Sentencia 2011-00444 de mayo 3 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Número de referencia: 11001032500020110044400

Número interno: 1694-2011

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: María Alejandra Sáenz Gómez

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

I. Excepciones

En cuanto a los planteamientos formulados como excepciones de fondo por la entidad demandada bajo la denominación de “Plena validez y legalidad del acto administrativo acusado”, “carencia absoluta de derecho” y “genérica”, debe precisarse que se sustentan en argumentos que comportan una defensa frente a las pretensiones elevadas por la parte actora, sin que impliquen hechos nuevos encaminados a enervar las pretensiones, por lo cual no pueden ser consideradas como excepciones de mérito, debiendo estarse a lo que se decida sobre el fondo del asunto.

II. Problema jurídico

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad del fallo de 28 de septiembre de 2006 proferido por la coordinación de control interno disciplinario de la delegación departamental del Valle del Cauca de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por medio del cual declaró responsable disciplinariamente a la actora y le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años y, de la decisión de 26 de abril de 2007 proferida por los delegados departamentales del Valle del Cauca del Registrador Nacional del Estado Civil, que resolvieron el recurso de apelación interpuesto, confirmando en su integridad el fallo de primera instancia.

III. El proceso administrativo disciplinario

Con ocasión del traslado de la denuncia efectuada por la subsecretaria de pasaportes de la gobernación del Valle del Cauca, la oficina de control interno disciplinario de la delegación departamental del Valle del Cauca de la Registraduría Nacional del Estado Civil, resolvió iniciar indagación preliminar con el objeto de verificar la ocurrencia de la conducta e individualizar a los presuntos responsables(7).

Mediante auto de 31 de octubre de 2005, se ordenó abrir investigación disciplinaria en contra de la señora Alejandra Sáenz Gómez en su condición de ex servidora pública como auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil(8).

El 22 de mayo de 2006 se formuló pliego de cargos(9) en contra de la señora Alejandra Sáenz Gómez, endilgándole lo siguiente: Como servidora pública de la Registraduría Nacional del Estado Civil, influyó directamente ante la dra. Mireida Carabalí registradora auxiliar, para, en provecho de un tercero, tramitar y hacer firmar los duplicados de las contraseñas de cédula de ciudadanía de unas personas de nacionalidad peruana, con pleno conocimiento de que estas señoras lo requerían para obtener el pasaporte colombiano fraudulentamente, acreditando nombre y nacionalidad falsos.

La señora Alejandra Sáenz se extralimitó en sus funciones, toda vez que realizó una función que no le correspondía, como fue la de indicar, asesorar, colaborar con el trámite de los duplicados de las hermanas peruanas, excediendo con ello los límites que le eran permitidos.

Se le imputó haber infringido lo establecido en los artículos 34 numerales 1º y 2º; 35 numeral 1º y 48 numeral 42 de la Ley 734 de 2002.

El 27 de junio de 2006 la señora María Alejandra Sáenz por intermedio de apoderado, presentó escrito de descargos y solicitó el decreto y práctica de algunas pruebas(10).

Mediante auto de 4 de julio de 2006 se profirió el auto que decretó las pruebas solicitadas en el escrito de descargos presentado por el apoderado de la disciplinada(11).

Una vez practicadas en su totalidad las pruebas solicitadas por la encartada, mediante auto de 22 de agosto de 2006, se ordenó poner a disposición de los sujetos procesales el expediente por el término de cinco días hábiles, para que presentaran los alegatos de conclusión antes del fallo de primera instancia(12).

El 18 de septiembre de 2006 el apoderado de la señora María Alejandra Sáenz presentó alegatos de conclusión(13).

El 28 de septiembre de 2006 se profirió el fallo de primera instancia(14) en el que se sancionó a la demandante con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años por encontrarla responsable disciplinariamente del cargo formulado. Para tomar esta decisión se tuvo en cuenta lo siguiente:

“(…)

… todas las pruebas solicitadas por la parte disciplinada señora Alejandra Sáenz Gómez y las decretadas por este despacho fueron practicadas en su momento y a su vez fueron solicitadas por la misma señora Alejandra Sáenz … es decir el despacho en ningún momento ha hecho caso omiso a la práctica de las pruebas, porque solo le alberga el interés que los hechos sean clarificados para llegar a la verdad verdadera y no otros intereses como así lo deja ver el escrito de descargos interpuesto por el Dr. Walberto…

(…)

El despacho concluye en su análisis de descargos que en el actuar de la señora Alejandra se evidencia el aprovechamiento de la confianza, de la mistad que tenía con la Dra. Mireida para conseguir su propósito; por consiguiente influye en la Dra. Mireida prevaliéndose no de su cargo, como quiera que la señora Alejandra ocupaba un cargo de inferior categoría, pero sí de otra situación, cual era ser funcionaria de la institución, ser compañeras de trabajo, de la amistad para conseguir una actuación que era la firma de las contraseñas, generando así directamente beneficio a terceros, es decir beneficios a las hermanas Kawajigashi (L. 734/2002, art. 48, num. 42).

Igualmente el comportamiento de la señora Alejandra extralimitó su función, toda vez que realizó una función que no le correspondía, como fue indicar asesorar, colaborar al señor Danilo para el trámite de las contraseñas de las hermanas Pachas Kawajigashi, excediendo con esta actuación los límites que le eran permitidos, como eran las funciones específicas propias de su cargo, técnico operativo en el área del centro de acopio…

(…)

Conforme a los criterios contenidos en el artículo 42 y 43 de la Ley 734 de 2002, la falta cometida por la presunta disciplinada señora Alejandra Sáenz, se tiene como gravísima comoquiera que se encuentra taxativamente en el artículo 48 numeral 42 de la Ley 734 de 2002 de conformidad a los criterios señalados en el artículo 43 del C.U.D.

(…)

El grado de culpabilidad, se evidencia en el comportamiento de la señora Alejandra Sáenz Gómez como gravísima dolosa, porque la exservidora pública tenía conocimiento que las contraseñas de las cédulas habían sido expedidas por primera vez en la Registraduría Especial de Cali, el día 13 de septiembre de 2005 y que no era necesario nuevamente sacar un duplicado, tan consciente era la señora Alejandra que dicha situación que solicitó a la registraduría auxiliar le diligenciara duplicado de las cédulas de dos amigas y se le firmara dichas contraseñas, porque sabía que era un requisito para sacar un pasaporte, porque la sola contraseña sin firma no le servía, ya que la contraseña debe ir certificada para el trámite del pasaporte, tan conocedora era de la situación que el día 22 de septiembre de 2005, la señora Alejandra llamó por celular a Dora Ruiz funcionaria de la oficina de pasaportes, para solicitarle le colaborara en el trámite del mismo y más aún las acompaño a la oficina de pasaportes y no por mera casualidad sino porque sabía a ciencia cierta que el propósito llegara a su fin y se tramitara los pasaportes.

(…)”

La anterior decisión fue apelada por el apoderado de la disciplinada(15).

Mediante acto administrativo de 26 de abril de 2007, los delegados departamentales del Valle del Cauca del Registraduría Nacional del Estado Civil, decidieron el recurso de apelación interpuesto, confirmando en todas sus partes el fallo de primera instancia, con el siguiente argumento(16):

“(…)

El a quo, consideró que la exservidora pública señora Alejandra Sáenz Gómez, actuó voluntariamente, con pleno conocimiento que su actuación no era procedente al haber mediado, utilizado su influencia ante la Dra. Mireida Carabalí Mina por su condición de registradora auxiliar, dada su calidad de compañera de la misma institución, para conseguir la firma de las contraseñas en beneficio de terceros es decir las hermanas Kawajigashi, ya que según las pruebas testimoniales recaudadas como son: la declaración de la Doctora Colombia Medina subsecretaria de pasaportes, las hermanas Pachas, Dora Ruiz Aguado secretaria de pasaportes, condujeron a la certeza y convicción de que la exservidora… siempre estuvo presente y fue su ánimo el colaborar para la obtención del fin último, cuál era el pasaporte de las ciudadanas peruanas, resultado que se vio frustrado, por la acertada verificación y observación de la… subsecretaria de pasaportes de la gobernación del Valle del Cauca (…) evidenciándose así, que su actuación la adelantó con el pleno conocimiento, que con su comportamiento trascendía las esferas del delito, que actuó contrario a derecho, por consiguiente, queda demostrado que actuó a título de dolo, porque tuvo conocimiento de la situación típica, aprehendida en el deber que sustancialmente se ha infringido, pues el conocer ya involucra el querer y si conoce y realiza la conducta es porque se quiere su resultado.

En consecuencia, el a quo fundamenta que con las pruebas testimoniales y documentales aportadas, se encuentra debidamente probado el cargo formulado a la exservidora pública.

(…)”

IV. A efecto de dilucidar si los actos demandados se encuentran viciados según lo indica la parte demandante, se avanzará en el estudio de los cargos propuestos, así:

1. Atipicidad de la conducta desplegada por la demandante (violación al principio de legalidad).

Estima la demandante que la actuación por ella desplegada no se adecua al tipo normativo descrito en el artículo 48 numeral 42 de la Ley 734 de 2002.

Tal disposición textualmente expresa:

“ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(…)

42. Influir en otro servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación o relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una actuación, concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de cualquier orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la conducta anteriormente descrita.

(…)” (resalta y subraya la Sala).

En el proceso disciplinario quedó probado que la señora Sáenz Gómez en su condición de servidora pública de la Registraduría Nacional del Estado Civil influyó, valiéndose de su cargo y grado de amistad, ante otra funcionaria de la entidad, con el fin de obtener la firma de unas contraseñas de duplicado de cédula de ciudadanía a favor de unas ciudadanas peruanas, que fraudulentamente pretendían obtener pasaporte colombiano, acreditando nombre y nacionalidad falsos.

Es así como, el operador disciplinario de manera acertada demostró el desacato de la norma antes mencionada por parte de la demandante, sin que esta haya podido desvirtuarlo.

El hecho de que ocupara un cargo inferior respecto de aquella persona en quien influyó no cambia la perspectiva si se tiene en cuenta que la conducta se tipifica no solo por prevalerse del cargo por la jerarquía, sino también por servirse de su función.

Por lo tanto el cargo no prospera.

2. Inexistencia de dolo en el actuar de la demandante.

Manifiesta la accionante que su actuar frente a los hechos que se le endilgan y que concluyó en la sanción disciplinaria carece de dolo.

El artículo 13 de la Ley 734 de 2002(17) establece el grado de culpabilidad en la comisión de las faltas, clasificándola a título de culpa o dolo, entendiendo este en materia disciplinaria, como la voluntad deliberada de una persona de cometer una conducta a sabiendas de su ilicitud.

En el asunto en estudio, el operador disciplinario de manera acertada, procedió a realizar el análisis de culpabilidad correspondiente, calificando la falta como gravísima a título de dolo y para el efecto, como se puede observar en los apartes transcritos de los fallos de primera y de segunda instancia, se hizo un detallado estudio sobre la culpabilidad en el actuar de la señora Sáenz Gómez, en el cual se llegó a la conclusión de que la conducta desplegada por la encartada fue voluntaria y la ejerció a sabiendas de que su actuar era ilícito y totalmente reprochable.

Siendo así las cosas, el cargo no prospera.

3. Violación al principio de proporcionalidad.

Estima la demandante, que no existe proporcionalidad entre la conducta y la sanción impuesta, de conformidad con lo señalado en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo.

En relación con la clasificación de las faltas el artículo 42 de la Ley 734 de 2002 aplicable para la época de los hechos, dispone:

“ART. 42.—Clasificación de las faltas. Las faltas disciplinarias son:

1. Gravísimas

2. Graves.

3. Leves”.

La falta imputada a la señora Alejandra Sáez, se encuentra descrita en el numeral 42 del artículo 48 de la Ley 734 que de manera taxativa señala cuáles son las faltas consideradas como gravísimas(18).

En efecto, dicho numeral describe la conducta así:

“ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(…)

42. Influir en otro servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación o relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una actuación, concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de cualquier orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la conducta anteriormente descrita.

En consecuencia, al momento de imponer la sanción, era un imperativo legal la aplicación de los artículos 44 y 46 del Código Disciplinario Único, que rezan:

“ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.

(…)” (resalta y subraya la Sala).

“ART. 46.—Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.

(…)” (resalta y subraya la Sala).

Es así como, de conformidad con la normatividad transcrita y atendiendo a los presupuestos que se tuvieron en cuenta para imponer la sanción a la señora María Alejandra Sáenz Gómez, al tratarse de una falta gravísima cometida a título de dolo, la única sanción a imponer era la destitución.

Nótese igualmente que en materia de inhabilidad se le impuso el término menor consagrado en la ley.

No observa la Sala, en consecuencia, que la entidad, al imponer la sanción haya desatendido los mandatos legales o vulnerado el principio de proporcionalidad.

Por lo tanto el cargo no prospera.

4. Violación al principio de igualdad.

Expresa la demandante, que se viola el principio constitucional del derecho a la igualdad por parte de la entidad accionada, cuando se investiga a dos funcionarias y se les mide desde puntos de vista diferentes, imponiéndoles sanciones disímiles y paradójicamente, imponiendo la sanción de mayor entidad a la funcionaria de menor rango.

En relación con este aspecto, se encuentra que en efecto, el proceso disciplinario se adelantó contra dos personas a saber: la hoy demandante y la señora Mereida Carabalí Mina, quien para la época de los hechos se desempeñaba en la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el cargo de registradora auxiliar del Estado Civil de Cali.

Dentro de la actuación administrativa se encontró probado, en cada caso en particular, las conductas ejecutadas por cada una de las implicadas.

El operador disciplinario estableció de manera específica tanto en el auto de cargos como en las decisiones de primera y segunda instancia los cargos correspondientes, las normas infringidas, la calificación de las faltas, el grado de culpabilidad y la sanción.

Es decir, la actuación de cada una fue totalmente diferente y como consecuencia de ello la sanción impuesta es adecuada de conformidad con los hechos probados, todo lo anterior después de efectuarse el correspondiente análisis. En concreto se dijo en el caso de la señora Mereida Carabalí Mina:

“(…) La servidora pública Mereida Carabalí Mina en su condición de registradora auxiliar del estado civil, es responsable a título de culpa, por cuanto omitió verificar la documentación, estando en el deber de hacerlo y se excedió en la confianza, que no le permitió realizar las verificaciones pertinentes, inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, cual era verificar los datos biográficos y las huellas de las ciudadanas Pachas y constatar que dicha información era veraz contra los cotejos, para proceder a firmar las contraseñas de los duplicadas. (…)”. (Decisión de segunda instancia fl. 198 c. p.).

En relación con la accionante se expresó:

“… Alejandra Sáenz Gómez, actuó voluntariamente, con pleno conocimiento que su actuación no era procedente al haber mediado, utilizado su influencia ante la Dra. Mireida Carabalí Mina por su condición de registradora auxiliar, dada su calidad de compañera de la misma institución, para conseguir la firma de las contraseñas en beneficio de terceros es decir las hermanas Kawajigashi, ya que según las pruebas testimoniales recaudadas como son: la declaración de la Doctora Colombia Medina subsecretaria de pasaportes, las hermanas Pachas, Dora Ruiz Aguado secretaria de pasaportes, condujeron a la certeza y convicción de que la exservidora… siempre estuvo presente y fue su ánimo el colaborar para la obtención del fin último, cuál era el pasaporte de las ciudadanas peruanas, resultado que se vio frustrado, por la acertada verificación y observación de la… Subsecretaria de pasaportes de la gobernación del Valle del Cauca (…) evidenciándose así, que su actuación la adelantó con el pleno conocimiento, que con su comportamiento trascendía las esferas del delito, que actuó contrario a derecho, por consiguiente, queda demostrado que actuó a título de dolo, porque tuvo conocimiento de la situación típica, aprehendida en el deber que sustancialmente se ha infringido, pues el conocer ya involucra el querer y si conoce y realiza la conducta es porque se quiere su resultado(19).

Lo anterior quiere decir que la sanción para cada una de las investigadas se justifica con el título de imputación, pues mientras a la primera se le hizo a título de culpa a la segunda lo fue a título de dolo, lo cual justifica plenamente la imposición de sanciones diferentes.

El cargo no prospera.

5. Violación del derecho al debido proceso.

Expresa la demandante, que en el proceso administrativo disciplinario se le violó el debido proceso, por cuanto se le sancionó sin existir prueba en su contra.

Sobre el asunto se observa, que después del análisis del expediente disciplinario, se estableció que con las pruebas, decretadas y oportunamente allegadas al mencionado plenario —declaraciones de las personas citadas al proceso así como las documentales— se cumplió el objeto pretendido con ellas, es decir, se verificaron los hechos que dieron lugar a la sanción de la demandante y que no pudo desvirtuar en el desarrollo del proceso disciplinario, pruebas que condujeron a la certeza de la falta y de la responsabilidad de la encartada.

Por lo anterior se concluye que sí existían pruebas que efectivamente fueron apreciadas por el fallador en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en concordancia con lo normado por el título VI de la Ley 734 de 2002.

Se evidencia que con las pruebas practicadas y allegadas a la actuación administrativa —entre ellas las solicitadas por la señora Sáenz Gómez— se cumplió con toda la ritualidad establecida en el Código Disciplinario Único, el operador disciplinario procedió con estricto apego a las normas reguladoras de tal actividad, la inculpada rindió sus descargos, en general, ejerció plenamente su derecho de defensa, el cual está garantizado tanto por la Constitución Nacional (art. 29), como por el CDU.

En igual sentido, es evidente que la demandante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra, al interponer el recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, por lo tanto no le fue violentado su derecho a la defensa y mucho menos al debido proceso.

De acuerdo con lo anterior, es claro que el cargo no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por la señora María Alejandra Sáenz Gómez contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(7) Folios 67 a 73 del cuaderno 2.

(8) Folios 124 a 127 del cuaderno 2.

(9) Folios 258 a 270 del cuaderno 2.

(10) Folios 298 y 299 del cuaderno 2.

(11) Folios 304 a 308 del cuaderno 2.

(12) Folios 375 y 376 del cuaderno 2.

(13) Folios 391 a 395 del cuaderno 2.

(14) Folios 397 a 417 del cuaderno 2.

(15) Folios 423 a 428 del cuaderno 2.

(16) Folios 471 a 495 del cuaderno 2.

(17) “ART. 13.—Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa”.

(18) “ART. 43.—Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. (…)” (resalta la Sala).

(19) Folios 471 a 495 del cuaderno 2.