SENTENCIA 2011-00504/21314 DE FEBRERO 23 DE 2017

 

Sentencia 2011-00504/21314 de febrero 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Rad.: 08001-23-31-000-2011-00504-01 (21314)

Demandante: Dupont de Colombia S.A.

Demandado: Departamento del Atlántico

Devolución Estampilla Pro —Hospital Universitario— años 2002 a 2008

Bogotá D.C., veintitrés de febrero de dos mil diecisiete

Extractos: «Consideraciones de la sala

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer la legalidad de los actos administrativos demandados que negaron la devolución de los $870.618.000 que Dupont de Colombia S.A. pagó con las declaraciones de la Estampilló Pro Hospital Universitario de los -Periodos 1º al 6º de los años 2002 a 2007 y 1º al 4º del año 2008.

La Sala advierte que revocará la sentencia apelada y ordenará la devolución de las sumas pagadas por la actora por el concepto señalado, de acuerdo con el precedente jurisprudencial sentado en casos con supuestos fácticos similares al que se decide(12).

La Sala ha precisado que los efectos de las sentencias que anularon las ordenanzas que soportaban el cobro del tributo operan en situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, que estaban en discusión o en aquellas que le asistía la posibilidad a los contribuyentes de pedir la devolución de las sumas pagadas indebidamente.

Marco general

En aplicación de la Ley 645 de 2001(13) que autorizó a las «Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos», la Asamblea del departamento del Atlántico expidió la Ordenanza 027 de 2001(14), que ordenó la emisión de la mencionada estampilla en esa jurisdicción y dispuso en el artículo 5º, como hecho generador del tributo, que «la expedición de facturas o documentos equivalentes realizada, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, que desarrollen actividades industriales, comerciales, de servicios dentro de la jurisdicción del Departamento del Atlántico(15)».

La anterior disposición fue modificada por el artículo 3º de la Ordenanza 040 de 2001, que dispuso como hecho generador del tributo «la presentación de la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio en el Distrito de Barranquilla y en todos los municipios del Departamento».

El artículo señalado también fue modificado por el artículo 5º de la Ordenanza 017 de 2004, que fijó como hecho generador «el ejercicio o realización directa o indirecta de actividades industriales, comerciales y dé servicios dentro de la jurisdicción del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y de los municipios del Departamento del Atlántico, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan de forma permanente u ocasional en inmuebles determinados con establecimientos de comercio o sin ellos. Lo anterior no elimina la obligación legal de presentar declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio».

El artículo 3º de la Ordenanza 018 de 2006, por su parte, nuevamente modificó el hecho generador de las estampillas, para indicar que «Constituyen el hecho generador de la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E.S.E., las facturas, los documentos equivalentes a las facturas y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico».

El 4 de junio de 2009, la Sala(16) declaró la nulidad de los artículos: 5º, 8º y 10 de la Ordenanza 027 de 2001 y 3º, 6º, 8º, 9º y 10 de la Ordenanza 040 de 2001.

El 18 de marzo de 2010(17) anuló, entre otros, el artículo 5º de la Ordenanza 017 de 2004; así mismo, mediante providencia del 27 de marzo de 2014(18), anuló el artículo 3º de la Ordenanza 018 de 2006, normas que, como se indicó, establecieron el hecho generador de la Estampilla Pro Hospital Universitario en la entidad territorial demandada.

En las decisiones jurisprudenciales señaladas, la Sección concluyó que las normas demandadas violaron la Ley 645 de 2001 y el Decreto 1222 de 1986 porque: i) gravaron con la estampilla actividades sin la intervención de funcionarios públicos y, ii) el gravamen se impuso sobre objetos o industrias gravadas con el impuesto de industria y comercio.

En cuanto a la vigencia de las normas demandadas, la Sala(19) señaló que «El artículo 5 de la Ordenanza 17 de 2004 era la norma vigente para los bimestres 1 a 6 del año 2005 y 1 a 3 del año 2006. Y el artículo 3 de la Ordenanza .18 de 2006 era la disposición vigente para los periodos 4 a 6 de del año 2006, 1 a 6 de los años 2007 y 2008 y 1 a 2 del año 2009».

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo(20)dispuso que las sentencias ejecutoriadas que declaran la nulidad de un acto administrativo general, tienen efectos de cosa juzgada erga omnes. Sobre este tema la Sección precisó, que esas providencias tienen efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, «que son aquellas que se debaten o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo(21)».

Esta Corporación ha precisado(22) que, para el caso de las devoluciones de tributos territoriales, las situaciones jurídicas no se consolidan mientras-subsista el término para solicitar la devolución y que: para el caso de la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, el plazo es el previsto en los artículos 11(23) y 21(24) del Decreto 1000 de 1997, aplicables por la remisión hecha por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002(25), esto es, el de prescripción de la acción ejecutiva establecido en 5 años por el artículo 2536 del Código Civil(26), con la modificación establecida por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002.

