Sentencia 2011-00430 de marzo 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 130012331000420110043001

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Agencia de Aduanas Acoexal Ltda. Nivel 2

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo.

Bogotá, D.C., marzo primero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la sentencia dictada el 5 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Bolívar en Descongestión, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico se contrae a resolver, en primer término, cuál es el alcance de la responsabilidad de las agencias de aduanas en las operaciones de comercio exterior, específicamente, respecto de los documentos soporte de la declaración de importación al tenor de lo previsto en los artículos 502 y 503 del Decreto 2685 de 1999, para de esta forma establecer si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por una indebida aplicación de lo previsto en la última de las mencionadas disposiciones, por atipicidad de la conducta objeto de reproche y por falsedad en los motivos.

Sobre el particular, la Sala advierte que los argumentos de inconformidad planteados con el recurso de apelación son reiterativos de los expuestos en el escrito de la demanda.

3. Análisis de los argumentos de la apelación.

Como quedó narrado en los hechos de la demanda, la agencia de aduanas Acoexal Ltda. actuó como declarante del importador Guillermo León Escobar Herrán, para lo cual presentó ante la DIAN la declaración de importación 23831012362378 del 10 de julio de 2007 bajo la modalidad C120 “Importación ordinaria de vehículos automóviles por funcionarios diplomáticos colombianos después de dos semestres, sujetas a una tarifa diferencial del IVA del 20%”.

Con el fin de realizar un control posterior tendiente a verificar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras del vehículo automotor importado, la DIAN solicitó a la agencia Acoexal Ltda. los documentos soporte de la declaración de importación en referencia.

Una vez allegados los documentos requeridos, se constató por parte del Grupo RILO e intercambio de información que la factura de compra FID-568 del 19 de junio de 2007 adolece de falsedad, de acuerdo con la información suministrada por la empresa Transautomobile, con domicilio en Bélgica, según la cual, confirmó la venta del vehículo pero indicó que la factura no fue emitida por la misma.

Para ello, la citada empresa remitió al Grupo RILO de la DIAN copia de la factura 303 del 12 de junio de 2007, en la que aparece registrada la venta del vehículo Toyota Land Cruiser 120 Prado, por un valor de 42.000 EUR.

En razón de lo anterior, y previo agotamiento del procedimiento aduanero correspondiente, la DIAN profirió la Resolución 1613 del 10 de septiembre de 2010, por la cual impuso una sanción de multa, entre otros, al declarante agencia de aduanas Acoexal Ltda. Nivel 2, por la infracción establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, decisión contra la que fue interpuesto el recurso de reconsideración, el cual fue decidido a través de la Resolución 10390 del 21 de septiembre de 2010, que confirmó en su integridad el acto impugnado.

Según lo preceptuado en la mencionada disposición, procede la imposición de una sanción de multa equivalente al 200% del valor de la mercancía, tanto al importador o declarante, según el caso, cuando no sea posible aprehenderla.

Ahora bien, en este asunto la causal de aprehensión se configuró por haberse acreditado que uno de los documentos soporte de la declaración de importación (factura comercial) no correspondía con la operación de comercio exterior declarada(8).

El texto del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999(9), es el siguiente:

“ART. 503.—SANCIÓN A APLICAR CUANDO NO SEA POSIBLE APREHENDER LA MERCANCÍA. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales. Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad.

En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía.

La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso.

Ahora bien, a términos de lo estatuido en el artículo 22(10) ejusdem las sociedades de intermediación (hoy agencias de aduanas(11)) en razón de la actividad que cumplen como auxiliares de la función pública aduanera(12), son responsables por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos suscritos por sus representantes, norma cuyo texto es como se transcribe a continuación:

“ART. 22.—RESPONSABILIDAD DE LAS SOCIEDADES DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA.

Las sociedades de intermediación aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, serán responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías.

Las sociedades de intermediación aduanera responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

Las sociedades de intermediación aduanera responderán en las controversias de valor, únicamente cuando declaren precios inferiores a los precios mínimos oficiales, o cuando declaren precios diferentes a los consignados en la factura aportada por el importador con los ajustes a que haya lugar”.

La función que realizan las sociedades de intermediación aduanera en el marco de las operaciones de comercio exterior, por el hecho de ser especializadas en la materia, está intrínsecamente ligada a la colaboración que debe prestar a la autoridad competente para la recta y cumplida aplicación de las normas legales que rigen esos específicos procedimientos.

Es importante señalar que la Sección Primera de esta corporación ha abordado en reiteradas oportunidades el punto relacionado con el régimen de responsabilidad de las agencias de aduana y ha concluido que en consideración a que tienen la obligación de verificar la exactitud de los documentos que soportan la operación de comercio exterior, es claro que deben asumir las consecuencias ante la inobservancia de sus funciones.

En efecto, en sentencia del 20 de junio de 2012(13), se indicó lo siguiente:

“[…] Es claro, entonces, para la Sala, que las sociedades de intermediación aduanera están en la obligación de verificar la información que suministran sus clientes sobre sus negocios y más aún sobre su propia existencia, con miras a establecer si la actividad que someten a la labor de las autoridades aduaneras guarda o no un objeto lícito y se ajusta a la ley.

En consecuencia, el reproche a la actora consiste en no haber demostrado que ejecutó labores idóneas que le permitieran descartar que el importador estaba incurso en alguna actividad relacionada con el delito de lavado de activos, ni probó por ningún medio que hubiera aplicado un sistema de prevención de tal conducta, con la finalidad de evitar que la realización de la operación de comercio exterior fuera utilizada como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, para dar apariencia de legalidad a las transacciones y fondos vinculados con las mismas. Siendo ello así, era deber de ADUCOIN SIA LTDA. hacer uso de los mecanismos necesarios para determinar que la información suministrada por su cliente no era espuria, previo a continuar con los trámites de nacionalización de la mercancía declarada; de ahí que debe asumir las consecuencias por las obligaciones y responsabilidades que la normativa aduanera le impone en su calidad de auxiliar de la función pública aduanera.

En tal sentido, es claro para la Sala que la SIA debía responder por la exactitud y veracidad de todos los documentos presentados como soporte de la operación de comercio exterior ejecutada a nombre del importador; por lo que, establecida su responsabilidad en relación con los hechos que dieron lugar a las declaraciones de importación censuradas, procede la Sala a analizar la sanción que le impuso la administración, ante la imposibilidad de aprehender la mercancía […]” (resaltado fuera del texto original).

En reciente providencia(14) de esta corporación se recalcó la importancia acerca del cumplimiento del deber de diligencia por parte de las agencias de aduanas en el ejercicio de su actividad, en los términos que se transcriben a continuación:

“[…] Sin embargo, como ADUANAS OVIC S. EN C. S.I.A. no pudo dar cumplimiento al citado requerimiento, la entidad demandada la sancionó a través de los actos acusados, al haber participado en calidad de Sociedad de Intermediación Aduanera, es decir, que la actoraintervino en la importación de la mercancía de la sociedad que resultó ilegal, para lo cual recibió, además, la respectiva contraprestación económica por su labor como auxiliar aduanero y facilitador del referido trámite, es decir, que también se benefició de dicha operación aduanera, pues, pese a su ilegalidad, esta fue la causa de su retribución.

Comoquiera que la responsabilidad en el procedimiento aduanero es individual, los intervinientes responden en igual medida y, en este caso, la actoraintervino como agente aduanero y beneficiaria de la operación, calidades estas que en ningún momento se pusieron en duda y que ha sido corroborada en los antecedentes administrativos allegados al expediente, haciéndola sujeto pasivo de la sanción consagrada en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999.

[…]

Frente a la tercera pregunta, referente a si la demandante actuó o no con negligencia en su calidad de S.I.A., observa la Sala que en el caso bajo examen, y de acuerdo con las obligaciones legales mencionadas en párrafos precedentes, es evidente la responsabilidad que tuvo ADUANAS OVIC S. EN C. S.I.A., ante la nacionalización ilegal de las mercancías traídas al país por parte de la SOCIEDAD IMPORTADORA DE RISARALDA Y CÍA. LTDA., pues no desplegó una revisión exhaustiva para determinar la veracidad de la información allegada por la importadora y no mostró preocupación alguna por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente.

[…]

La sociedad de intermediación aduanera, como se vio, es uno de los diversos sujetos que intervienen en las actuaciones aduaneras y como tal, tienen, in genere, la obligación de mantener la pulcritud en las negociaciones que le son confiadas, debido al impacto de esas transacciones con carácter internacional en la economía nacional, motivo por el cual su actuación no se limita simplemente a la verificación abstracta de las exigencias implícitas generadoras de faltas, previstas en el artículo 485 del estatuto aduanero, sino también a la cautela en la determinación del origen del cliente a quien se le realizará la frágil gestión encomendada, precisamente por las consecuencias que se deriva de la actuación.

[…]

Si bien es cierto que, prima facie, quien debe responder por las sanciones administrativas a raíz de los actos ilícitos es el importador, en este caso la SOCIEDAD IMPORTADORA DE RISARALDA Y CÍA. LTDA., también lo es que la hermenéutica del artículo 503 del estatuto aduanero, busca reprimir conductas como las que ocupa la atención de la Sala, en la que se involucra y responsabiliza a todos los sujetos que tercian en la actuación aduanera, previsto en el artículo tercero del estatuto aduanero —el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía, de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante—, quienes forman parte inescindible del engranaje legal y jurisprudencial que se ha construido para mantener ese sector de la economía, ajeno precisamente a la comisión de conductas contravencionales y/o delictuales en los mercados internacionales y operaciones de comercio exterior del país (resaltado y subrayas del texto original).

Bajo esa postura, se tiene entonces que la responsabilidad de las agencias de aduanas, que a su vez actúan en la condición de declarante en la operación de comercio exterior, va más allá de la sola presentación de la declaración de importación, es decir, su actividad no está circunscrita a la de ser simples intermediarios, lo que de suyo presupone que puedan ser sujetos de las sanciones previstas en la legislación aduanera cuando se compruebe el incumplimiento de las obligaciones que les son propias.

De esta manera, en el caso sub lite no está acreditado por la parte actora que hubiera realizado las gestiones y mecanismos a su alcance para establecer que los datos consignados en la factura de compra suministrada por el importador estuvieran acordes a la realidad de la transacción de compraventa del vehículo automotor, omisión esta que constituye un claro desconocimiento del deber que le asiste como auxiliares de la función pública aduanera.

Así, como la DIAN logró establecer que la factura FID-568 del 19 de julio de 2007 no correspondió a la operación de comercio exterior declarada, la mercancía quedó incursa en la causal de aprehensión y decomiso consagrada en el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

Por tal razón, mediante requerimientos aduaneros 370, 371 y 372 del 13 de mayo de 2009, la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección de Aduanas de Cartagena, efectuados a Guillermo León Escobar Herrán y la agencia Acoexal Ltda., ordenó poner a disposición la mercancía presentada bajo la declaración de importación 23831012362378 del 10 de julio de 2007, para lo cual concedió un término de 15 días, so pena de aplicar lo dispuesto en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 referente a la imposición de la respectiva sanción de multa.

La parte actora presentó los argumentos de defensa al requerimiento aduanero y, por consiguiente, no puso a disposición de la autoridad aduanera la mercancía importada.

Por configurarse la omisión prevista en el artículo 503 ibídem, la parte actora al igual que el importador, el propietario, el comprador y el consignatario en el documento de transporte, fueron sancionados con multa de $ 229.432.730, equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía.

Así pues, carece de fundamento legal el argumento del apelante que estriba en que en la sentencia de primera instancia se interpretó en forma indebida el referido artículo 503, ya que, en su sentir, no se comprobó ninguna conducta constitutiva de causal de aprehensión.

Para la Sala es claro que no se acreditó el cumplimento del deber de verificación del contenido de la factura suministrada por el importador con miras a determinar si la operación se encontraba ajustada a la normatividad que regula la materia, lo que motivó la imposición de la sanción de multa de que trata los actos administrativos acusados.

Es relevante precisar que el objeto de la controversia no recae en el hecho de establecer la existencia de la alegada imposibilidad física o jurídica de poner la mercancía a disposición de la autoridad aduanera, en consideración a que el postulado en comento no prevé ningún tipo de excepción frente al acatamiento de la obligación de entrega de la mercancía.

Ello quiere decir que los sujetos a quienes va dirigida la obligación esto es, al importador o declarante, según el caso, no se encuentran bajo el amparo de ninguna causal eximente del cumplimiento de aquella, de ahí que resulte lógico el advenimiento de la consecuencia jurídica de la imposición de la sanción de multa.

Sobre la imposición de sanciones de multa cuando no sea posible la aprehensión de la mercancía, esta corporación ha indicado que el artículo 503 contempla los distintos destinatarios en la operación de comercio exterior, de modo que la sanción puede recaer respecto de uno o todos individualmente considerados, según el caso.

