Sentencia 2011-00505 de junio 23 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente (E):

Martha Teresa Briceño de Valencia

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 05001-23-31-000-2011-00505-01

Nº Interno: 21913

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Municipio de Jericó

Demandado: Departamento de Antioquia

Asunto: Cobro coactivo

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver si, al declararse probada la excepción de falta de título ejecutivo y, como consecuencia, se anulara la Resolución 002349 de 24 de enero de 2011 que resolvió las excepciones, al no haberse sometido a control jurisdiccional la Resolución 0104461 de 26 de agosto de 2006 que determinó el valor de las cuotas partes pensionales, esta goza de la presunción de legalidad y subsiste la obligación del Municipio de Jericó frente al Departamento de Antioquia.

Sostuvo la demandada que se declaró la nulidad del procedimiento de cobro efectuado por el Departamento de Antioquia al Municipio de Jericó, lo cual deja en un limbo jurídico la Resolución 0104461 del 26 de agosto de 2010, acto que no ha sido demandado y, por lo tanto, se presume legal, lo que quiere decir, que la obligación del demandante se mantiene incólume. No obstante, de acuerdo a la sentencia recurrida dicho acto se torna ineficaz, lo que implica que en la práctica se anuló una resolución que no ha sido demandada, ni fue atacada en las pretensiones de la demanda.

Para resolver, es preciso resaltar que, contrario a lo señalado por la apelante, en la decisión que se cuestiona no se declaró la nulidad del acto administrativo en mención, pues el juicio de legalidad dentro de este proceso se circunscribió a determinar que el proceso de cobro coactivo iniciado por el Departamento de Antioquia a partir de las resoluciones 0113588 de 29 de octubre de 2010 (mandamiento de pago), y 002349 de 24 de enero de 2011 (por medio de la cual se resolvieron las excepciones propuestas al mandamiento de pago), carecía de título ejecutivo.

En este caso, lo resuelto consistió en establecer si la demandada contaba con título ejecutivo claro y expreso para hacerlo exigible a través del proceso de cobro coactivo establecido por el artículo 823 y ss., del Estatuto Tributario, más no resolver sobre la legalidad del acto administrativo de determinación de la obligación que, en el caso específico, se trataba del valor a concurrir que le correspondía al demandante respecto de cuotas partes pensionales.

Tal como lo ha señalado esta Sección(13)el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas.” (Subrayado y negrilla no son del texto original)

Es importante resaltar las razones por las cuales el título ejecutivo que pretendió hacer valer la demandada no puede ser tenido en cuenta como tal, por las siguientes razones:

De acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, en la Sentencia C-895 de 2009 que declaró exequible esa norma, se destacó el origen y naturaleza de las cuotas partes pensionales, y explicó que “Desde mediados del siglo pasado se introdujeron en Colombia varias reformas tendientes a configurar un nuevo régimen de seguridad social en pensiones.” Que una de esas reformas “(...) consistió en permitir que el tiempo laborado en diferentes entidades se pudiera acumular para efecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, estableciendo la obligación correlativa de cada entidad de contribuir proporcionalmente al pago de las mesadas respectivas”.

El preciso hacer el recuento normativo del trámite que ahora se discute, así:

“[...]

Los artículos 17 y 18 de la Ley 6ª de 1945(14) [crearon] la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, como entidad encargada del reconocimiento y pago de (...) la pensión de jubilación(15). El artículo 29 de [esta] ley dispuso que “Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo en relación con la jubilación, y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquéllas. [...]. 

Dicha norma fue adicionada por el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, “en la que se reiteró tanto la facultad de acumulación de tiempo de servicio como el pago compartido de la pensión de jubilación(16).

Posteriormente, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947(17) “señaló expresamente el derecho del trabajador a exigir el pago total de su pensión de jubilación a la Caja de Previsión Social a la que se encontrara afiliado al tiempo de cumplir su servicio, quien a su vez podría repetir a prorrata contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales”. (Subrayado no es del texto del texto).

Esta norma fue reglamentada por el Decreto 2921 de 1948, que estableció el trámite para el reconocimiento y pago de la pensión.