Caso concreto

Dupont de Colombia S.A. y Griffin de Colombia S.A.(27), presentaron las declaraciones tributarias que se indican a continuación:

Dupont de Colombia S.A.

AñoBimestreDeclaración NºFechaValor
2002123920208/07/2005$12.147.000
223921308/07/2005$16.325.000
323921408/07/2005$40.641.000
423921508/07/2005$20.604.000
523921608/07/2005$35.953.000
623921708/07/2005$41.326.000
2003123921208/07/2005$15.813.000
223921108/07/2005$31.935.000
323920908/07/2005$44.675.000
423920708/07/2005$23.423.000
523920808/07/2005$46.231.000
623920108/07/2005$31.925.000
2004123919508/07/2005$12.767.000
223919608/07/2005$32.391.000
323919708/07/2005$31.992.000
423919808/07/2005$13.440.000
523919908/07/2005$26.141.000
623920008/07/2005$13.272.000
2005323920612/07/2005$15.272.000
423920512/09/2005$11.137.000
523920311/11/2005$15.412.000
624067813/01/2006$15.872.000
2006153001814/03/2006$4.614.000
253001915/05/2006$17.057.000
353002017/07/2006$19.334.000
453002211/09/2006$8.461.000
553002115/11/2006$14.863.000
656105015/01/2007$17.428.000
2007156104913/03/2007$2.309.000
256104516/05/2007$10.329.000
356104613/07/2007$20.402.000
458379711/09/2007$9.403.000
558379314/11/2007$17.325.000
658379615/01/2008$14.082.000
2008158379413/03/2008$4.014.000
268467906/06/2008$12.215.000
3, 68468115/07/2008$11.791.000
468468310/09/2008$3.473.000
TOTAL$735.794.000

Griffin de Colombia S.A.

AñoBimestreDeclaración NºFechaValor
2005324067313/07/2005$8.309.000
424067414/09/2005$7.123.000
524067611/11/2005$5.120.000
624067712/01/2006$6.159.000
2006152749214/03/2006$5.750.000
252749315/05/2006$6.198.000
352749413/07/2006$8.047.000
452749512/09/2006$9.055.000
552749609/11/2006$6.978.000
652749715/01/2007$11.524.000
2007158378613/03/2007$6.538.000
258378715/05/2007$6.885.000
358378913/07/2007$19.845.000
457742514/09/2007$6.433.000
557742615/11/2007$7.203.000
657742715/01/2008$7.016.000
2008157742812/03/2008$1.386.000
257742914/05/2008$1.335.000
357743015/07/2008$2.140.000
466927010/09/2008$1.420.000
TOTAL$134.824.000

El 6 de julio de 2010, Dupont de Colombia S.A. pidió la devolución de los $870.618.000(28) pagados en las declaraciones señaladas, por considerar que se trató de un pago de lo no debido.

Mediante la Resolución DEC-029 del 9 de agosto de 2010, la Administración relacionó las declaraciones y pagos referidos y negó la solicitud de devolución, decisión que fue confirmada por la Resolución DEC-0035 del 9 de diciembre de 2010, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto.

La entidad territorial demandada argumentó que los efectos de las providencias judiciales que declararon la nulidad de las ordenanzas que incorporaron la Estampilla Pro Hospital Universitario, operan hacia futuro y no afectan las declaraciones tributarias del contribuyente que, además de haber sido presentadas bajo la vigencia de normas amparadas por la presunción de legalidad, estaban en firme, lo que constituye una situación jurídica consolidada.

Como se dijo en las providencias que ahora se reiteran(29), los efectos de las sentencias que declararon la nulidad de las Ordenanzas 027 de 2001, 040 de 2001, 017 de 2004 y 018 de 2006(30), son inmediatos frente a las declaraciones presentadas con pago por la actora, y a partir del momento en que fueron proferidas las sentencias, el contribuyente podía pedir la devolución de las sumas pagadas indebidamente, siempre que lo hiciera dentro de los 5 años establecidos en la normativa aplicable, como efectivamente ocurrió en el presente-asunto, lo que indica que, la situación jurídica no se consolidó.

En efecto, al revisar la fecha de presentación de las declaraciones aludidas, la Sala observa que el primer pago se realizó el 8 de julio de 2005 por las obligaciones del primer bimestre de 2002, y por tanto, el término para solicitar la devolución vencía el 8 de julio de 2010; como la solicitud de devolución se presentó el 6 de julio de 2010, es oportuna y para las demás declaraciones presentadas con posterioridad.

Cabe anotar que, como consecuencia de los fallos que anularon las ordenanzas señaladas, los pagos hechos por la actora no son debidos desde el momento de su realización, pues el fundamento legal de los mismos desapareció y. la situación jurídica no se había consolidado.

Así las cosas, la solicitud de devolución de los $870.618.000 pagados por concepto de la Estampilla Pro Hospital Universitario durante los periodos en discusión, constituye un pago de lo no debido que, al haber pedido oportunamente, no constituye una situación consolidada y debe ser reintegrado a la sociedad demandante.

En cuanto a los intereses corrientes y moratorios que proceden sobre la suma pagada indebidamente por la actora, el artículo 863 del Estatuto Tributario, incorporado en la normativa del departamento del Atlántico, mediante el artículo 508 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, dispuso:

«Art. 508.- Intereses a favor del contribuyente. Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, sólo se causarán intereses corrientes y moratorios, en los siguientes casos:

Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor.

Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación».

De la norma se observa que, sobre los $870.618.000 pagados indebidamente por la actora se generan intereses corrientes y moratorios. Los primeros desde la notificación del acto administrativo que negó la devolución, hasta la ejecutoria del acto administrativo o providencia que confirme total o parcialmente la devolución y, los segundos, a partir del vencimiento del término para devolver, hasta la fecha de giró del cheque emisión del título o consignación.

En ese orden de ideas, para el caso concreto, se causan intereses corrientes desde la notificación del acto administrativo que niega la devolución (7 de septiembre de 2010 fi. 161), hasta la ejecutoria de la presente sentencia que anula estos actos, e intereses moratorios desde el día siguiente de la ejecutoria del fallo, hasta que se reintegren efectivamente las sumas objeto de la solicitud de devolución.

Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia del 14 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, anulará los actos administrativos demandados. A título de restablecimiento del derecho, ordenará devolver la suma de $870.618.000, pagada indebidamente por el contribuyente por concepto de la Estampilla Pro Hospital Universitario de los periodos 1º al 6º de los años 2002 a 2007 y 1º al 4º del año 2008, junto con los intereses corrientes y moratorios señalados con anterioridad.

No se condena en costas a la parte demandada, porque en los términos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo(31), no se advierte una conducta temeraria o de mala fe en la actuación adelantada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla

1. Revócase la sentencia del 14 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, objeto de apelación. En su lugar, dispone:

2. Anúlanse las Resoluciones DEC 029 del 9 de agosto de 2010 y DEC 0035 del 9 de diciembre de 2010, expedidas por la Secretaría de Hacienda del departamento del Atlántico, mediante las cuales negó la devolución de la estampilla pro Hospital Universitario de Barranquilla que indebidamente pagó la actora, por los periodos 1º al 6º de los años 2002 .a 2007 y 1º al 4º del año 2008.

3. A título de restablecimiento del derecho, ordénase a la parte demandada devolver a la actora la suma de ochocientos setenta millones seiscientos dieciocho mil pesos M/CTE ($870.618.000), con los intereses corrientes y moratorios señalados en la parte motiva de esta providencia.

4. No se condena en costas al demandado.

La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de rigen y cúmplase».

12. Sentencia 19441 del 30 de Julio de 2015; C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y, 21320 del 24 de septiembre de 2015, C.P., Martha Teresa Briceño de Valencia.

13. «por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios»

14. «Por medio de la cual se ordena la emisión de la estampilla pro-Hospital Universitario dé Barranquilla y se dictan otras disposiciones».

15. Artículo 59.

16. Sentencias 16085, C.P. Héctor J. Romero Díaz y 16086, C.P. William Giraldo Giraldo

17. Sentencia 17420, C.P. William Giraldo Giraldo.

18. Sentencia 20211 del 27 de marzo de 2014, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

19. Sentencia 21320 del 24 de septiembre de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

20. «Art. 175.- Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”».

21. Entre otras, las sentencias 16404 del 23 de julio de 2009, C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas; 17617 del 11 de marzo de 2010, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y, 17922 del 16 de junio de, 2011, C.P. William Giraldo Giraldo.

22. Ibídem 12.

23. «Art. 11. Término para solicitar la devolución por pagos en exceso. Las solicitudes devolución o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil».

24. «Art. 21. Término para solicitar y efectuar la devolución de pagos de lo no debido. Habrá lugar a la devolución o compensación de los pagos efectuados a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento, para lo cual deberá presentarse solicitud ante la Administración de Impuestos y Aduanas donde se efectuó el pago, dentro del término establecido en el artículo 11 del presente Decreto. La Administración para resolver la solicitud contará con el término establecido en el mismo artículo».

25. «Art. 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados».

26. «Art 2536. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10)».

27. Las sociedades señaladas se fusionaron el 15 de diciembre de 2009 (Ibídem 1).

28. Valor total de las declaraciones pagadas por Dupont de Colombia S.A. y Griffin de Colombia S.A.

29. Ibídem 12

30. Sentencias 16085 del 4 de junio de 2009, C.P. Héctor J. Romero Díaz, 16086 del 4 de junio de 2009, C.P. William Giraldo Giraldo, 17420 del 18 de marzo de 2010, C.P. William Giraldo Giraldo y 20211 del 27 de marzo de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. discusión, constituye un pago de lo no debido que, al haber sido pedido oportunamente, no constituye una situación jurídica consolidada y debe ser reintegrado a la sociedad demandante.,

31. «Art. 171.- Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar encostas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil».