Sentencia 2011-00420 de mayo 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 20001-23-31-000-2011-00420-01

Actor: Rodrigo Montero Castro

Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar (Cesar)

Asunto: Nulidad simple - Fallo de segunda instancia

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Bogotá D.C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 1º de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los términos del artículo 129 del C.C.A., en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Acto demandado.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las Anotaciones 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, registradas en el inmueble urbano ubicado en la calle 16 nº 5-49 plaza principal (Alfonso López), identificado con matrícula inmobiliaria 190-5689 de la Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar del municipio de Valledupar (Cesar).

Las anotaciones demandadas son del siguiente tenor literal:

“[…] Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar

CERTIFICADO DE TRADICIÓN

MATRÍCULA INMOBILIARIA

Número matrícula: 190-5689

Círculo registral: 190 - Valledupar depto: Cesar municipio: Valledupar vereda: Valledupar

Fecha apertura: 20-10-1978 Radicación: 78-3.071 Con: Certificado de: 20-10-1978

Código catastral: 20001010100310003000

Código catastral ANT: 01-0101-0031-0003-000

ANOTACIÓN: Nº 004 Fecha: 28-07-1972 Radicación: SN
Doc: ESCRITURA 955 DEL 25-07-1972 NOT. ÚNICA DE VALLEDUPAR VALOR ACTO: $ 620.000 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 101 COMPRAVENTA
PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: GUTIERREZ ARAUJO OLGA D.
A: ÁLVAREZ RESTREPO JAIMEX
ANOTACIÓN: Nº 005 Fecha: 06-05-1974 Radicación: SN
Doc: ESCRITURA 493 DEL 02-05-1974 NOT. ÚNICA DE VALLEDUPAR VALOR ACTO: $ 400.000 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 101 COMPRAVENTA
PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: ÁLVAREZ RESTREPO JAIME
A: ARAUJO NOGUERA TOMAS RODOLFOX
ANOTACIÓN: Nº 006 Fecha: 04-09-1979 Radicación: 2786
Doc: ESCRITURA 1.242 DEL 31-08-1979 NOT. ÚNICA DE VALLEDUPAR VALOR ACTO: $ 800.000 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 101 COMPRAVENTA
PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: ARAUJO NOGUERA TOMAS RODOLFO
A: QUINTERO JULIO JAVIERX
ANOTACIÓN: Nº 007 Fecha: 22-06-1982 Radicación: 2510
Doc: ESCRITURA 1.090 DEL 17-06-1982 NOT. ÚNICA DE VALLEDUPAR VALOR ACTO: $ 800.000 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 105 APORTE (JUNTO CON OTROS)
PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: QUINTERO JULIO JAVIERX
A: SOCIEDAD VALENTÍN QUINTERO E HIJOS & CIA S.C.A.
ANOTACIÓN: Nº 008 Fecha: 19-12-1997 Radicación: 1997-13717
Doc: ESCRITURA 2577 DEL 26-09-1997 NOTARÍA SEGUNDA DE VALLEDUPAR VALOR ACTO: $ 613.880.000 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 104 DACIÓN EN PAGO ESTE Y OTROS
PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: JULIO DE QUINTERO ROSARIO CC 26936798
DE: QUINTERO RENGIFO VALENTÍN DOLORES CC 5128587
A: BANCO CENTRAL HIPOTECARIOX
ANOTACIÓN: Nº 009 Fecha: 04-09-2002 Radicación: 2002-7518
Doc: ESCRITURA 3446 DEL 28-12-2001 NOTARÍA CUARENTA Y SEIS DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $ 20.855.120 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 101 COMPRAVENTA ESTE Y OTROS (LA ESCRITURA SE ARCHIVA EN LA MAT. 23.985) PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: BANCO CENTRAL HIPOTECARIO EN LIQUIDACIÓN
A: CENTRAL DE INVERSIONES S.A.X
ANOTACIÓN: Nº 010 Fecha: 03-02-2006 Radicación: 2006-996
Doc: ESCRITURA 2803 DEL 26-12-2005 NOTARÍA 9 DE BARRANQUILLA VALOR ACTO: $ 75.000.000 ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 0125 COMPRAVENTA PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto)
DE: CENTRAL DE INVERSIONES S.A. NIT 8600429455
A: Banco de Occidente S.A. NIT 8903002794X
NRO. TOTAL DE ANOTACIONES: *10*

[…]”.

3. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto, le corresponde a la Sala establecer si ¿los motivos de inconformidad esgrimidos en el recurso de apelación interpuesto por el actor, Rodrigo Montero Castro, tienen la vocación de desvirtuar las consideraciones expuestas por el tribunal en la providencia impugnada y si, como consecuencia de ello, resulta procedente revocarla para acceder a las súplicas de la demanda?

4. Análisis del caso concreto.

La Sala observa, con relación al primer cargo de la apelación, que le asiste razón al actor, como quiera que la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del C.C.A., sí fue prevista por el legislador como idónea y procedente para solicitar y obtener la nulidad de actos de registro, tal como lo advirtió en su último inciso, sin perjuicio de que en casos específicos ante la demostración de interés o derecho particular y concreto afectado, se pueda optar por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., dentro de la respectiva oportunidad. La Sección Primera así lo ha establecido en múltiples ocasiones:

“[…] Sobre el particular se ha de advertir que además de que los actos de registro pueden ser demandados en acción de simple nulidad según lo prevé el artículo 84 del C.C.A., esto es, mediante acción objetiva y que por lo mismo no requiere un interés directo en el asunto, vista la presente como acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cuestión planteada en dicha excepción implica aspectos que corresponden a terceros que se consideren vulnerados en sus derechos por un acto registral y que por lo mismo afecte la legalidad de éste, de allí que sean parte del fondo del asunto, por lo cual tienen la vocación de ser resueltos en la decisión sobre la controversia, de suerte que si es del caso lo que se concluya sobre ellos puede verse afectado con el sentido de dicha decisión. Por esa razón, la excepción no tiene vocación de prosperar.

1.2. Igual ocurre y con más claridad con la segunda excepción, esto es, la falta de causa u objeto de la litis, pues es evidente que en este caso la causa u objeto está dado por los actos registrales demandados, todas que como tales son susceptibles de enjuiciamiento ante esta jurisdicción en virtud de los artículos 84 y 85 del C.C.A. De allí que esta excepción también se declare como no probada […]”(2) (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Luego, en el mismo sentido, estas consideraciones fueron ampliadas y profundizadas así:

“[…] Para poder realizar un pronunciamiento de fondo frente a los argumentos expuestos en la apelación, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad. La norma en cita establece ad pedem literae lo siguiente:

“ART. 84.—[Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14] Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las oficinas de registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio. Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social. Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad.

El registro público inmobiliario, fue establecido en nuestro país como un mecanismo de protección jurídica del derecho de dominio y como un instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, tema que desborda, por razón de su impacto y trascendencia los simples límites del interés particular, proyectándose hacia la esfera del interés general, lo cual explica que el Congreso de la República, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, haya previsto la procedencia de la acción de nulidad en estos casos. En ese orden de ideas, cualquier anotación que se haga en los folios de matrícula inmobiliaria, puede llegar a producir un impacto en el orden público social o económico de la Nación.

(…)

Por su parte, el criterio de la “Regulación Legal” igualmente implica una extensión de la teoría de los motivos y finalidades por cuanto la precisa en el sentido de que, bajo el ejercicio de su potestad normativa, el legislador ha contemplado expresamente diversas situaciones en las que se considera que ciertos actos administrativos de carácter particular pueden afectar gravemente el orden jurídico y la vida social, razones por las cuales consagra la posibilidad de impugnarlos judicialmente por vía de la acción de nulidad, referenciando para ello los casos de la acción electoral, los actos de nombramiento, las cartas de naturaleza y los de marcas, a los cuales se puede agregar hoy el caso de la acción de nulidad ambiental a la que se refiere la Ley 99 de 1993.