Por su parte, el artículo 2º del Decreto 2921 de 1948 “estipuló que la Caja de Previsión Social que recibiera la solicitud de pago de una pensión compartida, elaboraría el proyecto de resolución y lo pondría en conocimiento de [las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales] para que plantearan sus observaciones y objeciones. (Negrilla fuera de texto).

El artículo 3º de ese decreto estableció un plazo de 15 días hábiles siguientes a la remisión del proyecto de resolución para que la Caja o entidad respectiva manifestara si acepta u objeta el proyecto de resolución. Que si no respondía al cabo de ese plazo, “(...) la Caja que inicialmente recibió la solicitud de reconocimiento de la pensión [podía exigir] la devolución de los documentos originales que le hubiere remitido, si es el caso, y [dictar] la providencia que decida sobre la solicitud del empleado”.

Posteriormente, el artículo 2º de la Ley 33 de 1985(18) reafirmó el derecho de las cajas de previsión obligadas al pago pensional a repetir contra las demás entidades obligadas, a prorrata del tiempo que el trabajador hubiese laborado o aportado.

El artículo 7º de la Ley 71 de 1988(19) reiteró el derecho a la acumulación de tiempos para el reconocimiento de la pensión de jubilación y atribuyó al Gobierno la reglamentación de las condiciones para el pago de las cuotas partes correspondientes.

Luego, en vigencia de la Constitución de 1991 y dictada la Ley 100 de 1993, se siguió aplicando la figura de las cuotas partes pensionales y la regulación hasta entonces prevista sobre el particular.

El Gobierno Nacional profirió el Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de 1988, cuyo artículo 11 estableció que “Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión,tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensióncon la cuota parte correspondiente.

Que, para el efecto, la entidad pagadora debía notificar “(...) el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión”. (Negrilla no es del texto original).

La Corte Constitucional se refirió a la naturaleza de las cuotas partes pensionales y a la posibilidad de las entidades pagadoras de recobrar en determinado caso los porcentajes que no le correspondían dentro de las pensiones a su cargo, así:

“[...]

“4.3. Naturaleza de las cuotas partes pensionales 

4.3.1. Como ya se explicó, el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. En este escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras. Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos: 

 (i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo); 

 (ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; y  

 (iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente.

 (iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada. (Negrilla y subrayado no son del texto)

 [...]” 

 Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada del reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador.En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas. (Negrilla y subrayado no son del texto)

[...]” 

Para que la entidad pagadora de la mesada pensional pudiera cobrar o recobrar los porcentajes que en determinado caso le correspondieran a otra, debía adelantar el procedimiento establecido por el artículo 2º del Decreto 2921 de 1948 y la Ley 1066 de 2006, según las cuales la Caja de Previsión Social que recibiera la solicitud de pago de una pensión compartida, debería elaborar un proyecto de resolución y lo pondría en conocimiento de las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales para que plantearan sus observaciones y objeciones.

En reciente providencia(20) se reiteró la posición señalando que:

“[...]

Es decir, la posición de esta Sala es que el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo —en firme—, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas.

Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que no solo basta con que la parte ejecutante cuente con un documento que contenga una obligación a cargo del deudor para que forzosamente se deba predicar la calidad de título ejecutivo, porque, es indispensable que dicho documento cumpla con unas condiciones formales y sustanciales. 

...”La Sala reafirma la posición de que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago. Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”.

De manera que, para establecer si determinadas cuotas partes pensionales son exigibles o no, es necesario verificar la existencia de la Resolución de reconocimiento de la pensión, si se hicieron los pagos de las respectivas mesadas pensionales, la fecha en que se hicieron esos pagos y, a partir de esa fecha, contabilizar el término de prescripción de los tres años para aquellas obligaciones nacidas a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006.

En ese orden, lo que se determinó en este caso no fue la legalidad del acto administrativo de determinación de la obligación, esto es, la Resolución 0104461 de 26 de agosto de 2006, como lo menciona la apelante, sino que se estableció que para que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales pudiera ser ejecutado, debió conformarse por la resolución que reconoce el derecho a la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes, previo al procedimiento establecido por la ley, condición que no cumplía la resolución expedida para ese fin.

Por ello, se reitera, el acto administrativo de liquidación de las cuotas partes pensionales causadas en virtud del desembolso efectivo de las respectivas mesadas pensionales no es un título ejecutivo en los términos del artículo 828 del Estatuto Tributario, aplicable por disposición del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, pues este acto funge, simplemente, como un certificado de la administración de los valores pendientes de pago por concepto de cuotas partes pensionales.

Se aclara entonces que, tal como lo precisó esta Sala anteriormente(21), “el acto administrativo que reconoce la pensión es donde, en realidad, se puede apreciar el objeto de la obligación expresado en forma exacta y precisa, las partes vinculadas por la obligación, que también deben estar claramente determinadas e identificadas, la certidumbre respecto del plazo y, finalmente, la determinación de la cuantía o monto de la obligación o que ésta sea claramente deducible. En síntesis, es en este acto administrativo en donde se gesta la obligación clara y expresa”.(22)

En consecuencia, la Resolución 01104461 de 26 de agosto de 2010, es el acto administrativo que liquidó el crédito. No obstante, por sí sola, como se precisó, no puede ser tomada como título para iniciar la ejecución, pues no es en esta resolución en donde se consolida la obligación correlativa de las entidades concurrentes, sino en las resoluciones que reconocen las respectivas pensiones, y en las resoluciones que liquidan las cuotas partes pensionales que, como lo señaló el tribunal de primera instancia, ni se identificaron ni reposan en el expediente.

Así las cosas, la declaratoria de la excepción de falta de título ejecutivo se dio en razón a que el Departamento de Antioquia no constituyó los actos administrativos exigidos por la ley para conformarlo en debida forma, por lo que, lo resuelto en este caso, se insiste, no fue la legalidad de la Resolución 0104461 de 26 de agosto de 2006, sino que ese acto administrativo no era el idóneo para iniciar el proceso de cobro coactivo que ahora se discute, pues en sí misma no se consolidó la obligación de las entidades recurrentes.

Lo anterior es suficiente para que se diera por probada la excepción de falta de título ejecutivo y se confirmará la decisión del tribunal que anuló la Resolución 002349 de 24 de enero de 2011, que resolvió la excepción al mandamiento de pago, pues el cobro coactivo se fundamentó en un acto administrativo que no comportaba los requisitos para su exigibilidad.

Así las cosas, al no advertirse razón suficiente para modificar la sentencia de primera instancia, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia de 18 de diciembre de 2014, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidenta de la Sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 16 de diciembre de 2011, Rad. 2008-00175-01 (18123), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

14 Ley 6ª de 1945, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo”.

15 Es preciso mencionar el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”, ordenó al Gobierno Nacional proceder a la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, como en efecto ocurrió mediante el Decreto 2196 de 2009.

16 “ART. 1º—El artículo 29 de la Ley 6a. de 1945, quedará así:

ART. 29.—Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.

PAR. 1º—Cuando el favorecido con la pensión de jubilación haya servido diez años, lo menos, en empleos o cargos públicos nacionales, el total de la pensión le será cubierto por la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, sin perjuicio del oportuno reembolso de su mayor costo por cuenta de las entidades obligadas a reconocerlos, en los términos del artículo 3º del Decreto Nº 2567 de 1946 (agosto 31).

PAR. 2º—Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año”.

17 Ley 72 de 1947, “por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social”.

18 Ley 33 de 1985, “por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”.

19 Ley 71 de 1988, “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”.

20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de mayo de 20161, Rad. 2011-00579-01 (20854), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 16 de diciembre de 2011, Rad. 2008-00175-01 (18123), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

22 La doctrina de esta corporación ha explicado que “— La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito-deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; — La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y — La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció.” Ver sentencias de 27 de marzo de 2003, Exp. 22.900; del 10 de abril de 2003, Exp. 23.589; del 2 de octubre de 2003, Exp. 24.020 y de 17 de febrero de 2005, Exp. 25.860.