenza y Cristina Linares, ante la Notaria Cincuenta y Seis del Círculo de Bogotá, en condición de hijas del señor Agustín Linares, expusieron que (fls. 123 y 124):

“... soy testigo que mi padre autorizo a la señora Clara Rocío Wilches Flórez mayor de edad, para hacer su agente oficioso y presentar acción de tutela, contra acción social, para que sus derechos como víctima del conflicto armado interno no sigan siendo vulnerados y para que el pago de los dineros que le corresponden se haga efectivo para brevedad, es pertinente informar a usted que mi padre actualmente se encuentra en una finca localizada en la jurisdicción de Julia en el departamento del Meta, se encuentra solo y por su discapacidad y falta de recursos no puede trasladarse ...”.

Conforme a los precedentes jurisprudenciales antes anotados y a las pruebas allegadas como ratificación de la actuación de la accionante como agente oficiosa, considera esta Sala que la señora Clara Rocío Wilches Flórez se encuentra facultada para actuar como agente oficioso del señor Agustín Linares, y en ejercicio de esta calidad, solicitar la protección de los derechos en general del señor Linares, y específicamente la reclamación que le corresponde como victima de la mina antipersonal MAP(7).

De la asistencia y reparación de las víctimas del conflicto armado.

El Decreto 4800 de 2011, por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011, dicta medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, consagra en los artículos 103, 104, 105, 148 y 149 los lineamientos, criterios y tablas de valoración para la determinación de la ayuda humanitaria para hechos victimizantes diferentes al desplazamiento forzado, y la indemnización por vía administrativa de las victimas del conflicto.

A su vez el artículo 151 ibídem, señala el procedimiento a seguir para la solicitud de la indemnización administrativa, así:

“Las personas que hayan sido inscritas en el registro único de víctimas podrán solicitarle a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de la indemnización administrativa a través del formulario que esta disponga para el efecto, sin que se requiera aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas lo considera pertinente. Desde el momento en que la persona realiza la solicitud de indemnización administrativa se activará el programa de acompañamiento para la inversión adecuada de los recursos de que trata el presente decreto.

La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas entregará la indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo a criterios de vulnerabilidad y priorización.

Para el pago de la indemnización administrativa la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no deberá sujetarse al orden en que sea formulada la solicitud de entrega, sino a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y gradualidad para una reparación efectiva y eficaz, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del presente decreto.

PAR. 1º—En los procedimientos de indemnización cuyo destinatarios o destinatarias sean niños, niñas y adolescentes, habrá acompañamiento permanente del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En los demás casos, habrá un acompañamiento y asesoría por parte del Ministerio Público.

PAR. 2º—La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá orientar a los destinatarios de la indemnización sobre la opción de entrega de la indemnización que se adecue a sus necesidades, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de la víctima y las alternativas de inversión adecuada de los recursos en los términos del artículo 134 de la Ley 1448 de 2011. La víctima podrá acogerse al programa de acompañamiento para la inversión adecuada de la indemnización por vía administrativa independientemente del esquema de pago por el que se decida, sin perjuicio de que vincule al programa los demás recursos que perciba por concepto de otras medidas de reparación”.

De conformidad con la normatividad en cita, las personas victimizadas en el marco del conflicto armado interno, tienen varios programas de ayuda para aliviar su condición, entre los cuales se encuentran: asistencia en salud, educación, ayuda humanitaria, medidas de reparación integral, indemnización administrativa, etc.

El Consorcio SAYP 2011, en su condición de administrador fiduciario de los recursos del Fosyga, señala que la reclamación presentada por el señor Linares, por concepto de indemnización por incapacidad permanente fue aprobada, y que el Ministerio de Salud y Protección Social, ordenó el gasto y autorizó el giro el 29 de noviembre de 2011, hecho que afirma fue comunicado al reclamante según notificación ECT-0897-11 de 5 de diciembre de 2011, enviada a través de la empresa de correo Aeromensajería, guía 210228099, a la dirección aportada en la reclamación, (Vereda “La Pista” finca La Floresta - Municipio de la Uribe-Meta), la que fue devuelta por inconsistencia de la dirección.