(…)

En este caso se observa que el planteamiento adoptado (…) se sustenta en los graves y nocivos impactos que se generan con la decisión contenida en el acto administrativo particular, efectos cuya magnitud es de una trascendencia tal que atenta contra los superiores postulados del orden público de la Nación, sin que aquellos puedan confundirse con el interés general propio que implícitamente acompaña a toda decisión de una autoridad pública.

(…)

En ese contexto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Córdoba actuó en forma equivocada al declarar probada la excepción de caducidad de la acción, pues es claro que las acciones de simple nulidad pueden incoarse en cualquier tiempo y que en tratándose del cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador señaló que la acción procedente es la acción de nulidad simple, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse de la anulación del acto demandado […]”(3). (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Y, recientemente, esta Sala ratificó la posición de la Sección Primera, así:

“[…] Así las cosas, descendiendo a las particularidades del asunto sub examine, tal y como lo ha señalado la Sección Primera en otras oportunidades(4), los actos acusados, todos registrales, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en el aumento en la conformación e integración de la masa del pasivo que incluso se predica frente a una entidad que entró en liquidación como propietaria de los mentados bienes, cuyos contratos y actos fueron objeto de la actividad registral que la parte actora califica y glosa como irregular, por lo que se advierte la abstracción necesaria que se debe evidenciar de defensa del interés general superior de cara a la comunidad.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad. A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las oficinas de registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio y por ello nada obstaría para deprecar y encausar pretensiones que recauden la situación registral al panorama adecuado de los hechos y negocios que se plasman en el folio de matrícula inmobiliaria […]”(5).

A partir de lo anterior, —sin perjuicio de que en otros casos ante la demostración de interés particular, resulte viable la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., dentro de su oportunidad—, contrario a lo considerado y resuelto por el tribunal, se aclara que sí es procedente el estudio de esta acción de nulidad simple de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 84 del C.C.A., ejercida por el actor para demandar la nulidad de los actos de registro contenidos en las citadas anotaciones 4 a 10 del inmueble urbano identificado con matrícula inmobiliaria 190-5689 y, por lo mismo, debido a su naturaleza pública recaída en cabeza de toda persona, cualquier elucubración en torno a la carencia o no de legitimación en la causa por activa del demandante, los posibles intereses particulares que pueden verse involucrados en el asunto y el restablecimiento automático o no de derechos como consecuencia de una eventual anulación de los actos acusados, deviene en inocua, inconducente e impropia para los efectos procesales sub judice.

Por ende, la Sala revocará la decisión del a quo en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el Banco de Occidente, y pasará a denegarla bajo el entendido que sí está legitimado para acudir, en nulidad simple, al debate de los actos de registro censurados.

Por otra parte, se advierte que el tribunal no se limitó a declarar esta excepción, sino que estudió de fondo el cargo principal de la demanda para luego resolver la denegación de las pretensiones, al considerar que no se encuentra acreditado el elemento principal que ha de tenerse en cuenta para proseguir el estudio de una posible nulidad de los actos administrativos que dieron lugar a las anotaciones 4 a 10 del inmueble con matrícula inmobiliaria 190-5689, es decir, no evidencia la titularidad del municipio de Valledupar (Cesar) sobre dicho predio. Y que una vez revisado el certificado de tradición y libertad de la mencionada matrícula inmobiliaria, concluye que la afirmación del actor está huérfana por completo, de sustento probatorio, pues en el mismo no figura el Estado como propietario del predio; muy por el contrario, desde el año 1910 la titularidad del derecho real de su dominio comenzó a ser trasladado en forma plena de particular en particular, sin que pueda inferirse que aquel haya tenido participación en la propiedad de este.

En cuanto al único documento aportado por el actor para sustentar su cargo de nulidad, esto es, el Oficio ORIP DJ-3083 de 27 de mayo de 2011 suscrito por la registradora principal de la Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar, el a quo hizo suyas las afirmaciones hechas por la Superintendencia de Notariado y Registro, relativas a que actualmente no hay anotación alguna de falsa tradición en la matrícula inmobiliaria 190-5689, resultando una verdadera dicotomía en cabeza de la misma funcionaria al actuar y conceptuar dos cosas distintas frente a dicho inmueble, divergencia que se soluciona otorgándole plena credibilidad a lo consignado en el respectivo certificado de tradición y libertad.

