SENTENCIA 2011-00406/4555-2014 DE MARZO 2 DE 2017

 

Sentencia 2011-00406/4555-2014 de marzo 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Nulidad y restablecimiento del derecho

Exp.: 68001-23-31-000-2011-00406-61 (4555-2014)

Demandante: Luis Gerardo Ardila Villamil

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Temas: Reconocimiento pensión gracia; causal de mala conducta por abandono del cargo; sanción disciplinaria de aplazamiento del ascenso en el escalafón por un término de (6) meses, no afecta el reconocimiento de la pensión gracia; gravedad o levedad de la falta, debe estar precedida de una análisis objetivo de la conducta; hecho aislado: una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia.

Bogotá, D.C., dos de marzo de dos mil diecisiete.

Extractos: «Consideraciones de la Sala.

3.1. Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo a esta corporación le atañe conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2. Problemas jurídicos.

i) De conformidad con los antecedentes expuestos, como primera medida, corresponde a la Sala determinar si la sanción disciplinaria por abandono del cargo, impuesta al demandante, está revestida de la entidad suficiente para tomar nugatorio el derecho a la gracia de la prestación reclamada, por incumplimiento del requisito que obliga al interesado a observar buena conducta; o si por el contrario, debe ser considerada —la conducta— como un hecho aislado, dado que el comportamiento censurable no fue recurrente en el ejercicio de sus funciones docentes, y tampoco comporta la gravedad que dedujo el a quo en la sentencia de primera instancia.

ii) En segundo lugar, en caso de que la Sala prohíje la tesis contenida en la alzada, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los demás requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, entre otras normas.

3.3. Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, ab initio, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine.

En principio debe precisarse que la pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un, lapso no menor de 20 arios, entre otras exigencias. Su regulación se condensa en los párrafos siguientes:

El artículo 1º de la Ley 114 de 1913(1), que consagró por primera vez la pensión gracia, dispuso:

Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]”.

En concepto de la Sala, el fundamento de la concesión de la pensión gracia fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903(2), la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928(3) amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así:

“ART. 6º.—Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.

Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó vigente su exigencia de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta actual.

Ahora bien, la Ley 37 de 1933(4) tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, sino que hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario.

La Corte Constitucional en Sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (num. 3º) de la Ley 114 de 1913, expresó:

En cuanto al aparte acusado del numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, que consagra corno requisito para gozar de ,la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los; recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art.34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación, introducido por la Ley 43 de 1975(5), quedaron entonces los profesores de primaria y secundaria vinculados con la Nación; textualmente se dijo en esta normativa que “La educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación [...]”

Como consecuencia obvia de esta disposición, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989 que en su artículo 15 (ordinal 2º), estableció respecto de pensiones lo siguiente:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren .a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas en los párrafos anteriores, nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la sala plena de esta corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En efecto, en la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo:

[...] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[...]con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘[...]otra pensión o recompensa de carácter nacional’.

[...]

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[…]pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio el último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o docentes nacionalizados (lit. B, Num. 2º, art. 15 lb.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia[...]siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley(6).

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2º, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en Sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso:

Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, 6 decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente, extendida a otros docentes por las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción, al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (L. 114/1913, art. 4º, num. 3º) en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de ‘hacer las leyes’, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Ahora bien, eh lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4º de 1966, que dispone:

A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y al ser reglamentada a su vez por el Decreto 1743 de 1966, preceptuó en su artículo 5º:

A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75% de ésta corresponde al monto final que tendrá la pensión.

La remuneración o salario equivale a todo o devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o directa de su relación laboral, comprende entonces, los suelos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción.

En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (PAR. 1º) prevé que salario es “[...] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos bonificaciones [...]”.

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe como concepto de factor salarial “[...] todo :lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.

3.4 Resolución de los problemas jurídicos. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo y jurisprudencial que gobiernan la materia.

3.4.1. Causal de mala conducta frente al reconocimiento de la pensión gracia.

Según lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, para gozar de la gracia de la prestación consagrada en esa norma, es menester que el interesado, entre otros requisitos, compruebe haber observado “buena conducta”.

Respecto del cumplimiento del aludido requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta corporación ha sido reiterativa en advertir:

[...] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la Ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión.

[...]

No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación(7).

También .se ha dicho que para negar la gracia de la referida prestación, por incumplimiento del requisito que obliga al interesado a observar buena conducta, “es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del serví o público de educación(8).

Así, corresponde a la Sala esclarecer la situación fáctica que encierra el primer problema jurídico, para dar paso al análisis objetivo(9) de la conducta desplegada por el demandante, y con ello determinar si di conformidad con los precedentes jurisprudenciales a que se hizo referencia, la sanción que le fine impuesta reviste tal gravedad que conlleve a la negativa de la gracia de la prestación reclamada.