Observa la Sala que si bien dentro de las pruebas aportadas a la presente acción, obra copia de planilla de envío guía 210228099 de la empresa de mensajería Servientrega, de fecha 5 de noviembre de 2011, en la cual se relaciona comunicación suscrita por el Consorcio SAYP, dirigida al señor Agustín Linares, esta no le fue notificada en debida forma al peticionario, pues se omite, la prueba de tal circunstancia.

En este caso, tal como lo determinó el a quo, la administración, está obligada a utilizar el medio idóneo que asegure con certeza, que la respuesta dada es debidamente comunicada al solicitante, supuesto fáctico que se echa de menos en este caso.

Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia T-769 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil., de 18 de septiembre de 2002, en relación con la respuesta al derecho de petición, enfatizó:

“... Ahora bien, obra en el expediente Resolución 3376 del 20 de mayo de 2002, por medio de la cual se resuelve el recurso impetrado, pero no advierte la Corte que se haya dado a conocer al peticionario el contenido de tal resolución, permaneciendo por ende la violación al derecho de petición. Así lo ha dispuesto la jurisprudencia de esta Corte, cuando ha señalado que el derecho de petición continúa vulnerado mientras al solicitante, por negligencia o inactividad de la administración, no se le haya comunicado de manera expresa acerca del sentido en el cual se le resolvió. Bien puede establecerse, ha dicho la Corte, que en el “interior del ente obligado a responder se hayan adelantado los trámites enderezados a satisfacer su petición, pero si todo se queda en el plano interno y nada sabe el peticionario sobre la respuesta, prosigue la vulneración de su derecho fundamental”(8).

Según el nítido mandato constitucional el derecho de petición no implica solamente la facultad de elevar peticiones a las autoridades, sino el deber de estas de responder de manera oportuna, respuesta que no se agota con su elaboración sino con el seguimiento y el esfuerzo que debe hacerse para que la misma llegue a manos de su destinatario.

La Corte Constitucional en Sentencia T-479 de 2010, con ponencia del magistrado Juan Carlos Henao Pérez, respecto de la pronta y oportuna resolución del derecho de petición, puntualiza:

“... 1.3. La Sala encuentra que el derecho de petición está consagrado en el artículo 23 de la C.P. en donde se faculta a los particulares a elevar solicitudes respetuosas a las autoridades públicas. Cita la Sala la Sentencia T-377 de 2000, en donde se establece que “el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido””.

“1.4. La Sala, citando el precedente de la sentencia en comento, dice que la respuesta del derecho de petición debe cumplir con los requisitos de oportunidad, que la respuesta debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con la solicitud y ser puesta en conocimiento del peticionario. “Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional de petición”.

“... 1.8. Por esta razón considera la Sala, que no existe prueba alguna que soporte el hecho de que en efecto la entidad accionada tuvo conocimiento alguno del derecho de petición presentado por el actor. En este sentido dice la Sala que,

“Conforme el recuento antes expuesto se enfatiza en el hecho de que el comandante del patio 2 de la Penitenciaria Bellavista recibió, ello no precisamente significa que la unidad de tratamiento y desarrollo hubiera conocido el derecho de petición y en ese orden de ideas no se puede predicar que existiera un deber de la parte accionada de dar respuesta a un escrito que nunca les fue puesto en conocimiento, siendo evidente que no existe prueba alguna que permita inferir que en efecto la entidad accionada conoció de la petición elevada por el actor, máxime cuando la guía que allega el propio actor, tiene la anotación de que presuntamente se negaron a recibir la misma, lo que conlleva a colegir que la calidad en contra de la cual se presentó la acción constitucional, nunca conoció el derecho de petición ...”.

1.9. Teniendo en cuenta este hecho la Sala cita la Sentencia T-010 de 1998 en donde se dice que “los extremos fácticos en los cuales se funda la tutela del derecho de petición, que deben estar claramente demostrados son, de una parte la solicitud, con la fecha cierta de la presentación ante la autoridad a la cual se dirige, y de otra, el transcurso del tiempo señalado en la ley sin que la respuesta se haya comunicado al solicitante”. Citando la misma sentencia, la Sala indica que, “La carga de la prueba en uno y otro momento del análisis corresponde a las partes enfrentadas: debe el solicitante aportar prueba en el sentido de que elevó la petición y de la fecha en la cual lo hizo, y la autoridad, por su parte debe probar que respondió oportunamente” ...”.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de revisar el material probatorio aportado, decidió tutelar el derecho de petición del reclamante, y ordenó al representante legal de Fidufosyga y al gerente del Consorcio SAYP, notificar en forma efectiva al señor Agustín Linares el contendido de los oficios ECT-0897-11 de 2 de diciembre de 2011 y ECT-0241-12 de 16 de enero de 2012. Y al director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dar respuesta a la petición de 12 de abril de 2011, en el sentido de orientar y asesorar al señor Agustín Linares sobre los beneficios a que tiene derecho como víctima de la violencia.

Encuentra la Sala que la decisión adoptada por el a quo, luego de hallar que el derecho fundamental de petición presentado por el actor el 12 de abril de 2011, estaba vulnerado, fue adecuada, pues no se probó dentro del plenario, que las entidades accionadas, hubieran comunicado al solicitante de manera expresa el sentido en el cual se le resolvió la petición de la ayuda administrativa y ayuda humanitaria, ni que Acción Social hubiera dado respuesta a la petición de 12 de abril de 2011, informando la fecha y lugar de entrega de la ayuda humanitaria.

Sin embargo, la accionante insiste a través de la impugnación en la falta de “priorización de la entrega de la indemnización y la ayuda humanitaria”(9).

Petición que resulta desacertada, toda vez que dentro de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, se ordena precisamente la notificación de la comunicación que accede al reconocimiento de los beneficios reclamados y la carta informativa en la que describe la forma de pago, indicando la entidad bancaria a la que debe dirigirse el señor Linares, con el fin de reclamar los recursos otorgados(10), lo que sin lugar a dudas, revela la priorización solicitada a través de la presente acción.

En conclusión, una vez establecida la especial protección de que goza el señor Agustín Linares, respecto a las peticiones presentadas ante las entidades públicas en razón a su situación, y que el Consorcio SAYP 2011, administrador fiduciario de los recursos de Fosyga, tiene la información de la entrega de la indemnización administrativa, es del caso confirmar la sentencia impugnada que ordenó a las entidades accionadas suministrar en debida forma la información requerida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE, la providencia impugnada del 23 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección “B”, que tutelo el derecho de petición incoado por la señora Clara Rocío Wilches Flórez, en calidad de agente oficioso del señor Agustín Linares.

Cópiese, notifíquese, remítase copia al tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La presente providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha».

(2) Folios 95 a 98.

(3) Sobre el particular, esta corporación ha sostenido que el ejercicio de la agencia oficiosa, no implica la existencia de un vínculo formal, de filiación o parentesco entre el agenciado y su agente. En la Sentencia T-542 de 2006, la Corte afirmó: “En efecto, es del caso destacar que el parentesco no constituye per sé un fundamento suficiente para justificar la agencia de derechos ajenos. De manera específica, en casos en los que una madre pretende representar a su hijo mayor de edad sin sustentar claramente el impedimento de este para interponer la tutela, la Corte ha negado la protección de los derechos invocados”. En el mismo sentido, se puede consultar la Sentencia T-041 de 1996.

(4) Al respecto, ver entre otras, las siguientes sentencias: T-623 de 2005, T-693 de 2004, T-659 de 2004, T-294 de 2004, T-452 de 2001 y SU-706 de 1996.

(5) Cfr. T-906 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(6) Folios 116 a 118.

(7) Transcripción textual del párrafo 2 suscrito por la señora Clara Rocío Wilches, al ratificar su condición de agente oficioso del señor Agustín Linares. Folio 116.

(8) Sentencia T-365 de 1997, Corte Constitucional.

(9) Escrito de impugnación folios 74 a 76.

(10) Folios 37 y 38.