SENTENCIA 2011-00439/51324 DE SEPTIEMBRE 12 DE 2016

 

Sentencia 2011-00439/51324 de septiembre 12 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2011-00439-01(51324)

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa(E)

Actor: Nación - Ministerio de Defensa Nacional

Demandado: Laura Victoria Díaz Rodriguez

Ref.: Acción de Repetición

Bogotá, D.C., doce de septiembre de dos mil dieciséis

ESTRACTOS «II. Consideraciones

1. Competencia

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de marzo de 2014, con fundamento en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 - modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

2. Normatividad aplicable.

Precisa la Sala que en el sub lite, los hechos que dieron origen a la condena proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de marzo de 2014, se produjeron el 23 de septiembre de 2002, fecha en la que el Tribunal Superior Militar revocó el auto por medio del cual se decretó la medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de libertad provisional por el delito de desobediencia. De tal manera que en los aspectos de orden sustancial y procesal, son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 678 de 2001, vigente al momento de la ocurrencia de los hechos.

3. Elementos para la procedencia de la acción de repetición.

La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias(1) los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes. Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición(2).

Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes:

i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena

La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.

ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación(3), una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto(4).

iii) El pago efectivo realizado por el Estado.

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación.

iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.

La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.

4. Independencia judicial.

La independencia judicial constituye un elemento esencial en la consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho. Una perspectiva convencional permite apreciar que tanto a nivel universal como regional, los órganos de protección de los derechos humanos procuran garantizar el cumplimiento del deber de los Estados de proteger la independencia de los funcionarios que administración justicia.

Así, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “[T]odas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal (…) o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil” (subrayado fuera de texto); en similar sentido, el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos establece: “[T]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (resaltado fuera de texto). Igualmente, la Relatoría Especial sobre independencia de los Jueces y Abogados de las Naciones Unidas sostiene que “la independencia del poder judicial se ha definido como costumbre internacional y principio general del derecho reconocido por la comunidad internacional”(5).

En efecto, si la función de la judicatura es la de proteger y garantizar los derechos de los asociados, es claro que para el cumplimiento de dicho cometido, además de que no deben existir injerencias internas o externas —institucionales ni personales—, dirigidas a perturbar esta labor, se debe afianzar su independencia respecto de los otros poderes públicos.

Por tanto, el nivel de independencia judicial se verifica a partir de diversos aspectos relacionados con: i) el proceso de selección o nombramiento de los jueces, ii) las garantías de un ejercicio del cargo libre de presiones, y iii) el régimen sancionatorio y la eventual posibilidad de la separación del cargo.

Así, en el Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló la especial protección que se debe a los funcionarios judiciales habida cuenta de la garantía de la independencia judicial que se desdobla en una faceta tanto institucional como personal, comprendiendo, cada una de ellas, adscripciones de deberes específicos para el Estado:

“Ahora bien, los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”(6). El Tribunal ha dicho que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces(7). Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación(8). Adicionalmente, el Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática(9)(10) (Resaltado fuera de texto).

Asimismo, cabe tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la que se han señalado pautas para determinar la independencia judicial, tales como “la forma de designación de sus miembros y la duración de su mandato, la existencia de garantías contra presiones externas y la cuestión de si el cuerpo presenta una apariencia de independencia”(11), mientras que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resaltado tales elementos en conjunción, según los casos que ha conocido, con el elemento de seguridad personal de los funcionarios judiciales como parte integrante de la independencia judicial, tal como se apreció ad supra.

Ahora bien, la libertad de opinión y expresión de los funcionarios judiciales es una de las garantías de mayor valor en el Estado Social de Derecho(12), pues i) se predica su goce para los funcionarios judiciales en tanto que se trata de un derecho humano, universal que no resulta renunciable o suprimido en razón a la calidad o posición que se ocupa, y ii) como no se trata de derechos absolutos, es claro que encuentran limitaciones, siendo estas las estrictamente necesarias en el marco de una sociedad democrática. De allí se sigue, entonces, que será contrario a las normas de derechos humanos el que se pretenda establecer restricciones desproporcionadas a tal derecho. Sobre este punto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido:

“172. La CIDH considera en consecuencia, que los jueces, fiscales, defensores y defensoras públicos en tanto que funcionarios públicos gozan de un amplio derecho a la libertad de expresión el cual además es necesario para explicar, por ejemplo a la sociedad, algunos aspectos de interés y relevancia nacional. Sin embargo, este derecho encuentra restricciones especiales que están relacionadas con las garantías que deben ofrecer para los casos que encuentran a su cargo”(13) (Resaltado fuera de texto).