En efecto, en sentencia del 16 de septiembre de 2010(15), se precisó lo siguiente:

“[…] Resulta oportuno destacar que cuando el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, dispone que cuando no sea posible la aprehensión o decomiso de la mercancía la sanción a imponer será la de una multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía, no se está hablando propiamente de “obligaciones aduaneras”, sino de las “sanciones aduaneras” derivadas del incumplimiento de tales obligaciones.

Para esta corporación resulta claro que el precepto legal en cita consagra la posibilidad de aplicar individualmente esa misma multa a los distintos sujetos intervinientes en la respectiva operación de contrabando, pues en últimas, al establecer esa sanción pecuniaria, el legislador, antes que buscar el recaudo efectivo de los tributos aduaneros dejados de cancelar, lo que está haciendo realmente es dosificar la pena, buscando reprimir drásticamente la evasión y el contrabando, tomando en cuenta su incidencia negativa en la economía nacional y en el desarrollo del país […]”.

En ese contexto, y según lo dispuesto en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 la sanción por la no entrega puede ser impuesta tanto al importador como al declarante, puesto que, como lo ha dejado decantado la jurisprudencia de la Sección Primera, las responsabilidades de los sujetos de las obligaciones aduaneras son personales e independientes, de ahí que es errado por completo el planteamiento atinente a que en los actos administrativos acusados y en la sentencia de primera instancia se realizó una interpretación extensiva de la referida disposición, en la medida en que la sanción puede ser impuesta al declarante y al importador si la conducta reprochada da lugar a ello.

Los argumentos expuestos sirven de sustento para afirmar que los actos administrativos no se encuentran falsamente motivados en el entendido de que, según los antecedentes que originaron la expedición de aquellos, está comprobado que la DIAN realizó todo el procedimiento tendiente a establecer la responsabilidad frente a la entrega de la mercancía que debía ser puesta a disposición de la autoridad aduanera por estar incursa en una causal de aprehensión.

Por lo tanto, las resoluciones cuestionadas tienen como fundamento la omisión en la que incurrieron tanto el importador, los propietarios, el declarante, así como el consignatario que figura en el documento de transporte C2507ANCO, de tal suerte que existe correspondencia entre la decisión adoptada y la exposición de motivos realizada por la autoridad aduanera.

Por los anteriores argumentos, la sentencia apelada deberá ser confirmada por estar acorde con la solución que jurídicamente corresponde a la cuestión planteada a la presente instancia.

Finalmente, a folios 126 y siguientes del cuaderno de apelación obra poder conferido por la DIAN a la señora Yadira Vargas Roncancio, con los respectivos soportes, razón por la cual en la parte resolutiva de esta providencia le será reconocida personería para actuar en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia del 5 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Descongestión

2. Reconócese personería para actuar como apoderada de la parte demandada a la señora Yadira Vargas Roncancio, en los términos del poder que obra a folio 126 del cuaderno de apelación.

3. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese.»

8 Artículo 502 numeral 1.25 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el artículo 10 del Decreto 4431 de 2004. Derogado a partir del 22 de marzo de 2016 por el artículo 674 inciso primero, numeral 1º y artículo 676 del Decreto 390 de 2016.

9 Artículo derogado por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016, una vez cumplido lo dispuesto en los artículos 674 inciso segundo, y 675.

10 Derogado por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016, una vez cumplido lo dispuesto en los artículos 674 inciso segundo, y 675.

11 Artículo 10 del Decreto 2883 de 2011 “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones”. ART. 12.—Agencias de aduanas. Las agencias de aduanas son las personas jurídicas autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercer el agenciamiento aduanero, actividad auxiliar de la función pública aduanera de naturaleza mercantil y de servicio, orientada a garantizar que los usuarios de comercio exterior que utilicen sus servicios cumplan con las normas legales existentes en materia de importación, exportación y tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dichas actividades. Las agencias de aduanas tienen como fin esencial colaborar con las autoridades aduaneras en la estricta aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás actividades y procedimientos derivados de los mismos.

12 Artículo 12 del Decreto 2685 de 1999, derogado por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016, una vez cumplido lo dispuesto en los artículos 674 inciso segundo, y 675.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá, D.C., C.P. María Elizabeth García González, expediente 2008-00171-01; Actor: Aducoin S.I.A. Ltda.

14 Consejo de Estado, Sección Primera; sentencia del 8 de febrero de 2018; expediente 25000-23-24-000-2010-00054-01; M.P. María Elizabeth García González; actor: Aduanas Ovic S. EN C. S.I.A.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; sentencia del 16 de septiembre de 2010, expediente 2004-00081. M.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta.