Sentencia 2011-00429 de diciembre 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUB SECCIÓN B

Rad.: 11001-03-25-000-2011-00429-00(1602-11)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Karol Mauricio Martínez Rodríguez

Demandado: Consejo Seccional de la Judicatura, Seccional Huila

Bogotá, D.C., diciembre cinco de dos mil trece.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones

Cumplidos como se encuentran los presupuestos procesales y en cuanto no se observa ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia de mérito en el siguiente orden:

1. De la excepción de inepta demanda.

La Nación - Rama Judicial dentro de sus argumentos de defensa propuso como excepción la inepta demanda aduciendo que los actos administrativos acusado se encuentran revestidos de la presunción de legalidad, y que se comunicaron para conocimiento público utilizando para el efecto los medios más eficaces y la tecnología que permite a los interesados a través de su publicación en la página Web de la Rama Judicial, lo que facilita obtener la información sobre los resultados del concurso de méritos para proveer los cargos de empleados de la Rama Judicial, a que se refieren las resoluciones demandadas con lo cual se cumplió la finalidad perseguida por la ley

A juicio de la Sala, la exigencia procesal contemplada en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, se satisface cuando en el libelo demandatorio se consigne la invocación normativa y la sustentación de los cargos.

La parte actora, por la significación sustantiva que puede tener un concepto de violación en el que se evidencie de forma manifiesta la ilegalidad del acto acusado, requiere empeñarse en su elaboración, sin que los resultados del proceso dependan de un modelo estricto de técnica jurídica.

Solamente en ausencia total de este requisito o cuando adolezca de la enunciación normativa sin la correspondiente sustentación, se entenderá defectuosa la demanda, por carencia de uno de sus presupuestos, lo cual hace necesaria la subsanación en el lapso contemplado en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, aserto que ratifica el carácter formal de la exigencia plasmada en el artículo 137 numeral 4º ibídem.

Dicho requisito fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-197 de 1999, con base en los siguientes argumentos:

"… Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aun cuando dicha búsqueda no solo dispendiosa sino en extrema difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrollo el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia…".

A su turno, el Consejo de Estado ha tenido oportunidad de desarrollar la materia, sosteniendo que(5):

“(…) en la demanda, entre otros requisitos, deben indicarse los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones y señalarse las normas pretendidamente violadas y expresar el concepto de la violación, lo que indica, como reiteradamente ha explicado el Consejo de Estado, que en el proceso contencioso administrativo no se da un control general de legalidad, sino limitado a los hechos u omisiones alegados y a las normas que fueron citadas como violadas y al motivo de la violación (…)”.

Por lo expuesto, se concluye que el demandante cumplió con la carga procesal al precisar las razones por las cuáles debía accederse a la pretensión invocada; cosa distinta es que el aludido concepto de violación sea pertinente y suficiente para declarar la nulidad deprecada, situación que atañe a las consideraciones de la decisión final que deba tomarse dentro de la acción, ámbito en el cual se retomarán los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y de la contestación con el objetivo de verificar la legalidad o ilegalidad del artículo acusado.

En este orden de ideas, la inepta demanda propuesta por la Nación – Rama Judicial no está llamada a prosperar en la medida en que dicho libelo no adolece del defecto endilgado, el cual hace relación al desarrollo del concepto de violación.

2. Problema jurídico.

Consiste en determinar si como lo argumenta el actor las Resoluciones demandadas adolecen de nulidad por cuanto no siguieron los parámetros fijados para la publicación de actos administrativos de carácter general expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Huila.

3. Análisis de la Sala.

3.1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 254 de la Constitución Política el Consejo Superior de la Judicatura se encuentra integrado por dos Salas: la Administrativa y la Jurisdiccional Disciplinaria, norma constitucional que autoriza la creación de consejos seccionales de la judicatura integrados como lo determina la ley.

3.2. Al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales les corresponde por ministerio de la Constitución Política, conforme a lo dispuesto en su artículo 256 la función de administrar la carrera judicial, función esta que el artículo 101 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, desarrolló asignando a los consejos seccionales de la judicatura la función de administrar la Carrera Judicial en el Distrito correspondiente, conforme a las directrices que para el efecto se señalen por el Consejo Superior de la Judicatura.

3.3. Con fundamento en las normas ya mencionadas la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA 09- 4591 de 2008, publicado en el volumen XV de la Gaceta de la Judicatura de 13 de marzo de 2010 en el que se dispuso que los actos preparatorios, concomitantes y consiguientes para adelantar con respeto a las reglas de la Carrera Judicial la provisión de cargos de empleados de carrera de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Seccionales de Administración Judicial en la circunscripción territorial que les corresponda, deberán cumplirse por los Consejos Seccionales de la Judicatura.

3.4. La Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Huila, en cumplimiento de las normas anteriormente citadas y conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 118 de 2009 convocó a concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los empleados de Carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Huila, Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva y Oficinas de Coordinación Administrativa y de Apoyo de Florencia Caquetá, proceso en el cual se dictaron las resoluciones CSJH-028 de 2010, que decidió sobre la admisión de aspirantes al concurso de méritos aludido; CSJH-050 de 2010 que adicionó, aclaró y modificó la Resolución anterior; y CSJH- 0074 de 2011 con la cual se publicó el estado de resultados de las pruebas de aptitudes y conocimientos de los aspirantes a conformar la lista de elegibles en el concurso de méritos a que se ha hecho alusión.

3.5. Sobre la publicidad de los actos administrativos de contenido general la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 24 de julio de 2001. Expediente: 1100103280000026-02 (IJ-018). Actor: Germán Barriga Garavito, Demandado Universidad Nacional de Colombia, señaló que:

“Ocurre que en virtud del principio de publicidad establecido en el artículo 3º, séptimo inciso, del Código Contencioso Administrativo las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones ordenadas en la ley; y según fue dispuesto en el artículo 43 del mismo Código los actos administrativos de carácter general no eran obligatorios para los particulares mientras no fueran publicados en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinaran a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio en que fuera competente quien pronunció el acto.

Posteriormente fue expedida la Ley 57 de 1.985, ‘por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales’, en cuyo artículo 1º se dispuso que la Nación, los departamentos y los municipios incluyeran en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión debiera conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley debían publicarse para que produjeran efectos jurídicos.

En el artículo 2º de la misma ley se señaló qué actos debían publicarse en el Diario Oficial y, entre otros, en los literales e y f, los actos de autoridades nacionales creadores de situaciones jurídicas impersonales o de alcance o interés generales, pero se estableció también, en el artículo 3º, que cuando el volumen de publicaciones obligatorias así lo justificara el Gobierno podría autorizar a los distintos sectores administrativos la edición de sendos boletines o gacetas para la divulgación de los actos del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallaran adscritos o vinculados a estos, y en el artículo 4º que la dirección de esos boletines o gacetas estaría a cargo del ministerio o departamento administrativo correspondiente y que serían publicados por lo menos una vez al mes.

Según el artículo 8º, los actos señalados en los literales e y f del artículo 2º, entre otros, regirían solo después de la fecha de su publicación.

Estas disposiciones, como se advierte, modificaron el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, así en lo relativo a la publicación de los actos administrativos de carácter general en cualesquiera periódicos de amplia circulación, que desde entonces no es posible; y en cuanto hace a los boletines o gacetas distintos del Diario Oficial se dispuso que estos fueran autorizados por el Gobierno, que antes no requerían de autorización alguna y eran simplemente aquellos que las autoridades destinaran a la publicidad de sus actos administrativos de carácter general, además de que cada una de tales autoridades podía disponer, a su arbitrio, de su propio boletín o gaceta, pero a partir de entonces se trataba de boletines o gacetas para la divulgación de los actos de los distintos sectores administrativos, o sea un boletín o gaceta para cada sector administrativo, y no uno para cada uno de los organismos integrantes de esos sectores, por separado, como hubo de explicar la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 18 de julio de 1991(6).

Mediante el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, ‘por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la administración pública’, se estableció, que solo se publicaran ciertos actos en el Diario Oficial, y entre estos, en el literal c, los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional.

Finalmente, en el artículo 119, literal c, de la Ley 489 de 1.998, ‘por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional […] y se dictan otras disposiciones’(7), se estableció que debían publicarse en el Diario Oficial, entre otros, todos los ‘actos administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado’; y, en el parágrafo del mismo artículo, que únicamente ‘con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad’(8).

Son actos administrativos de carácter general aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo mismo referidos a una pluralidad indeterminada de personas, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales supuestos. Desde luego que la indeterminación no resulta del mayor o menor número de los destinatarios del acto, sino de la circunstancia de que no aparezcan determinados, y por ello puede existir un acto general referido, en los hechos, solo a algunas pocas personas o a ninguna; y, viceversa, puede existir un acto individual referido a muchas personas concretamente determinadas…”

3.6. Analizado el expediente se observa que los actos administrativos contenidos en las resoluciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior del Huila no son actos generales, sino que en todas ellas se resuelven situaciones individuales particulares y concretas, en cuanto a cada uno de los aspirantes al concurso de méritos a que ellas hacen mención, se les comunica si fueron admitidos o no, y, luego cual fue el resultado de la prueba de actitudes y conocimientos presentadas por quienes fueron admitidos.

Es decir, mediante todas y cada una de las resoluciones aludidas se cumplió un acto de comunicación, subjetiva, individual, particular y concreta y ninguna de ellas contiene normas de carácter general y abstracto para conocimiento de todos los asociados, sino tan sólo para sus destinatarios individualmente considerados.

Conforme a lo acabado de expresar mediante las publicaciones contenidas en las resoluciones demandadas no se produjo el desconocimiento o vulneración del debido proceso administrativo que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, ni tampoco se quebrantó el derecho a la igualdad que la Carta establece respecto de todos los aspirantes a participar en el concurso de méritos, razones estas de las cuales ha de concluirse que no hubo quebranto alguno, ni de las normas constitucionales, ni de la Ley 270 de 1996, por cuanto lo que se hizo por la administración fue la utilización de un medio idóneo y eficaz para comunicar simultáneamente a todos los interesados en primer lugar si fueron admitidos o no a participar en un concurso de méritos y, en segundo término los hizo conocedores del resultado de las pruebas de actitudes y conocimientos presentadas por los admitidos.

Lo que significa que se le dio cumplimiento al principio de publicidad de las actuaciones administrativas, que establece el artículo 209 de la Carta Política para el ejercicio de la función administrativa, todo lo cual pone de manifiesto que no se incurrió en la causal de nulidad que se invoca por el demandante por la supuesta ausencia de publicidad del acto en la forma en que según su apreciación debería haberse realizado en el Diario Oficial o en la Gaceta o Boletín Oficial correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniegáse la nulidad de las resoluciones CSJH-028 de 2010, que decidió sobre la admisión de aspirantes al concurso de méritos aludido; CSJH-050 de 2010 que adicionó, aclaró y modificó la Resolución anterior; y CSJH- 0074 de 2011 con la cual se publicó el estado de resultados de las pruebas de aptitudes y conocimientos de los aspirantes a conformar la lista de elegibles en el concurso de méritos

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cúmplase».

(5) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Dr. Mario Alario Méndez, Sentencia de 7 de noviembre de 1995. Radicación 1415, Actor: Jorge E. Gutiérrez Mora.

(6) “El texto anterior (ley 57 de 1.985, artículo 3.º) no exige mayores esfuerzos para su interpretación ya que su claridad y sencillez no dan pie para hacer interpretaciones diferentes a la que surge espontáneamente del mismo, en el sentido de que el Gobierno Nacional está facultado para autorizar, cuando haya justificación, que los distintos sectores administrativos editen sendos boletines o gacetas en donde se divulguen los actos ‘del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallen adscritos o vinculados a estos’. De ninguna manera la ley faculta al Gobierno para que autorice la publicación de boletines o gacetas a cada uno de los muchos organismos del orden nacional que integran la administración pública”. (Anales del Consejo de Estado, t. CXXIV, primera parte, págs. 411 y 412).

(7) La Corte Constitucional, mediante sentencias C-957 de 1 de diciembre de 1.999 (expediente D-2.413) y C-646 de 31 de mayo de 2.000 (expediente D-2.652), se ha pronunciado sobre la exequibilidad de esta disposición.

(8) “La Ley 489 de 1.998 rescata para el Diario Oficial con carácter exclusivo, la tarea de colocar en vigencia y hacer oponibles las normas legales de carácter general, terminando así con la incertidumbre generada por la proliferación de boletines de diversas entidades con los que se suplía tal requisito”. (Martínez Neira, Néstor Humberto, Ministro del Interior, “El cambio es ahora: vigente nuevo estatuto de la administración pública”, en El cambio en la administración pública; Bogotá, Ministerio del Interior, Serie Documentos 4, 1.999, pág. xii).