Al respecto, la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 40/32 de 29 de noviembre de 1985) acogió los Principios Básicos relativos a la independencia judicial —adoptados en el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente—, estableciéndose en el principio 8º lo siguiente:

“8. En consonancia con la Declaración Universal de Derechos Humanos y al igual que los demás ciudadanos, los miembros de la judicatura gozarán de las libertades de expresión, creencias, asociación y reunión, con la salvedad de que, en el ejercicio de esos derechos, los jueces se conducirán en todo momento de manera que preserve la dignidad de sus funciones y la imparcialidad e independencia de la judicatura”(14) (Resaltado fuera de texto).

Dicho lo anterior, no se tiene duda que las libertades de opinión y expresión en el caso de los funcionarios judiciales no deben suponer una vulneración o violación del derecho que tiene la sociedad en su conjunto, y las partes de un proceso, en particular, a la imparcialidad a la hora de adoptar decisiones dentro de un caso. Es por esta razón que los ordenamientos jurídicos internos han establecido todo un conjunto de normas dirigidas a evitar tal situación (preventivo), y una vez configurado, remediarla por vía de la figura de los impedimentos (que lleva a que el (o la) Juez(a) se separe del conocimiento del asunto estudiado). Lo anterior sin perjuicio de los regímenes sancionatorios que también se puedan establecer.

Se advierte que dichos principios y demás referencias jurisprudenciales han de integrarse al ordenamiento jurídico interno a través de construcciones claras y precisas en las que se garanticen la imparcialidad e independencia del Juez, pues lecturas ambiguas o excesivamente amplias pueden ser consideradas —estas sí— como injerencias indebidas en el normal desenvolvimiento de la administración de Justicia. Dentro de esta óptica habrá de examinarse el asunto que aquí se revisa.

5. Medios probatorios.

Obran dentro del plenario los siguientes medios de prueba:

1. Folio 103 del cuaderno principal: certificación expedida el 12 de junio de 2012 por el grupo de Administración de Personal del Ministerio de Defensa Nacional, en la que se lee: “Que Laura Victoria Díaz Rodriguez identificada con la Cédula de Ciudadanía Nº 41.581.348 de Bogotá, hizo parte de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar desde el 29 de abril de 1992 fecha en la cual se posesionó (…) se retira por derecho a pensión de jubilación mediante Resolución 000199 del 16 de julio de 2010 (…) Incorporación mediante Resolución 140 del 19/feb/02 como Juez 189 de instrucción Penal Militar en la ciudad de Bogotá (…)”.

2. Folio 122 del cuaderno principal: sentencia proferida el 23 de septiembre de 2002 por el Tribunal Superior Militar, en la que se lee: “Le asiste razón al Agente del Ministerio Público ante el a-quo, como a la delegada ante esta Corporación, y a la Defensa, en el sentido de clara inexistencia del delito de desobediencia, como la orden hipotéticamente incumplida carecía de los elementos indispensables para que pudiera ser obedecida. (…) Los hechos aquí ventilados, considera la Sala, tienen más injerencia en el régimen disciplinario, como tal se evidencia en autos. (…) Como se reitera, los hechos aquí debatidos, no tienen trascendencia en la esfera penal; teniendo en cuenta que la orden del servicio, no solamente debe ser clara sino oportuna, lógica y con ocasión del servicio. Considera la Sala como no era oportuno, ordenarle al Agente que continuara en servicio, cuando acababa de terminar su turno y se adelantaba el relevo del mismo, como se evidencia a folios 12, 79 y 80 y lo dejan entrever las actas judiciales (…). Por las anteriores argumentaciones, esta Sala considera, que las pretensiones de los representantes de la Procuraduría General de la Nación, como las de la Defensa prosperan; demostrándose las causales establecidas por el legislador en el artículo 231 de la Ley 522/99. Por ello, es procedente decretar la cesación de procedimiento a favor del incriminado AG. Caballero Rincón, al evidenciarse en foliatura que la conducta es atípica, como así se declarará en la parte resolutiva”.

