Sentencia 2011-00401/20986 de junio 21 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 25000-23-27-000-2011-00401-01 (20986)

Demandante: Federación Nacional de Departamentos - Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros

Demandado: Contraloría General de la República

Tema: Tarifa de control fiscal - vigencia 2010

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Bogotá D.C., veintiuno de junio de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Decide la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos demandados que fijaron la tarifa de control fiscal a cargo de la Federación Nacional de Departamentos - Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, por la vigencia fiscal 2010.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer: i) si la Contraloría General de la República es competente para ejercer control fiscal sobre los recursos incorporados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, administrados por la Federación Nacional de Departamentos y, ii) si se configura o no doble tributación porque los actos acusados gravaron doblemente un mismo hecho generador.

En forma previa se pone de presente que, mediante auto del 24 de mayo de 2018, la Sala declaró fundado el impedimento manifestado por el consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, con fundamento en el numeral 5 del artículo 141 del CGP, quien, por lo mismo, quedó separado del conocimiento del presente asunto.

La Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 267 de la Constitución Política(14), ejerce la función de vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen recursos de la Nación.

La Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, en el artículo 4º, definió el control fiscal como “una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles”.

La tarifa de control fiscal a favor de la Contraloría General de la República.

En torno a la materia, la Sala(15) ha expresado que conforme con el artículo 4º de la Ley 42 de 1993, el control fiscal es una función pública encaminada a vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado, en todos sus órdenes y niveles.

Por su parte, los artículos 119 y 267 de la Constitución Política atribuyen la vigilancia de la gestión fiscal de cada organismo o entidad pública o privada y de los particulares que manejen fondos, bienes o recursos de la Nación, sin excepción, a la Contraloría General de la República. Y respecto de las entidades territoriales, el artículo 272 ib. prevé que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas, en forma posterior y selectiva. Excepcionalmente, y por disposición de la ley, la Contraloría General podrá ejercer control fiscal sobre las entidades territoriales.

Con fundamento en la autonomía que la Constitución y la ley reconocen a la Contraloría General de la República, el artículo 4º de la Ley 106 de 1993 creó a su favor y con cargo a todas las entidades y organismos señalados en los artículos 2º de la Ley 42 de 1993 y 4 del Decreto 267 de 2000 (por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones), un tributo denominado tarifa de control fiscal, equivalente a aplicar el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada.

En el caso de las contralorías territoriales, y en desarrollo de la misma autonomía que se reconoce a la Contraloría General, la Ley 330 de 1996 (por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías departamentales), en el artículo 13, extendió la cuota de control fiscal a los departamentos, entidades descentralizadas y en general a los sujetos de control fiscal por parte de las contralorías Departamentales. Y los artículos 9º y 11 de la Ley 617 de 2000, impusieron a las entidades descentralizadas departamentales y municipales y del Distrito Capital, el deber de pagar una cuota de fiscalización a la respectiva contraloría, como lo había previsto la citada Ley 330 de 1996, equivalente al 0.2% de sus ingresos ejecutados en el año anterior, y a las entidades del orden distrital o municipal hasta del 0.4% de los mismos ingresos, respectivamente.

Al respecto, la Sección(16) ha indicado que tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de fiscalización tienen como finalidad servir de fuente de financiación de la Contraloría General y las contralorías territoriales, respectivamente, en retribución del control fiscal que realizan sobre las entidades, organismos y particulares que manejan recursos del Estado, en todos sus niveles.

Por tanto, el hecho de ser sujeto de control fiscal genera la obligación del pago de la tarifa de control fiscal, en tratándose del tributo causado a favor de la Contraloría General de la República, y de la cuota de fiscalización, en favor de las contralorías territoriales, establecida en los artículos 4º de la Ley 106 de 1993 y, 9º y 11 de la Ley 617 de 2000.

Caso concreto.

A juicio de la entidad apelante, la Contraloría General de la República no tiene competencia para ejercer gestión fiscal y liquidar la tarifa de control fiscal sobre los recursos depositados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, pues por ser de propiedad de los entes territoriales, tal función pertenece a las contralorías departamentales, municipales y distritales. Además adujo doble tributación porque en los actos administrativos se grava un hecho generador ya gravado con la tarifa de las contralorías territoriales.

La demandada adujo que la actora es sujeto de control fiscal de esa entidad y la inexistencia de doble tributación. Al efecto, indicó que la tarifa de control fiscal dispuesta por los actos demandados es del orden nacional y se origina en el ejercicio del control fiscal sobre recursos de la Nación.

Ahora bien, la sujeción de la Federación Nacional de Departamentos a la tarifa de control fiscal y la competencia de la Contraloría General de la República para fijarla a dicho sujeto de control, fueron aspectos analizados por la Sala en sentencia del 19 de abril de 2018(17), con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado entre las mismas partes, con base en los mismos argumentos fácticos y jurídicos debatidos en el presente proceso, contra los actos que fijaron la tarifa de control fiscal a cargo de la Federación, por la vigencia fiscal 2011. En dicha providencia, que ahora se reitera, la Sección precisó:

“Sea lo primero precisar, como se dijo anteriormente, que las entidades o particulares, de cualquier orden, que manejen fondos o recursos del Estado, son sujetos de control fiscal por parte de la Contraloría General y las contralorías territoriales. En esa medida, la Federación Nacional de Departamentos, por el hecho de administrar recursos públicos, no escapa de la vigilancia fiscal ejercida por los entes de control citados.

La Ley 223 de 1995 (art. 224) creó el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Federación Nacional de Departamentos(18), para depositar allí los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros, a saber: el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Una vez la Federación recibe estos recursos, debe luego distribuirlos en cada departamento o Distrito Capital, en proporción al consumo efectuado (art. 217).

Sobre la naturaleza jurídica de los recursos depositados en el fondo cuenta, provenientes de los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de licores, vinos, aperitivos y similares y de cervezas, sifones y refajos extranjeros, la Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-414/12(19), (que, contrario a lo que estima la Federación, es pertinente acoger en el presente caso), sobre la exequibilidad del artículo 224 de la Ley 223 de 1995, y concluyó que estos recursos constituyen una fuente exógena de las entidades territoriales. Para la Corte, “el momento de causación del tributo permite constatar, a la luz de una perspectiva material, el carácter exógeno de la fuente de los recursos que integran el Fondo Cuenta. En efecto, el impuesto se causa en el momento en que los productos se introducen al país. De esta manera la distribución de los recursos entre las diferentes entidades territoriales se produce con posterioridad al momento en que ha surgido la obligación tributaria y, por ello puede sostenerse, que se trata de un impuesto nacional”.

Coherente con lo dicho por la Corte Constitucional, los recursos que son depositados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros no son de titularidad de los Departamentos o del Distrito Capital, sino de la Nación. De tal manera que no cabe duda que, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 267 Constitucional, armonizado con el artículo 1º del Decreto 1640 de 1996, reglamentario del artículo 224 de la Ley 223 de 1995, la Federación Nacional de Departamentos, en calidad de administradora del Fondo Cuenta, es objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y, en consecuencia, está sujeta a la tarifa de control fiscal en las condiciones anteriormente mencionadas.

La anterior conclusión también resulta suficiente para desvirtuar la presunta doble tributación, pues los actos demandados liquidaron la tarifa de control fiscal por la vigilancia fiscal que ejerció la Contraloría General de la República sobre el Fondo Cuenta, que, se repite, es de su resorte por disposición de la ley y la Constitución, y que es diferente de la cuota de fiscalización que cobran las contralorías territoriales” (destacado fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior se concluye que los recursos depositados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros no son de titularidad de los departamentos ni del Distrito Capital, sino de la Nación. Tales recursos son pasibles de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, a la luz de los artículos 267 de la Constitución y 4º de la Ley 42 de 1993. La actora, en calidad de administradora del Fondo Cuenta, está sometida al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y, por tanto, está sujeta a la tarifa de control fiscal.

En ese mismo contexto, la Sala descartó la doble tributación que alega la demandante, porque además de que la Contraloría General de la República contaba con facultades constitucionales y legales para imponerla, lo cierto es que la tarifa de control fiscal difiere de la cuota de fiscalización a favor de las contralorías territoriales.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 16 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

ACÉPTASE la renuncia presentada por el abogado Jhon Eduar Rodríguez Farfán como apoderado de la entidad demandada, de conformidad con el escrito que obra en el folio 331 del c.p. y RECONÓCESE personería para actuar en tal calidad a la abogada Katherin Cristina Hormaza Calvache, en los términos del poder visible en el folio 336 del c.p.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase».

14 C.P., ART. 267.—El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. // Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. // La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. // La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización (…)”.

15 Sentencias de 2 de agosto de 2017, Exp. 20919. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y de 19 de abril de 2018, Exp. 20701. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

16 Sentencia de 19 de abril de 2018, Exp. 20701. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

17 Exp. 21701, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

18 La Federación es una entidad pública descentralizada del segundo grado, sin ánimo de lucro, que asocia a los representantes legales de los departamentos de Colombia (fuente: http://www.fnd.org.co/fnd/la-federacion/estatutos-fnd).

19 En esta sentencia se analizó la constitucionalidad del artículo 224 de la Ley 223 de 1995.