Frente a ello, la Sala encuentra que le asiste razón al tribunal al denegar las pretensiones de la demanda. No hay evidencias en el plenario que permitan desvirtuar la legalidad de los registros llevados a cabo por la Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar, plasmados en las Anotaciones 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la matrícula inmobiliaria 190-5689, no sólo porque el actor no demostró, ante la llamativa falta de rigurosidad probatoria, que aquellas fuesen consecuencia de la transferencia de una posesión ilegal de un bien público perteneciente al municipio de Valledupar (Cesar) o ejido como lo recalcó en su apelación, resultado así improbada la falsa tradición alegada, sino porque la Sección Primera de esta corporación, en uno de los tantos procesos(6) promovidos por el mismo ciudadano Rodrigo Montero Castro, con radicado número 20001-23-31-000-2008-00029-01, en el que interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la licencia de construcción otorgada al Banco de Occidente sobre el pluricitado bien, ya había determinado en sentencia de 10 de septiembre de 2015, lo siguiente en torno a la naturaleza y tradición de este inmueble:

“[…] 6. Finalmente, el planteamiento referente a que no era posible el otorgamiento de la licencia de construcción por cuanto el predio objeto de la misma es ejido, tampoco es admisible, toda vez que éste, si bien pudo ostentar dicha naturaleza en el pasado, tal calidad desapareció con la Ley 9ª de 1989, en la medida en que esa clase de bienes pasaron a ser propiedad de los Bancos de Tierras, de acuerdo con lo establecido en su artículo 7º (sic)(7), en donde se dispuso que el patrimonio de estos se halla conformado por “los terrenos ejidales, los cuales perderán su carácter de tales al ingresar a patrimonio de los bancos (Subrayado fuera de texto).

Así, en el folio de matrícula inmobiliaria 190-5689 se indica, en la anotación 8, que el inmueble fue adquirido por el anterior Banco Central Hipotecario, mediante escritura pública 2577 del 26 de septiembre de 1997; y dicho Banco, de acuerdo con el artículo 119 de la Ley 9ª de 1989(8), tenía como “[…] objetivo fundamental financiar la adquisición o construcción de vivienda, la integración o reajuste de tierras […]”, entre otros, correspondientes a la función propia de las entidades en mención.

Vale la pena traer a colación lo que ha señalado esta Sección sobre la adquisición de bienes ejidales por los Bancos de Tierras, en Sentencia de 23 de julio de 2009, expediente 2003-00837-01, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón, así:

“[…] Si bien es cierto que la Ley 41 de 1948 dispuso en su artículo 7º que “Para adquirir lotes procedentes de terrenos ejidos urbanos y beneficiarse, por tanto, de los precios y facilidades de pago fijados en el artículo anterior, el adquirente deberá reunir los siguientes requisitos: …d) Que no tenga casa propia”, lo cierto es que, como ya se vio, normas de igual categoría como son las leyes transcritas, al cambiar la naturaleza de los ejidos, eliminaron taxativamente este requisito, por cuanto, estos terrenos pasaron al patrimonio de los tan mencionados bancos inmobiliarios y perdieron su naturaleza. En las condiciones señaladas, la entidad demandada podía mediante el acuerdo acusado establecer el procedimiento para la venta de los terrenos de su propiedad, fijando los requisitos; en otras palabras al no existir prohibición legal alguna que impida la venta como tampoco restricción que disponga su oferta sólo a los que no tienen bienes raíces…” (Subrayado fuera de texto).

Por su parte, en Sentencia de esta Sala, de 28 de septiembre del 2000, expediente 6178, M.P. Olga Inés Navarrete, se señaló lo siguiente, en referencia concreta al municipio de Valledupar:

“[…] El acelerado proceso de urbanización ha llevado al aumento del precio de la tierra que supera el índice de la inflación y que repercute gravemente en los costos finales de vivienda; la creación de los Bancos de Tierra, establecimiento público del orden municipal, se propuso la adquisición de terrenos útiles para la creación de reservas de tierra, para evitar los riesgos de su encarecimiento cuando se destinen a la expansión del área urbana.

(…)

La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiación indebida generada por el crecimiento. Los Bancos de Tierras, permiten neutralizar las alzas en los precios de los inmuebles que vendría a encarecer el costo de la vivienda.

Como entidades públicas que adquieren tierras antes de su incorporación al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan de desarrollo, para:

a) Controlar el crecimiento urbano, como alternativa a los instrumentos tradicionales de zonificación.

b) Controlar los precios de la tierra y estabilizar el mercado de tierras.

c) Aumentar las tierras disponibles para sectores de bajos ingresos.

d) Determinar los usos de la tierra con criterios distintos al del precio.

Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, están los antiguos ejidos que se pueden definir como “tierra comunales de propiedad de todos”; los ocupantes de los ejidos podían hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio.

La Corte Suprema de Justicia en su sentencia de julio 28 de 1987, (M.P. Alberto Ospina Botero), señala, en relación con los ejidos municipales que en la antigua legislación española, que se aplicó en América, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un principio no les permitió su adquisición y explotación, luego el núcleo social vecino del poblado pudo explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley señalaba, como hacer del ejido un bien inalienable, intransmisible, inembargable e imprescriptible. Y que, según la doctrina y la jurisprudencia, los ejidos en antaño tuvieron su razón de ser como tales; hoy, por el creciente desarrollo de las ciudades, por la expansión de las mismas, por los adelantos urbanísticos, por la transformación y tecnificación de los servicios públicos, etc., constituyen más bien un obstáculo al progreso urbano. Por consiguiente, la real situación en que se desenvuelven las ciudades y poblados ha dado lugar para que se afirme, con sobrada razón, que su destinación primitiva ya no es practicable y, en términos generales, de tal institución no se beneficia la clase social, como fue su propósito inicial, lo que dio lugar para que se empezara a autorizar los municipios para disponer a enajenar tales bienes.

(…)

conforme con los preceptos de la ley de reforma urbana, el municipio de Valledupar reguló lo concerniente a la enajenación de inmuebles que ingresan como patrimonio al Banco de Tierras, para lo cual, se supone, se encuentra prevista dentro del plan de desarrollo municipal, prevista la ejecución de planes de vivienda de interés social. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Así las cosas, es evidente que no le asiste razón al apelante en su planteamiento, dada la no condición de ejido del bien inmueble objeto de licencia de construcción, según se demostró […]”(9) (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, están los antiguos ejidos que se pueden definir como “tierra comunales de propiedad de todos”; los ocupantes de los ejidos podían hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio.

Sin embargo, al margen de la discusión ya zanjada que nuevamente propone el actor, relativa a que en el pasado, este bien hubiese ostentado o no la calidad de ejido, lo cierto es que tal naturaleza desapareció con la Ley 9ª de 1989, en la medida en que esa clase de inmuebles pasaron a ser propiedad de los denominados Bancos de Tierras, de acuerdo con lo establecido en su artículo 71, en donde se dispuso que el patrimonio de estos se hallaba conformado por los terrenos ejidales, los cuales perdieron su carácter al ingresar a patrimonio de esos bancos(10).

La Sala pudo constatar en efecto, como lo estableció la Sección Primera, que en el referido folio de matrícula inmobiliaria 190-5689 se indica, en su Anotación 8, que el inmueble fue adquirido por el anterior Banco Central Hipotecario, mediante escritura pública 2577 del 26 de septiembre de 1997, Banco que de acuerdo con el artículo 119 de dicha Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 7º de la Ley 2ª de 1991(11), tenía como objetivo fundamental financiar la adquisición o construcción de vivienda y la integración o reajuste de tierras, entre otros.

Así las cosas, al cambiar la naturaleza de los ejidos, (i) se eliminó taxativamente el requisito exclusivo de destinación a personas que no tuvieran casa propia y prohibición alguna que impidiera su venta, por cuanto estos terrenos pasaron al patrimonio de los mencionados bancos inmobiliarios, dada la mutación de su condición inicial, y (ii) más importante aún, para los efectos del caso bajo estudio, resultó depurado cualquier asomo de duda hacia el pasado en cuanto a la calidad, naturaleza o categoría del inmueble involucrado en el asunto, el que evidentemente, de haber sido ejido, ya no subsiste como tal.

En este escenario enmarcado por el precedente judicial adoptado por la Sala y la ausencia de evidencias, el Oficio ORIP DJ-3083 de 27 de mayo de 2011 expedido por la registradora principal de la Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar, doctora Ana Mejía Araujo, carece del peso probatorio que arguye el actor, y que se requiere para desvirtuar la presunción de legalidad que recae no solo en los actos de registro demandados, sino en la totalidad de las anotaciones que aparecen inscritas en la matrícula inmobiliaria 190-5689. Esta respuesta a un derecho de petición que en la modalidad de información fue elevado ante esa oficina por el demandante —petición cuyos términos se desconocen en este proceso—, es del siguiente tenor:

“[…] Valledupar, mayo 27 de 2011

ORIP DJ-3083

Señor:

Rodrigo Montero Castro

Carrera 6 Nº 15-46 Plaza Alfonso López

Valledupar, Cesar

Referencia: Derecho de petición-solicitud de información

Oficio s/n de fecha 20-05-2011

Recibido el 23-05-2011

En atención a lo solicitado por usted, le informamos que el predio identificado con la Matrícula Inmobiliaria 190-5689 tiene falsa tradición; toda vez que no ha salido del dominio del Estado; razón por la cual no tiene complementación.

En cuanto a la tradición del predio, este nace a la vida jurídica mediante el registro de la escritura pública 35 de fecha 30-06-1910 contentiva del acto de PERMUTA (es un contrato en que las partes se obligan mutuamente a dar una especie o cuerpo cierto por otro), de los señores Colina de Martínez y Eugenio A. Martínez a favor de Concordia Colina de Martínez.

Se resuelve dentro de los términos del artículo 6º del C.C.A.

Atentamente,

Ana Mejía Araujo

Registradora principal […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Como se divisa, en este oficio se lanza una aseveración bastante comprometedora y grave según la cual, el inmueble padece de un vicio denominado falsa tradición, pues en su sentir, ha sido objeto de tradición sin haber salido del dominio del Estado, sin embargo, ello no se prueba.

La Sala, ante aquel, (i) pone de presente y reitera lo considerado en torno a la desnaturalización legal que como ejido sufrió dicho bien, de haberlo sido en el pasado; pero, sin perjuicio de los efectos contundentes de esa variación, (ii) lo cierto es que la percepción que tenga la registradora principal de la Oficina de registro de instrumentos públicos de Valledupar, en torno a la situación de uno de tantos inmuebles registrados bajo la dependencia a su mando, no es el instrumento jurídicamente idóneo ni tiene, per se, la entidad necesaria para desacreditar todo el historial de tradición que ha sido registrado desde el año 1910 hasta la fecha, antecedentes en los que la propia funcionaria ha participado directamente en su construcción y configuración desde el 4 de agosto de 1997, fecha en la que fue nombrada en ese cargo y se desempeñó, al menos, hasta el 16 de marzo de 2012, día en que así lo certificó(12), (iii) a no ser que tuviera pruebas debidamente decretadas, practicadas y controvertidas por las partes interesadas que, luego de un debido proceso, le permitieran soportar la susodicha falsa tradición, de lo que no hay constancia alguna en el expediente.

En el recurso de apelación, a su vez, se incorporan dos tipos de situaciones novedosas que resultan extrañas al trámite del debate probatorio, frente a las que la Sala considera lo siguiente: lo primero, es lo relativo al aporte de documentos adicionales inoportunamente, tal como fue advertido en el auto de 8 de agosto de 2013 (folio 7, cuaderno de apelación); esto es que, los certificados de tradición de las matrículas inmobiliarias 190-13327 y 190-33073, y las escrituras públicas 7 del 2 de marzo de 1934 y 35 de 1910, al no haberse adjuntados en medio de las precisas circunstancias previstas en el artículo 214 del C.C.A., no son observadas ni valoradas en el estudio de fondo del asunto sub judice.

Y lo segundo, es que el actor, en su recurso, a partir de las pruebas no tenidas en cuenta, adicionalmente pretende trasladar el litigio a la Anotación 1 de la pluricitada matrícula inmobiliaria, cuando su demanda inicial, las contestaciones, el trascurrir del proceso y el debate en general, se circunscribieron a la legalidad de las Anotaciones 4 a 10, resultando improcedente la formulación de dicho cargo. Pero además, las Anotaciones 1 a 3 datan del 10 de julio de 1910, 6 de mayo de 1917 y 6 de agosto de 1920, respectivamente, época en la que las normas del Decreto 1250 de 27 de julio de 1950, que se invocan como violadas, aún no habían entrado en vigencia.

En este sentido, ante la falta de prosperidad de las pretensiones de la demanda no resulta procedente, como lo determino el tribunal, la prosperidad de la excepción de carencia de objeto en este proceso, fenómeno que atiende a circunstancias distintas que no fueron observadas en el sub examine. La Sala, acorde con lo considerado en esta providencia, revocará la decisión de acceder a dicha excepción, pasará a denegarla y confirmará, para todos los efectos, la decisión de no acceder a las súplicas elevadas por el actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA:

1. REVÓCASE el artículo primero de la sentencia de 1º de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, y en su lugar se dispone: DECLÁRANSE no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y de carencia de objeto.

2. CONFÍRMASE, en lo demás, la sentencia apelada.

3. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

2 Sección Primera, sentencia de 3 de agosto de 2006, Rad. 11001-03-24-000-1995-00208-01. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

3 Sección Primera, sentencias de 3 de noviembre de 2011, Rad. 23001-23-31-000-2005-00641-01. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; de 7 de octubre de 2010, Rad. 11001-03-24-000-2004-00300-01. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; y de 15 de diciembre de 2017, Rad. 13001-23-33-000-2014-00252-01. C.P. María Elizabeth García González.

4 Ídem.

5 Sección Quinta, sentencia de 17 de mayo de 2018, Rad. 25000-23-24-000-2008-00408-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

6 La Sala pudo establecer que, además del caso concreto y del citado en esta providencia, el señor Rodrigo Montero Castro ha incoado distintas acciones en el mismo sentido del sub lite, así: (i) Radicado 20001-33-31-002-2007-00022-01 (AP), actor: Rodrigo Montero Castro y otro, demandado: Curaduría urbana Nº 1 de Valledupar y otros, afirmando que el Ministerio de Cultura mediante Resolución 089 de 2006 autorizó al Banco de Occidente para construir en los alrededores de la plaza Alfonso López Pumarejo del municipio de Valledupar, una edificación destinada al uso bancario, que no guarda armonía con el estilo colonial que caracteriza el sector que fue declarado como bien de interés nacional mediante Resolución 0795 de 2000. La sentencia proferida el 24 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo del Cesar, denegó las súplicas de la acción popular y, con auto de 21 de octubre de 2010, la Sección Segunda de esta corporación resolvió no seleccionarla para su revisión; (ii) Radicado 20001-33-31-003-2008-00144-01 (AP), actor: Rodrigo Montero Castro, demandado: municipio de Valledupar y otro, como consecuencia de la omisión en iniciar las acciones pertinentes para reivindicar un lote ejidal de propiedad del municipio. En segunda instancia, la sentencia proferida el 24 de junio de 2010 por el Tribunal Administrativo del Cesar, denegó las pretensiones de la acción popular y, con auto de 26 de enero de 2011, la Sección Tercera de esta corporación resolvió no seleccionarla para su revisión; (iii) Radicado 20001-33-31-003-2008-00170-01, actor: Rodrigo Montero Castro, demandado: Curaduría urbana Nº 1 de Valledupar y otros, adujo que mediante Título Real del 6 de marzo de 1718 fueron cedidos al municipio de Valledupar unos terrenos ejidales de los cuales hace parte el lote situado en la calle 16 Nº 5-49, Plaza Alfonso López de esa ciudad, folio de matrícula inmobiliaria 190-5689. Aseguró que el Fondo de Interés Social Fonvisocial, entidad pública del orden municipal que, entre otras, tiene la función de legalizar los predios que pertenecen al municipio de Valledupar, no ha vendido ni trasladado el dominio del terreno mencionado; sin embargo, la Curaduría urbana Nº 1 expidió la Resolución 1113 de 2008, mediante la cual concedió licencia de construcción para las oficinas del Banco de Occidente con lo cual se vulnera el derecho colectivo al patrimonio público. En segunda instancia, la sentencia proferida el 18 de febrero de 2010 por el Tribunal Administrativo del Cesar, denegó las pretensiones de la acción popular y, con auto de 3 de febrero de 2011, la Sección Quinta de esta corporación resolvió no seleccionarla para su revisión.

7 Léase 71.

8 Modificado por el artículo 7º de la Ley 2ª de 1991.

9 Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 2015, Rad. 20001-23-31-000-2008-00029-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

10 “[…] ART. 71.—El patrimonio de los Bancos de Tierras estará constituido por:
1. Los inmuebles urbanos y suburbanos que adquiera a cualquier título.
2. Los bienes vacantes que se encuentren dentro de su jurisdicción.
3. Las donaciones que reciba.
4. El rendimiento de sus propias inversiones.
5. Los terrenos ejidales, los cuales perderán su carácter de tales al ingresar a patrimonio de los bancos.
6. Los aportes, apropiaciones y traslados que les efectúen otras entidades públicas […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

11 “[…] ART. 7º—El artículo 119 de la Ley 9 de 1989, quedará así: El Banco Central Hipotecario BCH, continuará rigiéndose por las normas orgánicas hoy vigentes, en cuanto no sean contrarias a lo dispuesto en la presente ley.
El Banco tendrá como objetivo fundamental financiar la adquisición o construcción de vivienda, la integración o reajuste de tierras, la adecuación de inquilinatos y la subdivisión o mejoramiento de viviendas, dando preferencia a lo relacionado con las viviendas de interés social.
Para estos fines captará ahorros por los medios con que hoy cuenta, y administrará el Fondo de Descuento Hipotecario, FDH, que se crea por la presente ley, al cual ingresarán el producto de la colocación de las cédulas de ahorro y vivienda de que trata el artículo 120, y los aportes del Presupuesto Nacional que se le asignen para 1991 que no serán inferiores a mil quinientos millones de pesos ($ 1.500.000.000).
Con cargo al Fondo, el Banco podrá descontar obligaciones que se hayan constituido por las instituciones financieras autorizadas por la Superintendencia Bancaria o redescontar las que constituyan los particulares para el cumplimiento de los fines previstos en el segundo inciso del presente artículo en cuanto a la vivienda de interés social y dentro de ellas preferencialmente a las de atención prioritaria. Las obligaciones descontables tendrán una tasa de interés anual variable y regulada, amortizables a mediano o largo plazo sin sobrepasar los veinte años. La Junta Monetaria determinará periódicamente y dentro de estos límites las tasas de interés, plazos y modalidades de las obligaciones, las tasas de redescuento, los porcentajes de descuento y redescuento de acuerdo con la finalidad, dando condiciones preferenciales a los créditos de menor cuantía.
Como garantía las obligaciones podrán tener la hipoteca, la anticresis, la prenda inmobiliaria de las mejoras urbanas o la solidaria personal de otros deudores del mismo asentamiento humano. El reglamento dispondrá la forma de inscribir estas garantías en la matrícula inmobiliaria del registro de instrumentos públicos […]”.

12 Ver Oficio ORIP DJ-0742 de 16 de marzo de 2012, a folio 161.