3. Folio 12 del cuaderno principal: sentencia proferida el 17 de julio de 2008 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se decide el proceso instaurado por José Armando Caballero Rincón contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional por el defectuoso funcionamiento de la justicia penal militar, en la que se resolvió: “(…) Tercero. Declarar administrativamente responsable a la Nación, Ministerio de Defensa por la privación injusta de la libertad del señor José Armando Caballero Rincón desde el 20 de agosto de 2000 [sic] al 23 de septiembre de 2002. Cuarto. En consecuencia, condenar a la Nación, Ministerio de Defensa, a pagar los perjuicios morales ocasionados al señor José Armando Caballero Rincón, por ser el directo afectado la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales vigentes a la fecha de la ejecutoria de la sentencia. (…)”. La sentencia fue corregida en providencia del 4 de diciembre de 2008 (folio 24 del cuaderno principal).

4. Folio 52 del cuaderno principal: poder otorgado por el señor José Armando Caballero Rincón a favor de Luís Prada Acosta, con el fin de que “le represente en el trámite sin restricción el cumplimiento de la sentencia proferida el diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008) por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de reparación directa promovida en contra de la Nación - Ministerio de la Defensa Nacional y Policía Nacional. Mi apoderado podrá renunciar, reasumir, transigir, conciliar, presentar recursos, acciones de tutela, de cumplimiento y en especial el de recibir el pago de la liquidación de la sentencia (…)”.

5. Folio 8 del cuaderno principal: Resolución 2992 de 2009, por la cual se da cumplimiento a una sentencia a favor de José Armando Caballero Rincón, en la que se resolvió: “ART. 1º—Disponer el pago de la suma de veintisiete millones ciento cincuenta y seis mil doscientos ochenta y siete pesos con 90/100 m/cte. ($27.156.287.90), en la forma como quedó expuesta en la parte motiva a José armando caballero rincón, a través de su apoderado doctor (a) Luis Prada Acosta con C.C. Nº 19447922 de Bogotá y Tarjeta Profesional de Abogado Nº 72060 del Consejo Superior de la judicatura. “ART. 2º—La Tesorería Principal de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional - Gabinete, pagará la suma liquidada previos los descuentos de ley con cargo al rubro presupuestal de sentencias mediante consignación a favor del doctor (a) Luis Prada Acosta con C.C. Nº 19447922 de Bogotá, en la Cuenta de Ahorros Nº 200-257899-46 de Bancolombia y/o cuenta que figure en el SIIF, cuyo comprobante reemplazará en sus efectos al paz y salvo que expide la Tesorería Principal del Ministerio de Defensa Nacional. (…)”.

6. Folio 10 del cuaderno principal: Resolución 4455 de 2009, por la cual se da cumplimiento a una sentencia a favor de José Armando Caballero Rincón, en la que se resolvió: “ART. 1º—Disponer el pago de la suma de cuatro millones ochocientos noventa y ocho mil ciento catorce pesos con 45/100 ($4,898,114.45), en la forma como quedó expuesta en la parte motiva a José Armando Caballero Rincón, a través de su apoderado doctor (a) Luis Prada Acosta con C.C. Nº 19447922 de Bogotá y Tarjeta Profesional de Abogado Nº 72060 del Consejo Superior de la judicatura. ART. 2º—La Tesorería Principal de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional - Gabinete, pagará la suma liquidada previos los descuentos de ley con cargo al rubro presupuestal de sentencias mediante consignación a favor del doctor (a) Luis Prada Acosta con C.C. Nº 19447922 de Bogotá, en la Cuenta de Ahorros Nº 200-257899-46 de Bancolombia y/o cuenta que figure en el SIIF, cuyo comprobante reemplazará en sus efectos al paz y salvo que expide la Tesorería Principal del Ministerio de Defensa Nacional. (…)”.