En ese orden, de los antecedentes de la actuación administrativa objeto del presente proceso, se destaca:

a) Copia del Decreto 5 del 26 de mayo de 1995, suscrito por el alcalde del municipio de Guavatá (departamento de Santander), en virtud del cual se suspende provisionalmente al demandante por presunto abandono del cargo (art. 46 del D. 2277/1997), por el término de sesenta (60) días, mientras la “Junta Seccional de Escalafón” adelanta la acción disciplinaria correspondiente (fls. 313 y 314).

El mencionado acto está motivado por el informe presentado por el rector del colegio Instituto Agrícola de la referida localidad, donde el accionante prestaba sus servicios como docente oficial, en el cual e indica que dejó “de concurrir al trabajo desde el 24 de Febrero de 1.995 hasta la fecha [26 de mayo de 1995]”.

b) Copia de la Resolución 26 del 1º de diciembre de 1995, dictada por la Junta de Escalafón Seccional Santander, por la cual se sancionó al demandante “con aplazamiento del ascenso en el escalafón por seis (6) meses [...] por haber incurrido en causal de mala conducta de abandono del cargo” (fls. 319 y 320).

Según se desprende de la anterior reseña probatoria, el procedimiento aplicado para imponer la referida sanción, es el contenido en el Decreto extraordinario 2277 de 1979(10), que en lo pertinente a las causales de mala conducta prescribe:

“ART. 46.—Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta:

[...]

i) El abandono del cargo;

De igual forma, el artículo 47 ibidem establece, en lo atinente al asunto controvertido, que el abandono del cargo “se produce cuando el docente sin justa causa no reasume sus funciones dentro de los 3 días siguientes al vencimiento de una licencia, una comisión o de las vacaciones reglamentarias; cuando deja de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos”; y que en los casos en que se presente, “la autoridad nominadora, sin concepto previo de la respectiva junta de escalafón, presumirá el abandono del cargo y podrá decretar la suspensión provisional del docente mientras la junta decida sobre la sanción definitiva de acuerdo con los plazos establecidos en el artículo 53 del presente decreto [60 días]”, como en efecto lo hizo la Administración de Guavatá (fls. 313 y 314).

Gravedad o levedad de la falta. Análisis objetivo de la conducta.

Para la calificación de la falta disciplinaria, que originó la sanción impuesta al demandante, la Junta de Escalafón Seccional Santander tuvo en cuenta “la naturaleza y efectos de la conducta, las modalidades y circunstancias de hecho, los motivos determinantes y los antecedentes personales del infractor” (fl. 320), de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Decreto 2480 de 1986(11), que a la letra dispone:

“ART. 25.—Calificación de las faltas. Las faltas disciplinarias y las de mala conducta, se califican como graves o leves en atención a su naturaleza y efectos, a las modalidades y circunstancias del hecho, a los motivos determinantes y a los antecedentes personales del infractor, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:

a) La naturaleza de la falta y sus efectos se apreciarán según haya causado perjuicio;

b) Las modalidades o circunstancias del hecho se apreciarán dé acuerdo con el grado de participación en la comisión de la falta, y la existencia de circunstancias agravantes y la existencia de circunstancias agravantes y atenuantes o existentes;

c) Los motivos determinantes se apreciarán según se haya procedido por causas innobles o fútiles y por nobles o altruistas;

d) Los antecedentes del infractor se apreciarán por sus condiciones personales y por la categoría y funciones del cargo que desempeña.

De igual forma, pese a que la Junta de Escalafón Seccional Santander no lo indicó de manera expresa, contrario a lo deducido por el a quo en la Sentencia de primera instancia (fl. 384), quien encasilló el abandono del cargo entre las “faltas gravísimas” contenidas en el artículo 25 de la Ley 200 de 1995, no obstante la existencia de una regulación disciplinaria especial prevista para los “educadores oficiales escalafonados” (D. 2277/1979 y 2480/1986), la Sala infiere que la falta disciplinaria imputada al demandante fue calificada como leve, por las razones que se indican a continuación:

En primer lugar, en virtud del artículo 53 del Decreto extraordinario 2277 de 1979, la junta seccional de escalafón podrá suspender provisionalmente al docente infractor, hasta por sesenta (60) días, sin derecho a remuneración, “[e]n caso de falta grave, de mala conducta, que a [su] juicio […] determine una situación de alta inconveniencia para la continuación del educador en el ejercicio del cargo mientras se cumple el proceso disciplinario.”

Circunstancia que no aconteció en este asunto, por cuanto en la parte considerativa del acto sancionatorio (fls. 319 y 320), contentiva además de los antecedentes administrativos que la originaron, nada se indicó al respecto; menos aún, obra pieza procesal en el plenario que conduzca a la Sala a un juicio diferente.

Por otra parte, entre las sanciones previstas en el artículo 49 del referido ordenamiento (D. extr. 2277/1979), por alguna de las causales de mala conducta descritas en el artículo 46 ídem, la impuesta al demandante por. “abandono del cargo”, esto es, “aplazamiento del ascenso en el escalafón por un término de seis (6) meses”, es la menos grave, si se tiene en cuenta que allí también están consagrados castigos que ocasionan “la pérdida de los derechos y garantías de la carrera docente”, mientras dure la suspensión en el escalafón docente, y la «[e]xclusión del escalafón que determina la destitución del cargo”.

Asimismo, en armonía con lo dispuesto por el artículo 50 de la aludida regulación, relativo a la “gradación de las sanciones”, se tiene que la referida falta —abandono del cargo—, descrita como de mala conducta, tiene connotaciones de calificación leve, por cuanto la sanción que se impuso —aplazamiento del ascenso en el escalafón por un término de seis (6) meses—, se reitera, es la menos grave de las consagradas en el mencionado artículo 49.

Desde esa perspectiva, en concordancia con los derroteros jurisprudenciales a que se hizo referencia, considera la Sala que la conducta desplegada por el demandante, objeto de reproche, constituye un hecho aislado que no alcanza a enervar el derecho que le asiste para gozar de la gracia de prestación reclamada, no obstante la verificación de los demás requisitos.

De hecho, la referida conducta no reviste la gravedad que dedujo el a quo en la providencia objeto de alzada, ya que, como quedó evidenciado, la falta tiene connotaciones de haber sido calificada como leve por la Administración que impuso la sanción, para con ello negar el reconocimiento de la pensión gracia.

De igual forma, para efectos de hacer nugatorio el derecho a la referida prestación, no resultaría equitativo tener en cuna un solo hecho desfavorable, en atención a que el demandante, en calidad de educador oficial, ha observado buena conducta durante un lapso mayor al exigido por el ordenamiento, y a que la conducta que fue objeto de reproche no fue recurrente o reiterada en el tiempo.

Por último, pese a que la conducta desplegada por el demandante se consumó en una sola ocasión, no se demostró que la misma haya afectado “gravemente” otros derechos y libertades de la comunidad educativa, “impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación”(12)

3.4.2. Caso concreto derivado del segundo problema jurídico.

En vista de que la Sala prohijó la tesis planteada en la alzada, en lo atañedero al cumplimiento del requisito de haber observado buena conducta, se precisará si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca:

a) Copia de cédula de ciudadanía del actor, en la que consta que nació el 9 de junio de 1955, es decir, cumplió 50 años de edad el 9 de junio de 2005 (fl. 257).

b) De la certificación de tiempo de servicios, expedida por la secretaría de educación del departamento de Santander el 5 de mayo de 2011, visible en el folio 26, se tiene que el demandante ingresó entidad territorial el 12 de junio de 1978, a la planta oficial docente de esa en calidad de nacionalizado, y permaneció, inclusive, en esa condición hasta el 5 de mayo de 2011, fecha en la que completó más de treinta (30) arios de servicios.

c) Del contenido de los actos acusados se deduce que el 15 de septiembre de 2005 el accionante solicitó de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación el reconocimiento y pago de la pensión gracia (fl. 3).

d) Resoluciones 45874 del 8 de septiembre de 2006 y PAP 25514 del 12 de noviembre de 2010, por medio de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación negó al accionante el reconocimiento y pago de la pensión gracia (fls. 3 a 5; y 10 a 13).

e) Según certificados del 29 de julio de 2005 y 9 de noviembre de 2006, originarios del jefe de la división centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación, el actor no presenta antecedentes disciplinarios(13) (fl. 89 y 106).

Así las cosas, se tiene que la parte demandante acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, en calidad de nacionalizado, por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (12 de junio de 1978), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 9 de junio de 2005) y observar una buena conducta en su desempeño como docente.

Razón por la cual, se revocará la Sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad de las Resoluciones 45874 del 8 de septiembre de 2006 y PAP 25514 del 12 de noviembre de 2010, y se ordenará el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, con el 75% como promedio de todos los factores salariales devengados por el actor en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (9 de junio de 2005).

3.5. Prescripción extintiva de mesadas. No hay lugar a su declaratoria, dado que la respectiva reclamación se hizo dentro del término de tres (3) años (15 de septiembre de 2005), contados a partir de la fecha en que la obligación se hizo exigible (9 de junio de 2005).