7. Folio 65 del cuaderno principal: certificación expedida el 16 de marzo de 2011 por Bancolombia, en la que se lee: “De acuerdo a [sic] la solicitud del oficio de la referencia, le informamos que la Cuenta de Ahorros Nº 200-257899-46 a nombre del señor Luis Prada Acosta identificado con la cédula de ciudadanía numero [sic] 19.447.922, recibió, el 28 de agosto de 2009 por concepto de pagos interbancarios la suma de $27.156.287.90”.

8. Folio 30 del cuaderno principal: certificación expedida el 24 de enero de 2011, por la Tesorera Principal del Ministerio de Defensa, en la que se lee: “Que la Resolución 2992 del 17 de julio de 2009 por valor de $27.156.287.90, se canceló al señor Luís Prada Acosta, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 19.447.922 con el Comprobante de Egreso 1500006753 del 28 de agosto de 2009, a través de la dirección del Tesoro Nacional mediante transferencia electrónica a la Cuenta Nº 20025789946 de Bancolombia el 28 de agosto de 2009”.

9. Folio 29 del cuaderno principal: certificación expedida el 30 de noviembre de 2010, por la Tesorera Principal del Ministerio de Defensa, en la que se lee: “Que la Resolución 4455 del 23 de octubre de 2009 por valor de $4.898.114.45, se canceló al señor Luís Prada Acosta, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 19.447.922 con el Comprobante de Egreso 1500008759 del 30 de octubre de 2009, a través de la dirección del Tesoro Nacional mediante transferencia electrónica a la Cuenta Nº 20025789946 de Bancolombia el 30 de octubre de 2009”.

6. El caso en concreto

Así las cosas, se analizará en el sub judice si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la señora Laura Victoria Díaz Rodríguez, es decir, si se cumplen los requisitos de la acción de repetición antes señalados, de acuerdo con el material probatorio recaudado.

Respecto del primer requisito, (calidad del agente) la Sala tendrá por acreditado que la demandada se encontraba vinculada al Ministerio de Defensa, con base en lo consignado en el documento expedido por la misma entidad, en la que se certifica que la señora Díaz Rodríguez hizo parte de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar desde el 29 de abril de 1992 hasta el 16 de julio de 2010.

Para acreditar el segundo de los requisitos (condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere el pago a cargo del Estado), la Subsección observa que dentro del proceso obra copia de la sentencia proferida el 17 de julio de 2008 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de acción de reparación directa instaurado por el señor José Armando Caballero Rincón, a través de la cual se accedió a las súplicas de la demanda.

Así las cosas, se cumplió con el segundo de los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de repetición.

Respecto de la tercera exigencia, esto es, el pago efectivo, la entidad demandante allegó certificación expedida el 24 de enero de 2011, por la Tesorera Principal del Ministerio de Defensa, en la que se declara que la Resolución 2992 del 17 de julio de 2009 por valor de $27.156.287.90, se canceló a través de la dirección del Tesoro Nacional mediante transferencia electrónica a la cuenta Nº 20025789946 de Bancolombia; y certificación expedida el 16 de marzo de 2011 por Bancolombia, en la que declara que el apoderado del demandante en la acción de reparación directa recibió transferencia interbancaria por la suma de $27.156.287.90.

De esta manera, para la Sala queda demostrado que la entidad demandante cumplió con la obligación a su cargo, consistente en el pago de la condena impuesta pues se aportó prueba idónea que acredita que se realizó efectivamente el pago, es decir, se tiene por cumplido el tercero de los requisitos.

Por último, respecto del requisito consistente en la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, la Sala ha explicado en diferentes oportunidades(15), que para efectos de determinar la culpa grave o dolo, se debe acudir a las normas vigentes en la época de los hechos, en este caso, las disposiciones de la Ley 678 de 2001, que define en sus artículos 5º y 6º, las presunciones de dolo y de culpa grave:

“ART. 5º—Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:

1. Obrar con desviación de poder.

2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.

3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración.

4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado.

5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.

“ART. 6º—Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable.

4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal” (Resaltado fuera de texto).

El Consejo de Estado estudió los conceptos de culpa grave y dolo, al analizar los elementos de fondo de la acción de repetición(16) y la Corte Constitucional se pronunció sobre el tema, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 77(17) y 78(18) del CCA. Así, dijo que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo(19), el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

Es igualmente necesario, tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política(20) y en la ley.

Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.

Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido —expresamente—, que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, debido la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, pues esto podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades, diciendo(21):

“En términos generales las presunciones no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia, toda vez que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren, ante el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad. (…) Por ello, la presunción constituye un medio indirecto y crítico para alcanzar la verdad, ya que se trata de un criterio que la ley o el juez se forma sobre la certeza de un hecho por su lógica conexión con otro hecho diferente y conocido como cierto. (...) Con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso” (Resaltado fuera de texto).

De lo anterior se colige que las presunciones son suposiciones que pueden provenir de la ley o del juicio del juez frente a la observancia de los hechos, las cuales constituyen medios indirectos para alcanzar la verdad a partir de hechos conectados entre si. Es así como, el actor debe demostrar que de una circunstancia o causal, resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción, invirtiéndose la carga de la prueba al demandado, el cual deberá probar la inexistencia del hecho o de las circunstancias del cual se infieren para liberar su responsabilidad patrimonial. Como lo ha dicho la Corte, las presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas pues al facilitar el ejercicio de la acción de repetición que es una acción de naturaleza civil, en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, permiten alcanzar los objetivos de garantizar la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficacia de la función pública (arts. 123 y 209 de la C.P.)

Sobre el mismo tema se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C- 455 de 2005, precisando que:

“(…) La Corte recaba en su providencia que, de no haber apelado el legislador al sistema de las presunciones en materia de acción de repetición, muy difícil sería adelantar exitosamente el juicio correspondiente, al tiempo que se harían nugatorios los propósitos perseguidos por la propia Ley 678 de 2001.

Además de lo dicho, el pluricitado fallo afirma que la presunción contenida en las normas acusadas no quebranta el principio de presunción de inocencia toda vez que la acción de repetición es una acción netamente civil —no es una acción penal—, razón por la cual es permitido presumir la culpa o el dolo.

 Por último, la Corporación asevera que el principio de presunción de buena fe tampoco se ve vulnerado por los artículos acusados por cuanto que aquél va dirigido a proteger a los particulares frente a las actuaciones que deben surtir ante las autoridades administrativas —las cuales se presumirán adelantadas de buena fe—, y en el caso particular no se habla propiamente de una gestión de los particulares frente al Estado”

 Bajo estas precisiones, le corresponde a la Sala analizar si el supuesto fáctico presentado por el actor se debió a la actuación gravemente culposa de la demandada, al haber violado —manifiesta e inexcusablemente— las normas de derecho al privar de la libertad al agente de policía Armando Caballero Rincón por el supuesto delito de desobediencia.

Al respecto, la actora insistió en que la demandada debería ser condenada al pago de lo solicitado por cuanto su conducta fue gravemente culposa, pues de acuerdo con lo dicho en la sentencia proferida por el Tribunal Penal Militar que revocó la decisión por ella adoptada, no respetó la ritualidad procesal penal militar descrita en los artículos 340 y siguientes del Código Penal Militar vigente para la época de los hechos (Ley 522 de 1999), además de que los hechos debatidos no tenían trascendencia en la esfera penal sino que se encuadraban en la disciplinaria.

La demandada en su contestación explicó que “por mandato constitucional del artículo 228, la acción jurisdiccional debe ejercerse atendiendo a los principios de autonomía e independencia del juez, bien se trate del juez unipersonal o plural. Esta razón, es la que ha permitido que la valoración realizada por la suscrita, cuando ejercía como juez 189 I.P.M., en el caso de la investigación penal adelantada contra el Agente Caballero Rincón, sea distinta a la efectuada por la sala del Tribunal Superior Militar, sin que ello implique, incurrir en culpa grave, que sirva como título para imputar responsabilidad patrimonial personal (…). No puede predicarse descuido, negligencia, error valorativo de pruebas, indebida aplicación de la ley o vulneración de las garantías procesales, que permitan imputar responsabilidad patrimonial personal a la suscrita a título de culpa grave, por el sólo hecho que una de las salas del Tribunal Superior Militar, al decidir el recurso de apelación, hubiese valorado con una óptica distinta la situación fáctica puesta a su consideración, lo cual es jurídicamente posible por el ejercicio de los principios de autonomía e independencia del juez plural, que permitieron una apreciación probatoria distinta a la realizada por el Juez 189 del I.P.M., así como la aplicación de la garantía constitucional de la doble instancia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 31 Superior”.

Al efecto, allegó copia de la providencia en la que el actor hace residir la conducta gravemente culposa, y de la expedida por el superior jerárquico, que la revocó.

De su lectura se tiene que mientras la demandada fundamentó la decisión de proferir medida de aseguramiento en la legitimidad de la orden incumplida por el señor Caballero Rincón(22), el superior jerárquico revocó la medida con base en la inoportunidad de dicha orden, por lo que era evidente que llegarían a conclusiones distintas sobre la conducta del desobediente, por haberse centrado en aspectos distintos de la situación fáctica que apoyó las pretensiones de los demandantes(23).

En este contexto resultan aplicables al sub judice, las consideraciones hechas en la parte general de esta providencia a propósito de la independencia del juzgador, toda vez que Laura Victoria Díaz Rodriguez, actuando como juez penal militar que conoció en primera instancia de la investigación iniciada contra José Armando Caballero Rincón, en ejercicio de su independencia en la valoración de las pruebas y su autonomía en el análisis del caso, ordenó la medida de aseguramiento; decisión que fue revocada posteriormente por su superior jerárquico, sin que éste le endilgara a quien obra en este proceso como demandada, que con tal proceder había tomado una decisión manifiestamente contraria a la ley y que constituyera una vía de hecho. Simplemente se trató de una divergencia de opiniones, en el ejercicio hermenéutico que es propio de la actividad jurisdiccional, lo que en manera alguna puede generar responsabilidad de quien funge como juez de inferior jerarquía.

En este orden de ideas, y ante la ausencia de las pruebas que nutrían el Expediente contentivo de la investigación 039 tales como los informes rendidos por los oficiales Blanco Romero y Martín Eljaude que den cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos; las pruebas testimoniales referenciadas en la providencia que impuso la medida de aseguramiento; y los recursos de apelación interpuestos por los Agentes del Ministerio Público, no puede presumirse que se violaron manifiesta e inexcusable las normas de derecho.

En consecuencia, concluye la Sala que la conducta estudiada no se enmarca dentro de la culpa grave al tenor de lo preceptuado en el artículo 6º de la Ley 678 de 2001, consistente en “una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, por lo que procederá a confirmar la sentencia del A quo.

Por lo anterior, tampoco opera lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 5º de la Ley 678 del 2001, tal como lo indicó el Ministerio Público.

8.(sic) Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Resuelve

1. Confirmar la sentencia proferida por la subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de marzo de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia devuélvase el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase»

(1) Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, Expediente 22099; 6 de diciembre de 2006, Expediente 22056; 3 de octubre de 2007, Expediente 24844; 26 de febrero de 2009, Expediente 30329; 13 de mayo de 2009, Expediente 25694; 28 de abril de 2011, Expediente 33407, entre otras.

(2) Sentencia de 28 de abril de 2001, Expediente 33407.

(3) La Ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente.

(4) Al respecto puede consultarse la Sentencia del 8 de noviembre de 2007, Expediente 30327.

(5) Naciones Unidas. Informe de la Relatoría sobre independencia de los jueces y abogados. A/69/294. Distribución general: 11 de agosto de 2014, pág. 16.

(6) Cfr. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C Nº 107, párr. 171, y Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C Nº. 135, párr. 145.

(7) Cfr. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71, párr. 73, y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C Nº 182, párr. 55.

(8) Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 7, párr. 55.

(9) Cfr. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica, supra nota 6, párr. 171.

(10) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Sentencia de 30 de junio de 2009. Esta tesis ha sido reiterada por la Corte en el caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela, Sentencia de 1º de julio de 2011.

(11) Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Campbell and Fell vs United Kingdom. Sentencia de 28 de junio de 1984. Párr. 78. En texto en inglés es del siguiente tenor: 78. In determining whether a body can be considered to be “independent” —notably of the executive and of the parties to the case (see, inter alia, the Le Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, Series A Nº 43, p. 24, para. 55)—, the Court has had regard to the manner of appointment of its members and the duration of their term of office (ibid., pp. 24-25, para. 57), the existence of guarantees against outside pressures (see the Piersack judgment of 1º October 1982, Series A Nº 53, p. 13, para. 27) and the question whether the body presents an appearance of independence (see the Delcourt judgment of 17 January 1970, Series A no. 11, p. 17, para. 31)”. Así mismo véase Case of Langborger Vs. Sweden. Sentencia de 22 de junio de 1989, párr. 32.

(12) En este sentido se pronuncia la Relatoría sobre independencia de los jueces y abogados de las Naciones Unidas:
“80. Sobre todo, la independencia del poder judicial se debería garantizar legalmente al más alto nivel, en la medida de lo posible en la Constitución. Otras garantías institucionales que es necesario establecer para asegurar la independencia del poder judicial son las siguientes: a) procedimientos transparentes de selección y nombramiento de los jueces y magistrados, incluidos criterios claros y objetivos basados en la competencia, la integridad y el mérito; b) el principio del juez natural o legítimo, que prohíbe los tribunales ex-post facto y limita el uso de tribunales especiales y tribunales militares; c) un presupuesto suficiente para el poder judicial, que debe prever recursos suficientes para que el sistema de justicia pueda desempeñar sus funciones debidamente; d) libertad de asociación y de expresión de los jueces y magistrados, en particular que permita su participación en los debates relativos a sus funciones y su situación, así como a cuestiones jurídicas; (…)” (Resaltado propio). Naciones Unidas. Relatoría sobre independencia de los jueces y abogados. A/69/294. Distribución general: 11 de agosto de 2014, p, 17.

(13) Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de Derecho en las Américas. Washington, 2013, p. 75. Documento disponible en el siguiente enlace web: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/Operadores-de-Justicia-2013.pdf [Consultado el 20 de abril de 2015]

(14) Del mismo modo los Principios de Bangalore sobre conducta judicial (2002) reconocen en el principio 4.6 el derecho a la libertad de expresión de los jueces, en los siguientes términos: “4.6 Un juez, como cualquier otro ciudadano, tiene derecho a la libertad de expresión y de creencias, derecho de asociación y de reunión pero, cuando ejerza los citados derechos y libertades, se comportará siempre de forma que preserve la dignidad de las funciones jurisdiccionales y la imparcialidad e independencia de la judicatura.”

(15) Sentencia del 30 de agosto de 2007, Expediente 29.223; 26 de febrero de 2009, Expediente 30329; 22 de julio de 2009, Expediente 25659.

(16) Al respecto pueden consultarse las sentencias que dictó la Sección Tercera: 25 de julio de 1994, Expediente 8483; 21 de octubre de 1994, Expediente 9618; 12 de abril de 2002, Expediente 13922; 5 de diciembre de 2005, Expediente 23218.

(17) Sentencia C-100 que dictó la Corte Constitucional el 31 de enero de 2001.

(18) Sentencia C-430 que dictó la Corte Constitucional el 12 de abril de 2000.

(19) Sentencia del 31 de agosto de 1999, Expediente 10865.

(20) El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

(21) Sentencias C-374/02, C-423/02 y 455/02.

(22) En efecto, en la providencia dictada por la demandada el 20 de agosto de 2002, consideró que “[E]n el caso Sub-examine encontramos que el actuar del Policial cuestionado, se encuentra inmerso en el incumplimiento de la orden legítima impartida por su superior el día de marras”, pues con base en la prueba testimonial, le fue solicitado reforzar el plan nocturno como consecuencia del incumplimiento de una orden previa referida a la obligación de retirarse de las instalaciones vestido de civil.

(23) Decreto 1798 de 2000, artículo 25. “Noción. Orden es la manifestación externa del superior con autoridad que se debe obedecer, observar y ejecutar. La orden debe ser legítima, lógica, oportuna, clara, precisa y relacionada con la actividad institucional” (resaltado fuera de texto).