De igual forma, pese a que la demanda se presentó por fuera del lapso previsto en el numeral 2 del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 (1º de junio de 2011, fl. 41), la Sala toma en consideración que el reclamo, para que se interrumpa la prescripción, no se agota con la simple radicación de la solicitud del derecho o prestación determinada. Por el contrario, esa reclamación, sin duda, abarca todo el extremo temporal que se demore la Administración para resolverla, es decir, se requiere que el procedimiento administrativo haya concluido en la forma y términos previstos en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.

Solo a partir de ese momento es que se debe empezar a contabilizar el término de la interrupción de la prescripción por un lapso de tres (3) años, previsto en el numeral 2º del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, ya que, de lo contrario, sería tanto como seguir consecuencias indeseables para el ciudadano a partir de la molicie de la Administración, lo cual resulta inaceptable, inclusive, desde una perspectiva de simple lógica formal, o lo que es lo mismo, privilegiar la demora injustificada de la Administración en la resolución de los derechos reclamados, en desmedro de quien oportunamente acudió como lo manifestó la accionante en la inconformidad planteada en la alzada.

Nótese que Cajanal se demoró cinco (5) años, un (1) meses y veintiocho (28) días, contados desde la radicación de la solicitud (15-09-2005) hasta la respuesta final (12-11-2010), para resolver la petición del derecho reclamado por el actor.

En efecto, para la Sala no ha operado el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva, relativo a las mesadas de la pensión gracia del actor, ya que, por una parte, reclamó en tiempo la prestación, y por otra, luego de la conclusión del procedimiento o trámite administrativo derivado de esa reclamación, ocurrió oportunamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para hacer valer los derechos que le había negado la Administración, esto es, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho antes de la expiración del lapso de tres (3) años previsto en el ordenamiento (art. 102, num. 2º, del D. 1848/1969), y por esta vía evitar la prescripción de sus mesadas pensionales(14).

3.6. Cumplimiento de la Sentencia. La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación). La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente:

FORMULAS-00406
 

Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Las sumas que se le adeudan a la demandante, serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta para ello las fechas de causación y de pago efectivo de las mismas.

3.7. Condena en costas. En consideración a que la parte demandada no observó una conducta dilatoria o de mala fe en la actuación surtida dentro de este proceso, no procede la condena en costas, en armonía con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público,

FALLA:

1. Revócase la Sentencia del 30 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual negó las súplicas de la demanda, en el proceso instaurado por el señor Luis Gerardo Ardila Villamil contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva.

En su lugar, se hacen las siguientes declaraciones y condenas:

2. Declárase la nulidad de las Resoluciones 45874 del 8 de septiembre de 2006 y PAP 25514 del 12 de noviembre de 2010, mediante las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor, conforme a lo dicho en la motivación.

3. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor Luis Gerardo Ardila Villamil, identificado con cédula de ciudadanía 2.102.757, en cuantía del 75% como promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales desde el 9 de junio de 2005, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

4. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta los índices de inflación certificación por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado a saber:

FORMULAS-00406
 

5. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

6. Dese cumplimiento a lo establecido en el inciso 1º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

7. Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

8. Sin costas en la instancia.

9. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase».

1. “que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.

2. “sobre Instrucción Pública”.

3. “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927”.

4. “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”.

5. “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.

6. Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.

7. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, Sentencia del 24 de abril de 2003, radicación 15001-23-31-000-1999-1454-01 (4251-02), M.P. Jesús María Lemos. Bustamante. En el mismo sentido, en un pronunciamiento más reciente, también se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 10 de julio de 2014, radicación 41001-23-31-000-2011-00083-01 (3330-13), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

8. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, Sentencia del 21 de abril de 2016, radicación 05001-23-33-000-2012-00893-01 4119-13), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

9. Al respecto, se puede consultar la Sentencia C-371 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar. Gil, donde se hace un relato acerca del concepto de “buena conducta” y la forma en que esta debe ser valorada cuando existe infracción a los deberes jurídicos, “que puedan considerarse coma manifestaciones de mala conducta”.

10. “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”.

11. “[P]or el cual se reglamenta parcialmente el Decreto extraordinario 2277 de 1979”.

12. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, Sentencia del 21 de abril de 2016, radicación 05001-23-33-000-2012-00893-01 4119-13), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

13. Corte Constitucional, Sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: “[...] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos [...] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario”.

14. En el mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 28 de octubre de 2016, radicación 52001-23-33-000-2012-00063-01 (2988-2013), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.